Нормативно-правовая база недропользования как институциональная основа стратегического управления в горно­промышленном комплексе

Исходя из закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 N 2395-1 (редакция от 29.12.2014) [86], недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна во­доемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологиче­ского изучения и освоения.

Месторождения ОПИ, имеющие в ряде случаев прямой выход на по­верхность, тоже попадают под определение, указанное выше. Таким образом, земельные участки, на территории которых располагаются месторождения

ОПИ, также попадают под действие закона «О недрах» Российской Федера­ции.

В статье 1.2 закона РФ «О недрах» четко устанавливается исключи­тельно государственная форма собственности на недра. В связи с этим, юри­дические и физические лица могут получить лишь право использования кон­кретного участка недр и только для определенных целей.

Вместе с тем, хотя на практике этого, практически, не видно, недра принадлежат обществу, а государство должно только распоряжаться ими. Тем не менее, право распоряжаться недрами принадлежит государству, и только государство может определить судьбу участков недр (с юридической точки зрения), устанавливая условия и порядок передачи участков недр в пользование, осуществляя контроль над проводимыми на участке работами и т.д. [128].

В связи с тем, что участки недр не могут быть предметом дарения, куп­ли, продажи, залога, вклада, наследования или отчуждаться в иной форме (статья 1.2 закона РФ «О недрах»), можно говорить о том, что недра облада­ют таким признаком, как неотчуждаемость, закрепляющим эти объекты в монопольной и исключительной собственности государства. Вместе с тем, участки недр не являются внеоборотными, что говорит о возможности со­вершения сделок с участками недр: их выступление в качестве предмета со­глашения о разделе продукции, предоставление в пользование и т.п. [112].

Основываясь на Общероссийском классификаторе видов экономиче­ской деятельности, продукции и услуг (ОКДП), галька, песок, строительные камни, гравий, глина и другие виды ОПИ, добываемые строительными или горными компаниями, можно отнести к продукции горнодобывающей про­мышленности, т.е.

Отметим, что внимание к правовым вопросам в области регулирования правоотношений, возникающих в результате добычи и переработки ОПИ, начало усиливаться только в последние несколько лет. До этого в различных монографиях, статьях, нормативно-правовых документах и прочих источни-

ках, упоминание ОПИ встречалось лишь попутно, в рамках изучения и реше­ния прочих проблем, связанных с природопользованием.

Наряду с этим наблюдается и активная законотворческая деятельность органов государственной власти субъектов РФ, нацеленная на совершенство­вание нормативно-правовых актов, определяющих и регламентирующих по­рядок использования недр, содержащих ОПИ. Некоторые устаревшие акты были полностью отменены, в некоторые были внесены значительные коррек­тировки.

В законе «О недрах» имеется ряд подпунктов и отдельных статей, ко­торые имеют отношение к регулированию отношений в сфере недропользо­вания при добыче ОПИ, однако, в целом, закон «О недрах» не предусматри­вает детальное рассмотрение этого вопроса. Именно в связи с этим необхо­дима разработка единой методологической базы составления региональных и локальных нормативно-правовых актов, которые смогли бы заполнить про­белы, имеющиеся в Федеральном законе.

Все участки недр делятся на участки местного (статья 2.3 закона «О недрах») и федерального (статья 2.1 закона «О недрах») значения. К участкам недр федерального значения относятся [86]:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобаль­та, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) содержащие на основании сведений государственного баланса запа­сов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических мет­ров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн;

3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа РФ;

4) при пользовании которых необходимо задействовать земельные уча­стки из состава земель обороны, безопасности.

Касательно участков недр федерального значения, все споры, возни­кающие относительно их использования, регулируются на федеральном уровне в соответствии с федеральными нормативно-правовыми актами и за­конами.

К участкам недр местного значения, находящихся в юрисдикции ре­гиональных властей, относятся [86]:

1) содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2) используемые для строительства и эксплуатации подземных соору­жений местного и регионального значения, не связанных с добычей полез­ных ископаемых;

3) содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяй­ственного назначения, и объем добычи которых составляет не более 500 м³ в сутки (п. 3 введен ФЗ от 29.12.2014 N 459-ФЗ).

Исходя из характеристики участков недр местного значения, можно сделать вывод, что ОПИ являются полезными ископаемыми местного значе­ния. В связи с этим, регулирование отношений в сфере недропользования (статья 4 ФЗ «О недрах») при добыче ОПИ находится в ведении органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, от­дельные вопросы в данной области регулируются на федеральном уровне. К примеру, можно привести ряд положений статьи 3 закона РФ «О недрах». К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регули­рования отношений недропользования относятся (выдержки):

6.1) формирование совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к ОПИ;

7) составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; составление и ведение государственного

кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государствен­ная регистрация работ по геологическому изучению недр; установление по­рядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ис­копаемых, порядка составления и ведения государственного кадастра место­рождений и проявлений полезных ископаемых, порядка составления и веде­ния территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и прояв­лений ОПИ и др.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся (выдержки):

6) составление и ведение территориальных балансов запасов и кадаст­ров месторождений и проявлений общераспространенных полезных иско­паемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

7) распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с РФ региональных пе­речней полезных ископаемых, относимых к ОПИ, и предоставление права пользования участками недр местного значения;

8.1) согласование технических проектов разработки месторождений ОПИ и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр местного значения и др.

Органы местного самоуправления также принимают участие в регули­ровании вопросов эксплуатации месторождений ОПИ (статья 5 ФЗ «О не­драх»). К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулиро­вания отношений недропользования относятся (выдержки):

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче ОПИ, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основаниями возникновения права пользования участками недр явля­ются (статья 10.1 ФЗ «О недрах») (выдержки):

6) принятое в соответствии с законодательством субъекта РФ решение органа государственной власти субъекта РФ о:

- предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ, для разведки и добычи ОПИ или для геологического изучения, разведки и добы­чи ОПИ;

- предоставлении права пользования участком недр местного значения, содержащим месторождение ОПИ и включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ, для разведки и добычи ОПИ открытого месторождения при установле­нии факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геоло­гическому изучению такого участка недр в целях поисков и оценки месторо­ждений ОПИ, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом;

- предоставлении права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный ор­ганом исполнительной власти субъекта РФ, для его геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений ОПИ.

В соответствии со статьей 18 ФЗ «О недрах», участки недр местного значения могут быть предоставлены для разведки и добычи ОПИ, геологиче­ского изучения или осуществления по совмещенной лицензии их геологиче­ского изучения, разведки и добычи.

Необходимо отметить, что существует возможность непредоставления недр для добычи ОПИ и производства строительных материалов в том слу­чае, если есть возможность использования отходов производств, являющихся альтернативным источником строительного сырья. Хотя, в реальной дея­тельности такие ситуация не встречаются, практически, никогда.

Открытия месторождения ОПИ устанавливается заключением комис­сии, создаваемой органом исполнительной власти субъекта Российской Фе­

дерации. В соответствии со статьей 33.1 ФЗ «О недрах», в состав этой комис­сии входят представители федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных органов.

Ниже представлен список региональных нормативно-правовых актов Санкт-Петербурга и Ленинградской области в сфере добычи и использования ОПИ:

1. Областной закон Ленинградской области от 31.10.2014 N 76-оз "О предоставлении в пользование участков недр местного значения на террито­рии Ленинградской области" (принят ЗС ЛО 22.10.2014)

2. Закон Санкт-Петербурга от 19.07.2005 N 395-63 (ред. от 13.03.2013) "О предоставлении в пользование участков недр местного значения, содер­жащих общераспространенные полезные ископаемые, на территории Санкт- Петербурга" (принят ЗС СПб 29.06.2005)

3. Распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружаю­щей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 06.02.2012 N 13-р (ред. от 07.11.2013) "Об утверждении Административного регламента предоставления Комитетом по природополь­зованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопас­ности государственной услуги по принятию решений о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспростра­ненных полезных ископаемых на территории Санкт-Петербурга"

4. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.09.2011 N 1305 "О порядке добычи собственниками земельных участков, землеполь­зователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков обще­распространенных полезных ископаемых, строительства подземных соору­жений для своих нужд, а также устройства и эксплуатации ими бытовых ко­лодцев и скважин на территории Санкт-Петербурга"

5. Приказ комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 27.10.2011 N 45 "Об утверждении Административного регламента по испол­нению комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государ­

ственной функции по организации и проведению в установленном порядке конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, содержащи­ми месторождения общераспространенных полезных ископаемых на терри­тории Ленинградской области".

6. Приказ комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 12.08.2009 N 89 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получе­ние краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространенных полезных иско­паемых, на территории Ленинградской области".

Согласно перечню ОПИ Ленинградской области (утвержден Мини­стерством Природных Ресурсов РФ №18-р, Администрацией Ленинградской области №67-р, Распоряжение от 14 марта 2005 года), к ним относятся [244]:

1. Алевролиты, аргиллиты (кроме используемых в цементной про­мышленности, для производства минеральной ваты и волокон);

2. Ангидрит (кроме используемого в цементной промышленности);

3. Битумы и битуминозные породы;

4. Брекчии, конгломераты;

5. Магматические и метаморфические породы (кроме используемых для производства огнеупорных, кислотоупорных материалов, каменного ли­тья, минеральной ваты и волокон, в цементной промышленности);

6. Галька, гравий, валуны;

7. Гипс (кроме используемого в цементной промышленности и в ме­дицинских целях);

8. Глины (кроме бентонитовых, палыгорскитовых, огнеупорных, ки­слотоупорных, используемых для фарфорово-фаянсовой, металлургической, лакокрасочной и цементной промышленности, каолина);

9. Диатомит, трепел, опока (кроме используемых в цементной и сте­кольной промышленности);

10. Доломиты (кроме используемого в металлургической, стекольной и химической промышленности);

11. Известковый туф, гажа;

12. Известняки (кроме используемых в цементной, металлургической, химической, стекольной, целлюлозно-бумажной и сахарной промышленно­сти, для производства глинозема, минеральной подкормки животных и пти­цы);

13. Кварцит (кроме динасового, флюсового, железистого, абразивного и используемого для производства карбида кремния, кристаллического крем­ния и ферросплавов);

14. Мел (кроме используемого в цементной, химической, стекольной, резиновой, целлюлозно-бумажной промышленности, для получения глино­зема из нефелина, минеральной подкормки животных и птицы);

15. Мергель (кроме используемого в цементной промышленности);

16. Облицовочные камни (кроме высокодекоративных и характери­зующихся преимущественным выходом блоков 1-2 группы);

17. Песок (кроме формировочного, стекольного, абразивного, для фар­форово-фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности, содержаще­го рудные минералы в промышленных концентрациях);

18. Песчаники (кроме динасовых, флюсовых, для стекольной промыш­ленности, для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов);

19. Песчано-гравийные, гравийно-песчаные, валунно-гравийно­песчаные, валунно-глыбовые породы;

20. Ракушечник (кроме используемого для минеральной подкормки животных и птицы);

21. Сапропель (кроме используемого в лечебных целях);

22. Сланцы (кроме горючих);

23. Суглинки (кроме используемых в цементной промышленности);

24. Торф (кроме используемого в лечебных целях).

Исходя из действующей нормативно-правовой базы ЛО можно сказать, что несмотря на существенное количество имеющихся нормативно-правовых

актов, не прослеживается комплексность подхода к регулированию добычи и использования ОПИ. В локальных нормативно-правовых актах и региональ­ных программах, зачастую, присутствуют формулировки общего характера, а не конкретные методы, действия и мероприятия. Кроме того, неявно указаны меры ответственности за нарушение требований законодательства. Именно из-за этого в ЛО зафиксировано значительное количество случаев несанк­ционированной добычи ОПИ.

Другой проблемой является добыча ОПИ без указания в соответст­вующих лицензионных документах ряда условий пользования недрами, на­пример, сроков освоения месторождения, обязательств по уплате налогов и платежей за пользование недрами и т.п.

Добыча ОПИ без наличия законных прав на пользование недрами ока­зывает негативное влияние на эффективность функционирования ГПК МЗ, а также на пополнение регионального бюджета и экологическую обстановку в регионе разработки месторождения.

Нередкой ситуацией является добыча ОПИ без геологической разведки и доразведки запасов месторождения, а также без оформления соответст­вующих разрешительных документов, что приводит к снижению коэффици­ента извлечения из существенных потерь полезных ископаемых.

Объективным фактом является то, что ОПИ не относятся к стратегиче­ским видам минерального сырья, таким как нефть или газ. Тем не менее, они имеют колоссальное и недооцененное значение для народного хозяйства страны и способствуют устойчивому развитию ключевых промышленных отраслей.

Сегодня вполне очевидной видится необходимость совершенствования механизма правового регулирования отношений в сфере освоения и разра­ботки месторождений ОПИ, приведение нормативно-правовых актов субъек­тов страны в соответствие с федеральными нормами и их доработка, усиле­ние контроля за соблюдением законодательства при осуществлении добыч­ных работ.