3.2. Участие государства в производстве

Основы существующей во Франции системы вмешательства государства в экономику были заложены еще в 1936 г., в ходе первой волны национализации, спровоцированной мировым экономическим кризисом, когда в государственную собственность перешел ряд предприятий железнодорожного транспорта, энергетики, оборонной промышленности и других отраслей.

В ходе второй волны национализации 1945-1946 годов, проводимой правительством генерала де Голля и связываемой с послевоенным восстановлением экономики, перечень национализированных предприятий был расширен, в том числе за счет ряда крупнейших страховых компаний и банков. В последующие годы процесс «селективной» национализации продолжился, активизировавшись в период нефтяного кризиса 1970-х годов.

Наиболее последовательно идеи государственного дирижизма воплотила национализация 1982 г., проведенная правительством социалистов после победы левых сил на президентских и парламентских выборах в мае-июне 1981 г. Она носила стратегический характер, поскольку одновременная национализация ключевых отраслей промышленности и финансовой системы обеспечила возможность государству прямо вмешиваться в функционирование экономики.

Текст первого законопроекта о национализации был принят в сентябре 1981 г. в качестве главной причины национализации объявлялась необходимость проведения «новой промышленной политики», направленной на государственную перестройку и модернизацию экономики. Государственный сектор должен был взять на себя обновление всего производственного аппарата. В феврале 1982 г. Конституционный совет объявил национализацию соответствующей Конституции. Политика национализации в то время имела политическую поддержку большинства избирателей.

В результате осуществления программы национализации в собственность государства были переведены ряд крупнейших финансовых и промышленных групп, включая транснациональные корпорации, в том числе — 36 банков.

Однако проведение правительством политики реконструкции и оздоровления государственных предприятий (суммарный дефицит по новому государственному сектору составлял 7,5 млрд. франков) наталкивался на сопротивление профсоюзов, отстаивающих сохранение старых рабочих мест.

Неспособность государства провести эффективную программу структурной перестройки, существенно повысить эффективность национализированных предприятий, ухудшение макроэкономических показателей привела к поражению социалистов на парламентских выборах в марте 1986 г. и формированию кабинета правой коалиции во главе с новым премьер-министром Жаком Шираком.

В августе 1986, после преодоления вето президента-социалиста Франсуа Миттерана был принят Закон «О методах приватизации», а в октябре — пакет правительственных приватизационных декретов. В течение 1986-1988 годов было приватизировано 1100 предприятий. За два года было приватизировано такое же количество предприятий, на разгосударствление которых правительство М. Тетчер затратило пять лет.

После переизбрания в 1988 г. Ф. Миттерана на второй срок, процессы приватизации были свернуты. Социалистами был провозглашен принцип сохранения размеров и структуры государственного сектора, предусматривающего отказ как от политики приватизации, так и от возобновления процесса национализации. В результате смены экономического курса, принятая в 1986 и распланированная до 1991 г., программа приватизации оказалась выполнена лишь на 40%.

Вместе с тем, полного замораживания процессов приватизации и национализации добиться не удалось. В 1988-1991 годах, когда государственным предприятиям была предоставлена большая финансовая свобода как по скупке активов, так и по привлечению дополнительного акционерного капитала, в частный сектор перешло около 600 предприятий. Параллельно около 1 тысячи предприятий перешло под контроль государства, хотя никакого специального закона о национализации не принималось.

Одновременно правительством социалистов проводились операции по частичной приватизации отдельных компаний (уменьшению доли в акционерном капитале, при сохранении контрольного пакета в руках государства). Кроме того, государственные компании начали продавать свои филиалы и дочерние фирмы частным компаниям. Всего в 1988 — 1993 годах было осуществлено более 400 подобных сделок.

После очередной смены кабинета, связанного с победой правых сил на парламентских выборах в июле 1993 г., был принят новый закон «О приватизации», предусматривающий приватизацию 12 финансовых и промышленных групп, намеченных к приватизации еще законом 1986 г. и 9 новых, но без указания сроков реализации программы.

Особенностью проводимой приватизации являлась передача государством от 15 до 30 процентов акций приватизируемого предприятия ограниченной группе акционеров, обычно финансово или стратегически связанных с приватизируемой компанией. Эти «твердые ядра», в законе 1993 г. называемые «группами стабильных акционеров», создававшиеся правительством, были призваны обеспечить стабильность финансового положения компаний и обезопасить их от агрессивной политики отдельных держателей акций или спекулятивного поведения рынка.

Выбор публичного предложения продажи в сочетании с одновременной продажей крупных пакетов акций группам стабильных акционеров в качестве метода приватизации свидетельствует о стремлении государства обеспечить стабильность контроля над приватизируемыми предприятиями избранными финансово-промышленными группами, связанными перекрестным участием.

Вместе с тем, кризис рынка недвижимости в 1995 г., выявив неэффективность использования средств участниками основных финансово-промышленных групп, вынудил правительство допустить резкое усиление участия иностранного капитала в приватизации. В настоящее время система твердых ядер оказывается под давлением новых иностранных акционеров, в ряде случаев требующих отказа компаний от участия в низкоэффективной системе перекрестного владения капиталом финансовых и промышленных групп..

В июне 1997 г после победы на парламентских выборах, новое правительство социалистов во главе с Л. Жоспеном продолжило стратегический курс на приватизацию, внеся в программу денационализации три крупнейших кампании «Франс Телеком», «Эр Франс» и «Томсон». Вместе с тем изменилась концепция приватизации:

Во-первых, произошел отказ от универсальных для всех компаний моделей разгосударствления

Во-вторых, государство берет на себя реструктуризацию приватизируемого предприятия, его подготовку к выходу на рынок акционерного капитала.

В-третьих, сохраняется высокая степень контроля государства над приватизированными объектами.

Изучение опыта Франции представляет для России практический интерес благодаря определенной схожести задач: продолжения приватизации предприятий государственного сектора и дерегулирования экономической системы, в условиях политического цикла. Регулирование предприятий государственного сектора

Государственные предприятия традиционно подразделяются во Франции на две группы, различаясь статусом административного учреждения или акционерной компании.

Статус административного учреждения (государственного предприятия общественной службы) содержит отдельные элементы административного права, хотя в целом их деятельность регулируется нормами коммерческого права. Таковыми являются предприятия, выполняющие функции общественной службы и, как правило, являющиеся монополиями:

¾ в отрасли транспорта речь идет о Национальном обществе французских железных дорог, Автономной компании парижского транспорта, Эр Франс;

¾ в отрасли энергетики — Электрисите де Франс, Гас де Франс, Национальная компания Роны, Генеральная компания ядерных веществ;

¾ в области связи — Генеральная дирекция почты и связи.

Государственное предприятие может также быть юридическим лицом частного права и иметь статус компании. Таким статусом обладают промышленные предприятия коммерческого сектора, крупные банки и др. В этом случае большая часть капитала такой компании должна принадлежать либо государству, либо другому государственному предприятию. Государственными считаются также предприятия, в Правлениях которых Государство имеет большинство голосов, не обладая при этом большинством в капитале, что позволяет ему контролировать управление. 4

С конца 80-х годов в общем перечне предприятий, находящихся под контролем государства (без учета филиалов и подфилиалов), число административных учреждений и акционерных компаний соотносится как 50:50.

В государственных предприятиях первого круга (не входят филиалы и подфилиалы) председатели правления, дирекции, наблюдательного совета или генеральный директор назначаются декретом Совета Министров обычно на три года. При этом Правительство оставляет за собой право прервать их полномочия в любой момент. На других государственных предприятиях назначения на руководящие посты осуществляется на общих основаниях, т.е. их собственными органами управления.

Как правило, состав правления (или наблюдательного совета) имеет трехсторонний характер. В него входят представители Государства, общественные деятели, избранные благодаря своей компетентности или способности представлять потребителей, представители трудящихся. Когда часть акционерного капитала находится в собственности частных инвесторов, их представители избираются на собрании акционеров. Представители государства и общественные деятели назначаются декретами Правительства. Представители трудящихся избираются персоналом предприятия. Государственные предприятия общественной службы

Государственные предприятия общественной службы подлежат двойному контролю, проводимому до принятия решений самим предприятием: контролю техническому и финансово-экономическому.

Техническая опека осуществляется Правительственным комиссаром, представляющим министерство, к ведению которого относится предприятие. Правительственный комиссар присутствует на заседаниях Правления и информирует его о точке зрения курирующего министерства, он может настаивать на повторном рассмотрении проекта или в отдельных случаях — даже воспользоваться правом вето.

Финансово-экономическая опека осуществляется Государственным контролером или Контрольной комиссией, которая представляет на предприятии Министерство экономики и финансов. Государственный контролер, присутствующих на заседании Правления, следит за экономической и финансовой деятельностью предприятия. По поручению министерства он осуществляет контрольные функции, например обязательное визирование документов по сделкам5.

Решения в области установления тарифов в принципе относятся к компетенции Министерства экономики и финансов, и принимаются в зависимости от финансового состояния предприятий, а также задач макроэкономической политики. Отдельные предприятия имеют полную или частичную свободу в ценообразовании.

Годовой бюджет или прогнозные сметы доходов и расходов должны одобряться одновременно и курирующим министерством и министерством экономики и финансов. Решения об участии в капитале других предприятий (или о продаже акций) также подлежат предварительному одобрению обоих министров.

Программа капиталовложений составляется Фондом экономического и социального развития (FDES), а зàймы, размещаемые государственными предприятиями, должны получить предварительные разрешения со стороны Министерства финансов.

Государственные предприятия подлежат также контролю апостериори, который призван проверить правильность и эффективность управления. Этот контроль осуществляется особой административной инстанцией — Счетной палатой, которая каждые два года готовит доклад об управлении и финансовых результатах государственных предприятий.

На каждом государственном предприятии работает бухгалтер-ревизор, назначаемый судебными властями. В его функции входит аудит правильного оформления бухгалтерской отчетности.

Парламент страны помимо контроля за действиями правительства, в том числе в части исполнения бюджета, может создавать специальные комиссии по расследованию случаев выявленных нарушений в деятельности государственных предприятиях. Контроль за инвестициями государственных предприятий

Разрешение на осуществление инвестиций крупными национализированными предприятиями, предоставляется Фондом экономического и социального развития (FDES), Дирекция которого состоит из представителей заинтересованных ведомств под председательством Министра экономики и финансов.

Роль Фонда состоит в том, чтобы расширение задолженности государственных предприятий не вышло из под контроля, а также в регулировании графика займов в зависимости от состояния финансового рынка. Речь идет о распределении государственных инвестиций во времени, чтобы без чрезвычайного напряжения обеспечить финансирование всего их объема в зависимости от имеющихся сбережений.

FEDS представляет собой механизм межминистерского арбитража, функционирующий на двух уровнях: Управляющий совет и специализированные комитеты.

Управляющий совет работает под председательством Министра экономики и финансов и включает министров экономической направленности, курирующих государственные предприятия. В совет входят также некоторые директора центральных ведомств, комиссар Генерального комиссариата планирования (ГКП), Управляющий Банка Франции и д.р.

Совет собирается два раз в год, а в промежутках между сессиями работа ведется с помощью трех специализированных комитетов: энергетики, транспорта и связи, которые являются его отражениями на техническом уровне. Они производят спорное сопоставительное рассмотрение в присутствии заинтересованных предприятий предлагаемых ими программ капиталовложений. Секретариатское обслуживание этих комитетов производится ГКП.

Таким образом, Специализированные комитеты производят оценку эффективности капиталовложений, а управляющий совет переносит такое рассмотрение по отдельным предприятием в общеэкономический контекст.

Основными причинами необходимости контроля за капиталовложениями госпредприятий называются:

¾ неадекватность механизмов рынка для определения оптимальных объемов инвестиций естественных монополий

¾ необходимость установить оптимальный объем средств, который может привлекаться этими предприятиями на финансовых рынках, принимая во внимание потребности других предприятий и местных властей

¾ потребность в содействии межотраслевой конкуренции естественных монополий — электричество и газ для отопления жилищ, железные дороги, авиация, автострады для перевозки пассажиров.

Крупные стратегические решения в отношении национальных предприятий (программа ядерной энергетики, высокоскоростных магистралей, и т.п..) являются предметом правительственной процедуры, принимаемой в каждом конкретном случае и совершенно независимо от FDES. Базируясь на общих направлениях, выбранных правительством, ежегодное рассмотрение по линии FDES относится затем к конкретному внедрению этих крупных решений и к графику освоения соответствующих капиталовложений. Государственные предприятия конкурентного сектора

Действия государства в качестве мажоритарного акционера на предприятиях конкурентного сектора подчиняется общепринятым нормам коммерческого права. Вместе с тем, для принятия решений об их участии в капитале других предприятий требуется предварительное разрешение Министерства экономики и финансов. Также они подлежат контролю апостериори Счетной палаты.

В крупных государственных предприятиях государству, как правило, принадлежит более 66%, что определяется целью сохранения квалифицированного большинства, необходимого для принятия ключевых вопросов (слияния, поглощения, изменения устава, увеличение акционерного капитала). Финансирование государственных предприятий

Участие государства в расширении фондов государственных предприятий может осуществляться путем предоставления капитальных дотаций административным учреждениям или путем увеличения уставного капитала, которое обеспечивает Государство-акционер.

Существует практика реинвестирования дивидендов, превращения конвертируемых облигаций в акции. Государство предоставляет некоторым государственным предприятиям (например, транспортным) субсидии на переоснащение, или в отдельных случаях — эксплуатационные субсидии. Кроме того, государство может гарантировать как внутренние, так и внешние займы государственных предприятий.

Для препятствия размыванию государственного пакета акций государство предоставило возможность выпуска ценных бумаг, позволяющих увеличивать собственные фонды без продажи акций частным инвесторам.

К числу таких инструментов относятся партисипативные бумаги, представляющие собой долговые обязательства, процентная доходность которых привязана к размерам прибыли предприятия, а погашение производится исключительно по инициативе заемщика.

Схожим инструментом являются инвестиционные сертификаты, выступающие близким аналогом привилегированных акций. Они позволяют претендовать на часть имущества предприятия, но не дают права голоса. Иногда при выплате дивидендов инвестиционные сертификаты имеют приоритет по отношению к акциям.

Начиная с середины 70-х годов, в отношениях между государством и госпредприятиями наступил перелом — на смену логики подчинения и опеки стала приходить логика согласования интересов и сотрудничества между ответственными партнерами.

Основным способом взаимодействия государства с госпредприятиями стало заключение контрактов. На первом этапе предприятие во взаимодействии с государством и представителями персонала разрабатывает собственный план развития. Затем Государство и госпредприятие заключают контракт, срок действия которого совпадает со сроком действия плана предприятия.

В первой части контракта определяются среднесрочные цели развития предприятия, отражающие приоритеты обеих сторон. Во второй части уточняются задачи, отвечающие общенациональным интересам, в выполнении которых Государство рассчитывает на предприятие: обязательства в области занятости, НИОКР, экспорта и экономии энергии. В третьей части уточняется характер финансовых отношений между государством и предприятием, а также результаты деятельности предприятия — рентабельность, выплата дивидендов.

С 1989 г. было принято решение подписывать с госпредприятиями конкурентного сектора так называемые целевые контракты, не предусматривающие ни твердых обязательств государства по финансированию, ни обязательств по выплате дивидендов со стороны предприятий. Преобразование государственных предприятий и приватизация

Существует три основных пути изменения статуса государственного предприятия:

¾ Государство может придать статус юридического лица любой службе, занимающейся производственной и коммерческой деятельностью, и создать государственное учреждение.

¾ Преобразование государственного учреждения в акционерное общество. Такая операция, не означающая выход предприятия из государственного сектора, может быть осуществлена на основе декрета. С юридической точки зрения операция распадается на две части: Роспуск учреждения с передачей его активов, прав и обязательств в руки государства; последующая передача этих активов (государственной) акционерной компании, которая уже существовала, или специально создается в обмен на вновь выпускаемые акции. Такая передача активов может осуществляться только на общих, применяемых ко всем компаниям, основаниях, т.е. после оценки, производимой независимым экспертом, несущим юридическую ответственность за ее справедливость.

¾ Приватизация. В соответствии с Конституцией страны вопросы передачи собственности частному сектору находятся в компетенции законодательной власти, реализующей эти права непосредственно, либо через посредство Правительства или Министерства экономики и финансов.

Комиссия по приватизации, семь членов которой назначаются правительственным декретом, оценивает стоимость приватизируемых предприятий. Эта оценка основывается на биржевой капитализации, стоимости активов, реализованных прибылях, состоянии имеющихся филиалов и перспективах развития.

Цена, по которой предлагаются акции приватизируемого предприятия, устанавливается постановлением Министра экономики и финансов на основе рекомендации Комиссии и не может быть ниже ее оценки.

Операции по приватизации могут осуществляться либо через Фондовую биржу путем публичного предложения о продаже акций по цене, определяемой спросом и предложением, либо, минуя финансовый рынок, по подписке и по цене, фиксируемой государством. Последняя процедура использовалась, в частности, для приобретения части капитала «стабильными» крупными акционерами. Они образовывали так называемые «твердые ядра» в капитале предприятий и им запрещалось перепродавать акции в течение двух-трех лет после приватизации.

Стоимость акций, которая продавалась зарубежным юридическим и физическим лицам, не должна была превышать 20% капитала приватизируемых предприятий (кроме резидентов стран Европейского сообщества, на которых данное ограничение не распространяется). Постановлением Министерства экономики и финансов этот порог мог быть понижен до 5%, если его деятельность связана с «обеспечением общественного порядка, производством и продажей вооружений и боевой техники, здравоохранением». В процессе приватизации обыкновенные акции могут быть по условиям приватизации превращены в «особые», дающие право блокировать после приватизации любое новое участие в капитале, превышающее 10% от его величины.

В соответствии с законом о приватизации 1993 г. зафиксирована возможность оплаты акций в рассрочку (максимально в течение трех лет), введение двухгодичного запрета на перепродажу акций, распределяемых между работниками предприятия, назначение правительством двух членов административного совета приватизируемого предприятия.