Региональная политика как средство обеспечения системного развития аграрного сектора экономики региона. Структурный подход

Прежде, чем синтезировать авторскую дефиницию системного раз­вития аграрного сектора региональной экономики, определимся с понима­нием структуры региональной социально-экономической системы.

На протяжении длительного периода времени в фокусе исследова­ний, посвященных структурированию региональной экономики, находи­лась отраслевая дифференциация. Основоположниками подходов к иссле­дованию отраслевой структуры стали отечественные и зарубежные уче- ные-регионалисты, работы которых считаются классическими: Н. Н. Колосовский, В. С. Немчинов, И. Г. Тюнен, А. Вебер, А. Леш, О. Энглендер, Г. Ритчль, У. Айзард и другие^[40].

Однако, рассматривая сегодня экономику региона с системных пози­ций, обнаруживается все меньше оснований для ее дальнейшего «спек­трального» (секторального) анализа, проводимого в разрезе отдельных ви­дов экономической деятельности. В современных условиях возникает необходимость в иных критериях структуризации. Одним из перспектив­ных направлений структуризации региональной экономики является субъ- ект-объектный подход, сторонники которого стараются отказаться от ис­следования отраслевой структуры в пользу изучения укрупненных групп субъектов региональной экономики, т.е. изучения группового (поведенче­ского) состава структуры региональной экономики. В данном контексте содержание структурно-экономических преобразований раскрывается со­вокупностью мероприятий, способствующих развитию каждой в отдельно­

сти группы и обеспечению эффективного паритетного взаимодействия всех групп субъектов региональной экономики. Указанному подходу в полной мере соответствуют представления И. Е. Рисина, Ю. И. Трещевско- го о содержании структурных преобразований региональной экономики, основными задачами которых указанные авторы считают следующее:

- обеспечение устойчивого экономического роста национальной и региональной экономик;

- достижение высоких темпов роста инвестиций, необходимых для динамического развития экономики;

- обеспечение сбалансированного развития экономики за счет струк­турных сдвигов во всех сферах региональной экономики;

- сокращение доли неэффективных производств;

- повышение уровня и качества жизни населения за счет обеспечения

41

роста реальных доходов .

Ключевым инструментом осуществления структурных (точнее структурно-экономических) преобразований региональной экономики яв­ляется региональная экономическая политика. Учеными института регио­нальной экономики РАН все многообразие подходов к позиционированию и детерминации региональной экономической политики было сведено к четырем обобщенным точкам зрения:

1) часть государственной политики, учитывающая исключительно государственный интерес и приоритеты, определяемые центральными ор­ганами власти и подлежащие реализации на периферии;

2) относительно самостоятельный раздел единой социально­экономической политики центральных органов власти, имеющий свою специфику в разработке и внедрении; ^[41]

3) политика, учитывающая, прежде всего, интересы субъекта регио­нальной экономической политики, разрабатываемая на периферии с уче­том непротиворечивости государственным приоритетам;

4) намерения и действия исполнительных органов государственной власти, т.е. региональных органов власти с учетом локальных потребно-

42

стей и задач^[42].

Множество других точек зрения на содержание региональной поли­тики представлено в приложении 2.

Обращаясь к теоретическим разработкам классиков мировой эконо­мической регионалистики, отметим, что в их исследованиях региональная политика классифицируется в зависимости от уровней управления и вы­деляются:

- макрополитика, т.е. деятельность центральных органов власти, направленная на регулирование налогов, расходов, денежных поступле­ний, региональной торговли, осуществляемая с учетом дифференциации экономического пространства;

- микрополитика, преобладающая в региональном развитии, направ­ленная на регулирование распределения рабочих мест и капитала, а также прочих факторов, способствующих росту ВРП;

- координация, предпринимаемая во избежание дублирования и для

43

осуществления потенциального синергизма^[43].

Видным ученым-регионалистом Б. Г. Преображенским с соавторами региональная политика определяется как совокупность реализуемых соци­альных мер и управленческих воздействий, имеющих организационно­

институциональную форму, посредством которых достигаются поставлен­ные социально-экономические цели на уровне субъекта Федерации^[44].

Региональная политика осуществляется исполнительными органами государственной власти в строгом соответствии с целевыми ориентирами федеральной региональной политики. В настоящее время согласование намерений и действий органов власти федерального, регионального и му­ниципального уровней в нашей стране осуществляется в соответствии с федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Фе­дерации» (№ 172-ФЗ от 28.06.2014 г.) и регламентируется целым рядом стратегических документов, таких как: Концепция долгосрочного соци­ально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально­экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. № 823 «Правила разработки, корректировки, осу­ществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально­экономического развития Российской Федерации».

Следует отметить, что, несмотря на длительный период подготовки и вовлеченность различных структур в этот процесс, такой документ как «Концепция совершенствования региональной политики в Российской Фе­дерации» окончательно завершен не был, о чем, с сожалением указывает О. В. Кузнецова, отмечая, что в настоящее время отсутствует официаль­ный документ, определяющий цели и задачи федеральной (государствен­ной) региональной политики, т.е. политики федеральных органов власти и

органов власти субъектов РФ^[45]. У цитируемого, а также других авторов критику вызывает не только отсутствие необходимых регламентов, но и содержание принятых и подлежащих реализации документов. Так, по мне­нию А. Н. Швецова, региональный раздел «Концепции.» представляет собой «плохо структурированный набор благопожеланий, слабо связанных между собой, а то и взаимопротиворечивых.

В соответствии со структурой и логикой изложения материала, пре­имущественное внимание будем уделять политике региональных органов власти (третье и, в большей степени, четвертое направление, выделенное учеными из Санкт-Петербурга, представленные на С. 37-38). При этом, в качестве общего каркаса системного развития в части структурных органи­зационно-экономических преобразований будем рассматривать государ­ственное регулирование экономического развития регионов (за исключе­нием действий региональных органов власти, нацеленных на обеспечение

регионального развития), отождествляемое с федеральной региональной политикой. Здесь же, заметим, что, рассуждая с позиции системного под­хода, региональную политику следует считать одним из направлений госу­дарственного регулирования экономики. В данном контексте региональная политика рассматривается в западно-европейский странах, имеющих бога­тый опыт, сформировавших традиции и методологический базис управле­ния территориями^[47].

О схожем контенте категорий «региональная экономическая полити­ка», «государственное регулирование экономики» и «федеральная регио­нальная политика» свидетельствует тот факт, что их предназначение за­ключается в решении общего (единого) круга задач:

- выравнивание бюджетной обеспеченности регионов посредством распределения дотаций региональным бюджетам;

- сокращение различий в уровне обеспеченности регионов объекта­ми социальной инфраструктуры за счет предоставления субсидий регио­нальным бюджетам на их строительство;

- мотивация и стимулирование региональных органов власти и управления к проведению эффективной социально-экономической и бюд­жетной политики путем субсидирования и дотирования;

- поддержка программ обеспечения регионального паритета за счет источников федеральных институтов развития ^[48].

Взаимосвязь близких по содержанию понятий, относящихся к пред­метной области, представлена в табл. 1.1.

Таблица 1.1 - Понятия, определяющие содержание государственного регулирования системного развития аграрного сектора экономики региона

Итак, здесь и далее под региональной политикой будем понимать действия региональных органов власти, направленные на обеспечение ре­гионального развития, корреспондирующиеся с мерами государственного регулирования структурных преобразований экономики региона, осу­ществляемом посредством федеральной региональной политики.

Характеристику субъектов региональной экономики, на консолида­цию усилий которых направлена региональная политика, проведем на ос­нове структурного подхода, пришедшего на смену стейкхолдеровскому подходу и отражающего особенности субъект-объектных отношений, складывающихся в социально-экономических системах любого уровня. Разделяя позицию А. Ю. Гончарова, Н. В. Сироткиной, О. Г. Стукало, А. Г. Шеломенцева и других современных авторов^[49], под структурным управлением мы понимаем согласованную деятельность основных групп субъектов региональной экономики, нацеленную на разработку планов, программ, стратегий и проектов развития региональной экономики, спо­

собствующих достижению интересов всех участвующих в их обсуждении сторон. Отличие структурного подхода заключается в том, что объект и субъект оказываются неразрывно связаны между собой. Обращение одно­временно к объекту и субъекту удваивает плоскости пересечения интере­сов акторов региональной экономики и создает предпосылки для более глубокого паритетного сотрудничества. В отличие от стейкхолдеровского подхода, базирующегося на заинтересованности субъектов региональной экономики в достижении собственных целей и рассматривающих дости­жение целей остальными участниками региональной экономики как необ­ходимое для этого условие^[50], структурный подход предполагает совмест­ную разработку целевых ориентиров субъектами региональной экономики с учетом специфики региональной ситуации, экономического положения и размещения на территории региона наиболее влиятельных акторов. Струк­турное управление осуществляется посредством реализации классического набора функций управления в плане дедукции и декомпозиции целей реги­онального развития на подцели, дифференцированные в зависимости от структурной композиции субъектов региональной экономики.

Обращение к структурному подходу является крайне оправданным, если придерживаться общепринятой парадигмы, в соответствии с которой регион рассматривается как квазикорпорация. В таком случае, органы вла­сти (центральные и местные) испытывают заинтересованность в расшире­нии экономической самостоятельности регионов, позволяющей реализо­вать им свой потенциал^[51].

Вопросы, связанные со структурой субъектов региональной эконо­мики, относятся к числу наиболее дискуссионных (приложение 3). Со вре­

мен «тройной спирали» структурная композиция субъектов региональной экономики, участвующих в управленческом взаимодействии, претерпела некоторые изменения, но, стабильно, к числу основных участников отече­ственные и зарубежные авторы относят предпринимательские структуры, органы власти и управления, организации сферы образования, исследова­ний и разработок, население и институты гражданского общества^[52]. К настоящему времени состав субъектов региональной экономики, позволя­ющий рассмотреть ее с позиции структурного подхода, даже оказался ре­гламентированным. Так, в ст. 3 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» в качестве одного из принципов осу­ществления национальной промышленной политики определена необхо­димость интеграции образования, науки и производства^[53]. Уточняя указан­ный перечень с учетом специфики аграрной сферы как подсистемы регио­нальной социально-экономической системы, представим следующую структуру субъектов региональной экономики (табл. 1.2):

Таблица 1.2 - Структура субъектов региональной экономики

Структура субъектов региональной экономики определяет среду для эффективной реализации региональной политики, разработка которой по­добна планированию любой социально-экономической реформы. В этой связи уместно сказать о проблемах реформ, проводившихся в нашей стране с начала 90-ых гг. прошлого века, с тем, чтобы не допустить повто­рения имевших место ошибок. Так, В. М. Полтеровичем были выделены следующие причины «неудач» российских реформ:

1) во многих случаях реформаторы были не заинтересованы в ре­зультативности реформ и «использовали их как инструмент извлечения ренты в процессах административной или политической борьбы»^[54];

2) эксперты и аналитики часто ориентировались на «мифологемы»^[55], что исключало обязательность проектирования реформ;

3) отсутствие методологии реформирования, раскрывающей требо­вания к разработке и реализации реформ, учитывающей достижения стран с передовым опытом, в первую очередь, стран «экономического чуда», определяющей этапы проведения реформ и разделы регламентов, посвя-

57

щенных их реализации^[56].

Считая, что проявлением системных действий исполнительных орга­нов государственной власти, направленных на регулирование отдельных секторов и, в целом, региональной экономики, являются реформы, рас­смотренные выше причины их низкой эффективности, будем учитывать при обосновании требований к разработке и реализации региональной по­литики.

Факторами, определяющими эффективность реализации региональ­ной политики, являются:

1) объективные факторы (региональная специализация; тип освоения и уровень развития региона; представительство доминирующих видов дея­тельности и их принадлежность к подсистемам региональной социально­экономической системы; роль региона в системе территориального устройства страны (общества); экономико-географическое положение ре­гиона; обеспеченность природными и иными ресурсами; наличие потенци­ала к инновационному развитию; возрастной и этно-конфессиональный со­став населения; плотность населения в разрезе муниципальных образова­ний; дифференциация доходов городского и сельского населения; удель­ный вес городского и сельского населения; уровень развития региона; осо­бенности региональной идентичности);

2) субъективные факторы (государственная и муниципальная соци­ально-экономическая политика и ее роль в обеспечении регионального развития);

3) системные объективные факторы (дифференциация территорий внутри экономического пространства страны)^[57].

Комбинация факторов влияет на ситуацию в регионе, перспективы его развития, обусловливает структуру региональной экономики в отрас­левой, групповой (поведенческой), организационно-экономической и иных проекциях.

Для дальнейшей характеристики структуры субъектов региональной экономики и среды их взаимодействия будем использовать сочетание стейкхолдеровского, ситуационного и генетического подходов. Теоретиче­ские положения, базирующиеся на применении данных подходов, заклю­чаются в следующем:

1) структурная композиция субъектов региональной экономики, как правило, включает в себя: исполнительные органы государственной вла­сти (федерального и регионального уровней); население; институты граж­данского общества; предпринимательские структуры; организации сферы образования, исследований и разработок^[58];

2) активность той или иной группы субъектов региональной эконо­мики зависит от исторических традиций и характерного для региональной экономики уклада, определяющего производственный профиль террито­рии;

3) активность групп субъектов региональной экономики вызывает их стремление достичь собственных целей, при этом достижение целей остальных групп субъектов рассматривается в качестве необходимого для этого условия;

4) возможны два типа активности субъектов региональной экономи­ки: созидательная и созерцательная. Возникновение созидательной актив­ности превращает субъектов региональной экономики из стейкхолдеров в провайдеров регионального развития. Созерцательная активность харак­терна для субъектов, не стремящихся к интенсификации своих усилий в направлении обеспечения регионального развития;

5) доминирующий в регионе вид экономической деятельности, как правило, остается таковым на протяжении длительного периода времени, сохраняя специализацию региона;

6) деятельность акторов, относящихся к доминирующему виду дея­тельности, формирует региональную идентичность;

7) созидательная активность во всех сферах деятельности мезоэко- номического уровня подлежит регулированию путем разработки и реали­зации региональной политики, устанавливающей стратегические целевые ориентиры и способствующей безбарьерному взаимодействию субъектов региональной экономики;

8) эффективность разработки и реализации региональной политики достигается за счет применения в управленческой деятельности исполни­тельных органов государственной власти индикативного планирования, позволяющего согласовать интересы различных групп стейкхолдеров при разработке планов, программ и стратегий регионального развития^[59];

9) структурные (затрагивающие интересы различных групп субъек­тов) преобразования региональной экономики способны принести следу­ющие результаты:

- отсутствие системного эффекта как следствие узкой (отраслевой) направленности управленческих воздействий;

- достижение положительного системного эффекта в результате ин­дикативного планирования регионального развития, направленного на ин­тенсификацию интеграционных процессов, способствующих совершен­ствованию организационных, нормативно-правовых, институциональных и прочих условий сбалансированного развития региона;

- достижение отрицательного системного эффекта в случае дезинте­грации экономического пространства региона из-за неэффективной дея­тельности исполнительных органов государственной власти, не способ­ствующей вовлечению субъектов региональной экономики в процесс со­гласования и достижения целей регионального развития;

10) форматом взаимодействия субъектов региональной экономики, благоприятным для достижения положительного системного эффекта, яв­ляется сетевое взаимодействие, а именно сеть компетенций, представляю­щая «пространственно-локализованную социально-экономическую струк­туру, сформированную по инициативе субъектов региональной экономики в соответствии с их возможностями осуществлять те или иные виды дея- тельности»^[60]. Разделяя позицию Ю. А. Ковальчук, И. М. Степнова, О. Г. Стукало и некоторых зарубежных авторов - M. Kastells, F.A Shull, S.G. Winter, Scott R. Baker, Nicholas Bloom, Steven J. Davis, G. Wittkaemper^[61], считаем сети компетенций наиболее совершенной фор­мой интеграционного взаимодействия. Субъекты региональной экономики нуждаются, с одной стороны, в недостающих ресурсах, с другой, - в реали­зации своих возможностей. Виртуальной площадкой, на которой происхо­дит несанкционированное (лишенное насильственности), базирующееся на внутреннем побуждении, взаимодействие, выступает сеть компетенций, механизм функционирования которой проецируется на различные регио­ны, а также масштабируется на национальный уровень.

Руководствуясь указанными тезисами, охарактеризуем основных субъектов региональной экономики. Начнем с группы, которую начали выделять лишь в последние годы - население. Как субъект региональной экономики, население, чаще всего, демонстрирует созерцательную актив­ность, формируя спрос на товары (услуги) и давая им оценку. При этом «голоса» населения - это потраченные им на приобретение товаров и услуг денежные средства. Однако, роль населения не ограничивается пассивным участием, проявляющимся в приобретении того, что удалось произвести предпринимательским структурам. В современных условиях, вызывающих необходимость структурного управления региональной экономикой, насе­ление оказывается вовлечено в управленческое взаимодействие путем осуществления согласовательной деятельности по разработке и реализации стратегий, программ, планов развития экономики региона.

Другую группу субъектов региональной экономики, чье участие, также, с недавних пор признается исследователями-регионалистами, обра­зуют институты гражданского общества, под которыми мы понимаем об­щественные организации, лоббирующие групповые или общественные ин­тересы. Обратим внимание, что группа институтов гражданского общества

является значительно шире, чем группа федеральных институтов развития, являющаяся по отношению к первой составной частью. Так как в экономи­ческой литературе отсутствует четкая терминология, детерминирующая оба этих феномена, внесем некоторую ясность. Федеральные институты развития - термин макроэкономического уровня, означающий совокуп­ность государственных инструментов, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов госу­дарственно-частного партнерства, выступающих катализаторами частных инвестиций в приоритетных секторах и отраслях экономики, функциони­рование которых исключает конкуренцию с частными финансовыми ин- ститутами^[62]. В качестве основных, созданных в России федеральных ин­ститутов развития, О. В. Кузнецова выделяет: инвестиционный фонд РФ; Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк); особые экономические зоны; технопарки; Российскую венчурную компа­нию; Российский инвестиционный фонд информационно­коммуникационных технологий; Российскую корпорацию нанотехноло­гий; Агентство по ипотечному жилищному кредитованию; Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства; фонд содействия реформированию ЖКХ; Российский сельскохозяйственный банк; Росагролизинг^[63] (приложение 4).

В отличие от федеральных институтов развития, исследования ин­ституты гражданского общества (в рамках данного) - это категория, при­менимая для характеристики субъектов, деятельность которых осуществ­ляется и имеет значение на региональном уровне, а ее эффект может рас­пространяться на всю национальную экономику. К институтам граждан­

ского общества, рассуждая с позиции региональной экономики, относятся: органы местного самоуправления; негосударственные предприятия учре­ждения и организации; общественно-политические организации и движе­ния, выполняющие ассоциативные, поведенческие, когнитивные, регули­рующие и учредительные функции^[64].

Наибольшую, причем созидательную активность, среди всех групп субъектов региональной экономики демонстрирует группа, включающая в себя предпринимательские структуры. В отличие от институтов граждан­ского общества, в детерминации данной группы нет и не может быть раз­ночтений. Вариативность связана с видовым разнообразием участников, так как предпринимательские структуры различаются по своим размерам, специализации, формам собственности и другим признакам.

В качестве отдельной группы субъектов региональной экономики следует рассматривать организации сферы образования, исследований и разработок. В исследованиях последнего времени наблюдается преем­ственность: во-первых, в выделении указанной группы в структуре субъек­тов региональной экономики; во-вторых, в определении состава данной группы; в-третьих, в позиционировании университетов и прочих участни­ков рынка образовательных и научно-исследовательских услуг в качестве активного участника, более того, провайдера регионального развития^[65].

Солидаризируясь с авторами, придерживающимися данной точки зрения, считаем, что организации сферы образования, исследований и разработок уже давно и успешно зарекомендовали себя в качестве агента региональ­ной экономики, демонстрирующего созидательную активность. Здесь при­ведем утверждение Дж. Стиглица о том, что образование - это лучшее средство в борьбе с бедностью.. Отмечая справедливость данного утвер­ждения, следует сделать вывод о необходимости проявлять особое внима­ние к группе организаций сферы образования, исследований и разработок, функционирование которых в современных условиях способствует эффек­тивной реализации государством своей социальной функции. Обеспечение развития данной группы следует рассматривать в качестве одного из средств достижения целей структурных организационно-экономических преобразований региональной экономики.

Прямое отношение к государственному регулированию имеют ис­полнительные органы государственной власти, проявляющие созидатель­ную активность и непосредственным образом участвующие в разработке и реализации региональной политики. При этом, нередко дискуссионным оказывается вопрос о том, какого уровня органы власти относить к субъек­там региональной экономической политики. По большому счету, природа региональной политики определяется инициирующим ее проведение субъ­ектом. Так, коллектив авторов под руководством О. П. Литовки, указывает на наличие двух возможных вариантов возникновения региональной поли­тики:

1) возникновение серьезных политических сил, считающих данный регион зоной своих интересов и реализующих свои экономические и соци­альные программы на территории региона;

150 с.; Александров Е.Л., Александрова О.Е. Меры борьбы с бедностью: зарубежный и отечественный опыт // Фундаментальные исследования. - 2015, № 9-1. - С.101-105.

2) формирование в самом регионе слоев и групп, заинтересованных в развитии региона и провозглашающих цели регионального развития в ка­честве своих политических целей^[66].

Разделяя стейкхолдеровский и структурный подходы, а также руко­водствуясь федеральным законом о стратегическом управлении, считаем необходимым в качестве субъектов региональной политики (также, как и политики региональных органов власти) рассматривать федеральные и ре­гиональные исполнительные органы государственной власти.

В заключение данного параграфа, призванного раскрыть особенно­сти и подчеркнуть необходимость региональной политики системного раз­вития аграрного сектора экономики региона, следует привести аргументы иного плана. Экономика целого ряда российских регионов является двух­секторной, предполагающей наличие промышленного (производственного, высокотехнологичного) сектора с характерной монополистической конку­ренцией и сельскохозяйственного (традиционного) сектора с совершенной конкуренцией^[67]. Так, двухсекторная экономика наблюдается в республике Алтай; Ставропольском крае; Белгородской, Воронежской, Тверской, Во­логодской, Волгоградской, Курской, Тульской, Ивановской, Ростовской, Орловской и других областях. В таких регионах управленческое взаимо­действие должно носить комплексный характер, исключающий преимуще­ственную поддержку одного из секторов. Базисом, позволяющим разрабо­тать эффективные управленческие решения, направленные на регулирова­ние двухсекторной экономики, является структурный подход, ориентиро­ванный на субъект-объектные отношения, а не на отраслевую дифферен­циацию. В целом, для экономики большинства российских регионов

крайне целесообразным является проведение структурных организацион­но-экономических преобразований, направленных на обеспечение ее си­стемного развития, способствующих паритетному взаимодействию групп субъектов региональной экономики.

1.3