3.4 Проблемы функционирования СЭЗ в РФ

Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона "О свободных экономических зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции. Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов.

Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при нынешних ши- роких масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов" [18].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что, чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспорто- производящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15. Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс. кв. км, или Алтайский край - 262 тыс. кв. км (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России) [85].

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района.

Всю историю развития отечественных СЭЗ, со всеми ее положительными и отрицательными результатами условно можно разделить на 2 этапа:

Первый этап становления и развития режимов СЭЗ после распада СССР - на этом этапе были созданы основные отечественные СЭЗ, заложены нормативные и экономические предпосылки их дальнейшего развития, методом проб и ошибок накоплен необходимый опыт и потенциал для дальнейшего развития. В приложении Г представлены основные отечественные СЭЗ, созданные в этот временной отрезок. И не вина создателей первых отечественных зон в том, что в большинстве своем, этот опыт прииес отрицательные результаты. Просто, значительное влияние на процесс создания СЭЗ в начале 90-х годов оказало стремление регионов выделиться, получить как можно больше свобод и льгот от федерального центра, любой ценой.

Развитие законодательной базы все это время также не стояло на месте. Постоянно совершенствовалось налоговое законодательство, хотя, необходимо отметить, что принимаемые законы часто противоречили и отменяли друг друга. Поэтому первый этап развития отечественных СЭЗ и является периодом становления законодательной базы и накопления первичного практического опыта организации и работы СЭЗ.

Наступление второго этапа в развитии СЭЗ в России характеризуется принятием закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г., так как он наводит порядок в законодательной базе, регламентируя процесс создания и деятельности СЭЗ.

Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» является центральным элементом проводимой Правительством Российской Федерации законодательной реформы в отношении ОЭЗ и режима ОЭЗ. Он призван упростить существующую очень обширную нормативно-правовую базу.

Родившись в результате стремления исполнительной власти стимулировать развитие экономики путем увеличения экспорта, диверсификации экономики и продвижения новых технологи, Закон характеризуется главенствующими позициями Федерального правительства во всех аспектах деятельности, относящейся к ОЭЗ, начиная от выработки политики и заканчивая финансированием, управлением и контролем за деятельностью на территории ОЭЗ. Региональные и муниципальные власти приглашаются для предоставления финансирования и земельных участков, но не для участия в управ- лении. Частный сектор, от которого можно было бы ожидать успешное функционирование ОЭЗ, полностью отсутствует в схемах финансирования, управления и в некоторой степени в производственных схемах [64].

Руководствуясь вновь принятым Федеральным законом Российской Федерации от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры.

На территории Российской Федерации могут быть созданы особые экономические зоны следующих типов: 1)

промышленно-производственные особые экономические зоны; 2)

технико-внедренческие особые экономические зоны;

Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более двадцати квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более двух квадратных километров.

Особая экономическая зона не может находиться на территориях нескольких муниципальных образований. Территория особой экономической зоны не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. Здесь не допускается размещение объектов жилищного фонда. Кроме того, не разрешается:

1) добыча полезных ископаемых и металлургическое производство в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; 2)

переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов; 3)

производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации. Особая экономическая зона создается на двадцать лет и срок ее существования продлению не подлежит. Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством Российской Федерации.

Для управления особыми экономическими зонами, проведения конкурсов по проектам создания различных типов ОЭЗ, а также для контроля за выполнением соглашений о ведении промышлеино-производствснной или технико-внедренческой деятельности постановлением Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 530 создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, которое является федеральным органом исполнительной власти в структуре Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Предприниматели, зарегистрированные в особых зонах, на 5 лет освобождаются от уплаты налога на имущество и земельного налога. Ввозимые ими импортное оборудование и запчасти освобождаются от таможенных пошлин на все время, пока остаются на территории особой зоны. Участники технико-внедренческой зоны получают возможность платить единый социальный налог по льготной ставке 14% (вместо обычных 26%). Из 30 уже по- данных заявок 10 - на создание промышленно-производственных зон. Их хотят строить на Дальнем Востоке, в районах Сибири и Поволжья [91].

С принятием нового закона прекращается деятельность всех ранее существовавших особых экономических зон и свободных экономических зон, за исключением особых экономических зон в Калиниградской и Магаданской областях. Этот факт, безусловно, не может не вызывать опасения у властей и предпринимательских кругов тех регионов, в которых с начала 90-х гг. и до принятия закона существовали зоны особо благоприятствования.

Несмотря на то, что в РФ принят новый закон об особых экономических зонах, упраздняющий на территории страны действие всех ранее существо- ваших налоговых преференций (за исключением ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях), изучение отечественного опыта функционирования ОЭЗ с начала 90-х годов имеет огромное значение для создания новых и реорганизации существующих особых экономических образований, позволит избежать ошибок и недочетов как в законодательной базе (финансовое и налоговое законодательство), так и при отборе конкретных объектов для привлечения инвестиций.

В стране имеется большой опыт (как положительный, так и отрицательный) создания и деятельности ОЭЗ, который нельзя списывать со счетов. Это и положительные примеры работы ОЭЗ в Московской, Калининградской, Новгородской, Магаданской областях, Выборге, Находке. И отрицательные - Калмыкия, Ингушетия. Были и примеры обыкновенного бездействия (неэффективной работы) режимов ОЭЗ - Алтайский край, Кабардино-Балкария. Но в целом, опыт работы ОЭЗ в России до принятия нового закона можно назвать положительным, не смотря на различные финансовые злоупотребления, бездействие чиновников, рост преступности и отсутствие законодательной поддержки.

Анализируя текст закона, можно выделить следующие положительные и отрицательные черты в его содержании: I.

Положительные: 1.

В тексте закона дано определение ОЭЗ, их границам, месту положения, определены цели и задачи создания ОЭЗ, их сроки функционирования, порядок организации 2.

Определены основные типы ОЭЗ и их специализация 3.

Определены органы управления ОЭЗ 4.

Определен состав участников и характер льгот 5.

Четко оговорены права и обязанности резидентов ОЭЗ 6.

Определен таможенный режим ОЭЗ (режим свободной таможенной зоны) II.

Отрицательные: 1.

В базовом тексте закона выделено только 2 типа ОЭЗ, не отмечены курортно-туристические и другие типы ОЭЗ (необходимо расширить сферу деятельности в ОЭЗ, должно быть больше типов ОЭЗ) 2.

Обозначен слишком высокий порог участия в деятельности ОЭЗ в качестве резидента - не менее 10 млн. евро (возможность доступа имеют лишь крупные инвесторы, остальные - лишь как нерезиденты) 3.

Не ограничено количество регионов, способных организовать у себя ОЭЗ (существует возможность для злоупотреблений) 4.

Не определены четкие критерии соответствия региона, его готовности к созданию ОЭЗ 5.

Достаточное продолжительное время потребуется для реализации первых проектов ОЭЗ по новому закону (по словам Ю.Жданова, руководителя агентства по управлению ОЭЗ - первые ОЭЗ на территории России появятся в 2007г. Что же делать регионам до этого времени?).

Принятие нового закона и создание Агентства по управлении ОЭЗ позволит упорядочить законодательную базу уже существующих и вновь соз- даваемых ОЭЗ. В его принятии прослеживается необходимость организации четкой и прозрачной вертикали управления в области организации и функционирования ОЭЗ, что позволит избежать излишних проволочек в принятии решений и сделает весь процесс от подачи заявки на организацию, до проведения конкурса и принятия законодательной базы по конкретной ОЭЗ более понятным и прозрачным. Точно также прослеживается иерархическая со- подчиненность органов управления на локальном (администрация ОЭЗ), местном (администрация территориального образования), региональном (представительство Агентства) и федеральном уровнях.

Следует помнить о том, что принятый закон не перечеркивает весь прошлый опыт создания и развития ОЭЗ. Он лишь выводит их на новый, более прозрачный качественный уровень.

4 Результаты деятельности регионов после установления особых режимов в экономической и налоговой политике Экономическое положение России в целом складывается из целого ряда факторов, одним из которых является экономического положения в каждом из 89 ее субъектов. При этом, какие-то субъекты вносят больший вклад в общее благосостояние страны, какие-то - меньший, какие-то субъекты являются регионами-донорами (локомотивами) в экономическом развитии, а какие-то - наоборот, не в состоянии покрывать все свои затраты без финансовой поддержки федерального центра. Точно также неоднородны в своем экономическом развитии и субъекты, и в регионе-доноре, и в регионе- реципиенте можно обнаружить и финансово-успешные, и депрессивные районы. И от того, насколько положительным будет финансовое положение в каждом районе, зависит и общее положение в субъекте федерации и положение в стране в целом.

Анализируя характер распространения свободных экономических зон по территории Российской Федерации можно сделать вывод о том, что распространены они достаточно неравномерно. Наибольшее их количество характерно для Южного федерального округа (ЦМБ «Ингушетия», СЭЗ «Кабардино-Балкария», оффшорная зона в Калмыкии), далее следует Северо- Западный округ (Калининградская ОЭЗ, СЭЗ «Выборг», СЭЗ «Садко» и ОЭЗ в Новгородской области), Дальневосточный округ (ОЭЗ «Находка», СЭЗ «Сахалин», ОЭЗ в Магаданской области), Сибирский (ОЭЗ «Алтай», СЭЗ «Даурия»). Анализируя влияние создания и деятельности особых экономических зон на экономику региона трудно разделить, какие инвестиционные потоки приходят для предприятий-участников ОЭЗ, а какие привлечены другими инвестиционными проектами в регионе; трудно выделить конкретные положительные моменты от действия режима ОЭЗ в регионе, кроме общего прогрессивного или регрессивного направления развития. Не менее важным моментом при анализе результатов деятельности ОЭЗ может служить прак- тически полное отсутствие статистических материалов по конкретным результатам деятельности этих экономических образований. Это может быть вызвано рядом причин: -

нежелание придавать огласке и привлекать широкое внимание к деятельности ОЭЗ, так как их работа не настолько однозначна, и может быть, даже противозаконна; -

вскрытие каких-либо отрицательных фактов в деятельности ОЭЗ может привести к нежелательному вниманию со стороны налоговых органов и органов финансового контроля, что может создать проблемы при деятельности ОЭЗ и напрямую отпугнуть инвесторов; -

отсутствие положительных результатов деятельности региона после установления режима ОЭЗ.

Учитывая все вышеперечисленное, можно лишь говорить об общем улучшении или ухудшении экономического состояния региона после установления особого режима хозяйствования по ряду статистических показателей, к которым относятся объем полученных регионом инвестиций, их структура по отраслям хозяйства; объем промышленного производства; объем капитального строительства; оборот розничной торговли; размер средней заработной платы за год и другие показатели. На основе этого ниже приводится характеристика регионов, в которых созданы особые экономические образования различной направленности.