6.3. Основні підходи до оцінювання державної підтримки аграрного сек­тора

У країнах з ринковою економікою і всебічним державним регулюванням агропродовольчої сфери накопичено великий досвід оцінки рівня та ефективності заходів державної підтримки сільгоспвиробників, що дозволяє проводити порівняння між країнами та регіонами.

Питання визначення розміру внутрішньої підтрим­ки для аграрного сектора економіки в умовах вступу України до СОТ набуває особливої актуальності. Вважається, що відповідним кількісним виразником аграрної політики є витрати на неї в державному бюджеті. Бюджетне фінансування аграрного сектора має свою специфіку. Воно складається не тільки з фінансування бюджетних послуг, але і з фінансування програм підтримки тваринництва, рослинництва, компенсації витрат на ресурси, програми пільгового кредитування тощо. Кожна з програм підтримки сіль­ського господарства відзначається власними цілями та методами реалізації, однак потребує особливих підходів до оцінки ефективності бюджетних витрат, які в Україні фактично не застосовуються. Тому очевидно, що в умовах обмеженості бюджетних коштів перед державою постає завдання ефективного їх використання.

Перші дослідження, присвячені теоретичним і методологічним аспектам оцінки рі­вня державної підтримки сільського господарства, опубліковані на початку 1990-х років. Суть методу полягає в тому, що за допомогою аналізу впливу програми на суспільний добробут здійснюється оцінка, що дозволяє обрати ту програму підтримки виробників, яка приведе до найменших утрат для суспільства в ці­лому. Тобто в кожному конкретному випадку визначається, чи доцільно суспільству відмовитися від частини власного добробуту для такої підтримки таким чином сільськогосподарських товаровиробників.

У країнах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) для оцін­ки обсягів державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників та її ефек­тивності використовуються такі спеціальні показники: «оцінка підтримки вироб­ника» (Producer Support Estimate — PSE); «оцінка підтримки споживача» (Consumer Support Estimate — СSE); «оцінка підтримки послуг загального призна­чення» (General Services Support Estimate — GSSE); «номінальний коефіцієнт за­хисту» (Nominal Protection Coefficient − NPC); «оцінка загальної підтримки» (Total Support Estimate — TSE).

Діюча класифікація ОЕСР щодо загальної сукупності трансфертів, пов'язаних із здійсненням державної політики щодо сільського господарства, передбачає групу­вання засобів державної політики у три основні категорії: трансферти, що одержу­ють виробники (PSE); трансферти, що одержують споживачі (СSE) і трансферти на послуги загального призначення для сільського господарства в цілому (GSSE).

Починаючи з 1987 р., PSE і СSE є показниками, які офіційно розраховуються ОЕСР для оцінки та зіставлення аграрної політики у різних країнах світу і вважаються найкомплекснішими показниками для оцінки рівня державної підтримки. Дані показни­ки не потребують розрахунку доданої вартості, що значно спрощує їх використання.

Економічна суть показника PSE полягає у визначенні річної грошової вартості ва­лового перерозподілу ресурсів від споживачів і платників податків на державну підтримку сіль­ськогосподарських товаровиробників незалежно від її сутності, цілей та впливу на обсяги виробництва чи при­бутки сільськогосподарських підприємств. PSE розраховують за формулою:

PSE % = (Ріd - Ріd) + (Si - Тi),

де Ріd – внутрішня закупівельна ціна продукції i;

Ріd – світова ціна на продукцію i;

Si, Тi – прямі субсидії й податки при виробництві продукції.

Для міжнародних порівнянь використовують відносний показник PSE. Його визна­чають відношенням PSE в грошовому обчисленні до суми валової виручки сільськогоспо­дарських товаровиробників у внутрішніх цінах і бюджетних трансферах виробників:

PSE = ,

де — вартість реалізованої продукції у внутрішніх цінах.

За допомогою показника номінального коефіцієнта підтримки виробника (NAСр) можна визначити всі його доходи у світових ринкових цінах без бюджетної підтрим­ки за формулою:

NACp = ,

де — вартість реалізованої продукції у світових цінах.

Таким чином, NАСр може слугувати показником номінального рівня підтримки виробника на ринку, або показником прихованої експортної субсидії, необхідної для здійснення експорту певного обсягу виробленої продукції.

Показник СSE визначає річну грошову вартість перерозподілу ресурсів до (від) споживачів сільськогосподарської продукції в результаті реалізації державної полі­тики підтримки, незалежно від її сутності і впливу на обсяги споживання продукції сільськогосподарських товаровиробників. СSE розраховують таким чином:

СSE = (Рrid – Рib)+ Si ,

де Рrid – внутрішня роздрібна ціна на продукт;

Рib – світова ціна на продукт ;

Si – опосередкована бюджетна дотація споживачам продукту : в результаті реа­лізації аграрної політики держави.

Аналогічно до відносного показника PSE визначають відносний показник СSE. Його розраховують відношенням СSE до вартості загального споживання товарів внутрішнього виробництва за відрахунком бюджетної підтримки споживачів:

,

де – вартість спожитої продукції; у внутрішніх цінах;

TC - трансферти споживачам від платників податків.

Номінальний коефіцієнт підтримки споживача (NАСc) – це відношення СSE до загальних споживчих витрат на товари, вироблені всередині країни та обчислені за світовими цінами:

,

де – вартість спожитої продукції; у світових цінах.

Тобто NАСс вимірюється як співвідношення середньої ціни на внутріш­ньому ринку, яку сплачує споживач, до ціни на міжнародних ринках.

Одним із найпростіших показників оцінки рівня державної підтримки є NPС – номінальний коефіцієнт захисту, що оцінює тільки співвідношення внутрішніх і світових цін за формулою:

Якщо NРС > 1, це означає, що держава підтримує вітчизняного виробника, і чим вищий цей показник, тим більший вплив держави на ринок конкретного продукту.

Показник GSSЕ – оцінка підтримки послуг загального призначення – дає змогу визначити річну грошову вартість перерозподілу ресурсів до усіх суб'єктів, що нада­ють послуги сільському господарству в цілому, при реалізації державної політики підтримки, незалежно від її сутності, цілей та впливу на обсяги сільськогосподарсь­кого виробництва, прибутків чи споживання продукції сільськогосподарських товаро­виробників. У цей показник включають трансферти на освіту й підготовку кадрів, наукові дослідження в галузі сільського господарства, контроль за якістю і безпе­кою продовольства, сільськогосподарських ресурсів і навколишнього середовища, поліпшення інфраструктури, підтримку маркетингу та ін.

Показник TSE — оцінка загальної підтримки — відображає річну грошову вар­тість усього валового перерозподілу ресурсів від споживачів сільськогосподарської продукції та від платників податків у результаті реалізації державної політики під­тримки, незалежно від її сутності, цілей та впливу на обсяги споживання продукції сільського господарства, за винятком пов'язаних із цим доходів бюджету. Тобто TSE визначає загальну суму перерозподілу ресурсів, пов'язаного з підтрим­кою сільського господарства, що фінансується за рахунок споживачів і платників податків за винятком надходжень від імпортного мита [24].

Застосування того чи іншого показника залежить від конкретних завдань виміру. Так, для оцінки обсягу державної підтримки в практиці СОТ розраховується такий показник, як «агрегований (сукупний) вимір підтримки» («Aggregate Measure of Support» — АМS). Цей коефіцієнт показує ступінь впливу внутрішньої політики на умови міжнародної торгівлі. У зв'язку із зазначеним, важливою умовою радикально­го підвищення результативності аналізу структури й ефективності витрат консолідо­ваного бюджету аграрного сектора є розробка гармонізованої методики та системи відповідних критеріїв (показників).

Показник АMS фактично відпові­дає РSЕ, однак не враховує заходів підтримки, що належать до «зеленої скриньки». АMS для кожного окремого виду сільськогосподарської продукції розраховують за формулою:

АMSi = (Рid - Pib )∙Qi +Si - Ті,

де Рid – внутрішня закупівельна ціна продукції i;

Pib – світова ціна на продукцію i;

Qi – обсяг реалізації продукції i;

Si Тi – субсидії і податки при виробництві продукції i, однак до Si включають тільки субсидії, які належать до заходів «жовтої скриньки».

Існують і інші показники, що дають змогу визначити рівень державної під­тримки сільського господарства.

ОЕСР щорічно оприлюднює дані щодо оцінки рівня державної підтримки сільсько­го господарства у країнах-членах цієї організації за показниками PSE, СSE та TSE. У результаті Уругвайського раунду було введено режим нотифікації заходів усіх скри­ньок підтримки. Тобто, незважаючи на дозвіл застосування низки заходів підтримки без обмежень (заходи «зеленої скриньки»), країни-учасниці зобов'язані щорічно нада­вати дані щодо витрачених коштів на конкретні програми в сільському господарстві. При цьому необхідно постійно доводити, що та чи інша програма відповідає вимогам «зеленої скриньки». Таким чином досягається прозорість аграрної політики.

В Україні сільське господарство залишається одним з найбільших реципієнтів державних субсидій. Обсяги підтримки сільськогосподарських товаровиробників за рахунок коштів загального фонду державного бюджету порівняно з 2001 р. збі­льшилися у 2004 р. у 3,2 раза. У середньому за чотири роки частка видатків державного бюджету на розвиток сільського господарства становила 3,6 % (2,07 % у 2001 р. та 3,81 % у 2004 р.). Однак значне збільшен­ня видатків на підтримку сільського господарства не забезпечило відповідного збі­льшення обсягів виробництва, особливо тваринницької продукції. Це свідчить про неефективність існуючої системи розподілу бюджетних коштів в Україні, при якій значна частина субсидій іде не напряму і не доходить до сільськогосподарських товарови­робників. Так, згідно з даними Державного комітету статистики України, у 2001 – 2003 рр. у середньому щорічні несплати за субсидіями становили майже 36 % від загального обсягу. Крім того, за результатами перевірки Рахункової палати встанов­лено, що у 2004 р. лише 385 фермерських господарств України із 42 533 (менше 1 %) одержали державну допомогу, а планування видатків державного бюджету на підтримку сільськогосподарських товаровиробників проводилося без обґрунтування їх необхідності і розрахунків обсягів видатків [25].

На основі зазначеного можна стверджувати про певну безсистемність і непро­зорість прийняття агрополітичних рішень в Україні. Тому виникає потреба оцінити ефективність державних програм підтримки аграрного сектора з погляду впливу на ціни сільськогосподарських товаровиробників. Цінами рівноваги при розрахунку коефіцієнтів рівня державної підтримки сільського господарства України прийнято вважати світові ціни на відповідний продукт. Даний підхід ґрунтується на тому, що при відсутності державного втручання та вільної конкуренції на внутрішніх і зовніш­ніх ринках сформувалися б однакові ціни й не було б різниці між внутрішньою та світовою цінами. У табл. 20 наведено розрахунки оцінки підтримки виробника (РSЕ) в аграрному секторі України за 1996 – 2003 рр.

23. Оцінка підтримки сільськогосподарських товаровиробників (РSЕ) в Україні, млн грн. за 1996 – 2003 рр.

________

* Дані НБУ.

Дані ОЕСР.

Від'ємне значення РSЕ в 1996 р. свідчить про впровадження політики оподаткування сільськогосподарських товаровиробників при суттєвій різниці між внутрішніми та світовими цінами на ко­ристь останніх. Таким чином, підтримка аграрного сектора в 1996 р. здійснюва­лася фактично лише за рахунок бюджетних трансферів.

Протягом 1997 − 1998 рр. показник РSЕ зріс і став позитивним, тобто відбувся пе­рехід від оподаткування до субсидування аграрних товаровиробників. Зростання сталося за рахунок підтримки ринкової ціни, введення протекціоністських заходів у зовнішній торгівлі, а також завдяки деяким зрушенням у розвитку інфраструктури. Однак у 1999 – 2000 рр. спостерігається зворотна тенденція, тобто перехід від субсидування вироб­ників до оподаткування. Цей факт можна пояснити насамперед погіршенням макроекономічної ситуації в країні. Унаслідок девальвації гривні відбулося суттєве зниження рівня підтримки вітчизняних сільгосптоваровиробників.

Для 2001 і 2003 рр. характерне незначне зростання бюджетної підтримки сіль­ськогосподарських товаровиробників. Однак при цьому, починаючи з 1999 по 2003 рр. показник підтримки ринкових цін (середнє значення для всіх видів сільсь­когосподарської продукції) має від'ємне значення порівняно зі світовими цінами. Та­ким чином, саме рівень внутрішніх цін і курс національної валюти є основними чин­никами, що суттєво впливають на зміну коефіцієнтів підтримки сільськогосподарсь­ких товаровиробників.

Як зазначалося вище, відносний PSE застосовують для міжнародних порівнянь. На підставі проведених розрахунків встановлено, що за 1996 – 2003 рр. середній рівень відносного PSE в Україні становив 2,45 %, у той час як у країнах з перехід­ною економікою — близько 20 % (рис. 5).

Україна належить до групи таких країн, як Нова Зеландія та Бразилія, де відносний PSE становить менше 5 %, що свідчить про низький рівень підтримки сіль­ськогосподарських товаровиробників.

Однак на відміну від відносного PSE середній номінальний коефіцієнт

Рис. 5. Середні значення відносного PSE в деяких країнах світу, 1996 –2003 рр.[†]

підтримки сільськогосподарських товаровиробників (ИАСр) за аналізований період дорівнює 1,03, що свідчить про суттєву державну підтримку (рис. 6).

Суперечливі значення зазначених коефіцієнтів свідчать про те, що кошти, які виділяються з бюджету за відповідними програмами підтримки, до товаровироб­ника надходять у незначних обсягах. Це ще раз переконливо доводитьнизьку ефек­тивність державних бюджетних програм підтримки сільськогосподарських товарови­робників в Україні за 1996 – 2003 рр.

Рис. 6. Динаміка зміни відносного PSE та номінального коефіцієнта підтримки сільськогосподарських товаровиробників в Україні за 1996 – 2003 рр.*

Результати розрахунків оцінки підтримки виробника (PSE) необхідно розглядати в контексті оцінки підтримки споживача (СSЕ). Від'ємні значення СSЕ в 1997, 1998 та 2001 рр. відображають опосередковане оподаткування споживачів унаслідок підвищення внутрішніх цін на продукцію сільського господарства. На відміну від по­передніх років, у 2003 р. в Україні показники PSE та СSE мають додатне значен­ня, що свідчить про відносну стабілізацію та досягнення певної рівноваги у забезпе­ченні балансу інтересів виробників і споживачів сільськогосподарської продукції (рис. 7). Таким чином можна стверджувати, що останніми роками відбувається тенденція до зниження рівня опосередкованого оподаткування споживачів, однак для деяких про­дуктів цей рівень залишається ще достатньо високим.

Оскільки одним з головних стримувальних факторів зростання обсягів виробництва продукції сільського господарства в Україні є низький рівень платоспроможного по­питу, підтримка товаровиробників не повинна здійснюватися переважно за рахунок споживачів. Це може призвести до більших утрат для аграрного сектора через об­меження обсягів збуту, до зниження рентабельності і зростання неефективних бю­джетних вкладень у сільське господарство.

Рис. 7. Оцінка рівня підтримки товаровиробників і споживачів сільськогосподарської продукції в Україні

На відміну від тенденцій розвитку показників PSE та СSE показник оцінки підтри­мки послуг загального призначення (ОЗЗЕ) в Україні досить стабільний з 1996 по 2003 рр. В середньому за цей період ОЗЗЕ становив 579,1 млн грн (рис. 8).

Рис. 8. Оцінка рівня загальної підтримки сільськогосподарських товаровиробників в Україні

При розрахунку оцінки загальної підтримки сільськогосподарських товаровироб­ників (TSE) ураховувалися трансфери від споживачів і платників податків за винятком доходів бюджету від імпортного мита на агропродовольчу продукцію. Проведений аналіз засвідчив, що рівень TSE був найвищим у 1997 р. і за винятком 2001 та 2003 рр. мав від'ємне значення. У структурі TSE спостерігаються такі тенденції: в 1997, 1998 та 2002 рр. у структурі підтримки значно більшою була частка виплат від споживачів; починаючи з 1999 р. (за винятком 2002 р.), у структурі загальної підтримки спостерігаються тенденції до збільшення частки платників податків (рис. 9).

Як свідчать дані рис. 9, у 2001 році надходження від платників податків становили майже 90 %, що є абсолютним рекордом з 1996 по 2003 роки.

До головних чинників, що сприяли збільшенню частки платників податків у струк­турі загальної підтримки сільськогосподарських товаровиробників у 2001 р., мож­на віднести:

Рис. 9. Структура загальної підтримки аграрного сектора економіки України за 1996 – 2003 рр. [‡]

· прийняття Закону України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001 – 2004 років» від 18.01.2001 р., якими визначено основні засади державної політики щодо реформування сільського господарства;

· в Україні, починаючи з 2000 р., спостерігаються тенденції до збільшення обся­гів фінансування галузі через упровадження державних програм регулювання ринків зерна, цукру і тваринницької продукції;

· сільськогосподарським підприємствам у 2000 р. було списано заборгованість з платежів до бюджету та інших державних фондів в обсязі 6 млрд 386,7 млн грн;

· зменшення податкового тиску на сільськогосподарські підприємства. Так, відсот­кова частка податків в обсягах валової аграрної продукції у 1998 р. становила 12,7 %, у 1999 – 6,7, у 2000 – 3,8, у 2001 р. – 7,4%.

Отже, на підставі проведених досліджень зазначимо, що існує необхідність систематизації державної підтримки аграрного сектора. При прийнятті рішень щодо впровадження програм підтримки сільськогосподарських товаровиробників не враховуються нові підходи до оцінки ефективності підтримки, галузеві та регіона­льні особливості. За відсутності критеріїв розподілу бюджетних коштів і відповідних методик оцінки ефективності державних програм підтримки сільськогосподарських товаровиробників альтернативою може стати методика, що застосовується в краї­нах ОЕСР. Як свідчить зарубіжний досвід, державні програми підтримки є ефективним інструментом економічного впливу дер­жави на аграрний сектор економіки України [24].