4.3. Технологии реализации концепции развития городов

Изменение отношений собственности. Отношения собственности, представляющие собой внутренний межсубъектный регламент всякого экономического отношения, образуют "становой хребет" экономической системы. Будет этот "хребет" достаточно дифференцированным, устойчивым и гибким — будет эффективно развиваться экономика Будут смещены в нем центры тяжести (чрезмерная концентрация объектов и прав собственности) — неизбежны диспропорции и острые противоречия в экономической системе. Не определены права и субъекты собственности — неизбежно снижение уровня организации и развития экономики.

112

Экономике нашей республики присущи многие "болезни" отношений собственности. Первая из них состоит в том, что сохраняется монополия государства как владельца национального достояния, а следовательно, сохраняется и громадный перекос в собственности, в правах на ее владение, распоряжение и использование между государством и его гражданами Подавляющее большинство предприятий, их активы, земля, здания, сооружения, продукты интеллектуального труда принадлежат государству.

Вторая "болезнь" отношений собственности в республике состоит в том, что права собственности — принадлежность, полномочия на принятие решений и контроль, на получение дохода, права передачи, обмена, создания и ликвидации объектов собственности — чрезвычайно запутаны и на такой простой для субъекта нормальной рыночной экономики вопрос "Чье это?" — получить ответ очень трудно.

Механизм реформирования отношений собственности должен включать в себя:

1) создание правовой основы функционирования собственности;

2) формирование институциональной инфраструктуры, поддерживающей и обслуживающей воспроизводство собственности.

Первое направление предполагает:

• конституционное закрепление равного статуса частной и государственной (республиканской и муниципальной) собственности, устранение привилегий или ограничений для любой из них;

• принятие новых законов о собственности, устанавливающих конкретные права собственника, способы использования, формы, в которых собственность может принадлежать держателям;

• принятие нормативных актов, разделяющих и четко определяющих права собственности центральных и местных органов власти. Эти права касаются не только предприятий республиканской и муниципальной собственности, но и земли, права взимания налогов и расходования бюджетных средств;

• разработку законов о контрактах, регламентирующих средства и способы обмена прав собственности и имущества;

• принятие новых законов о предприятии, устанавливающих процедуру учреждения, деятельности и ликвидации предприятий;

• разработку законов о реформе управления госпредприятиями с целью превращения их в нормальные субъекты рыночных отношений в аспекте собственности и контроля;

• дополнение пакета взаимосвязанных законов о привагизации госпредприятий.

Второе направление предполагает:

• создание разветвленных нотариальной и регистрационной систем, призванных законно персонифицировать (фиксировать принадлежность) объекты собственное ги;

113

• развитие и реформу судебной системы, призванной законно проводить в жизнь различные формы соглашений и договоров, разрешать конфликты между сторонами;

• создание системы особых институтов для защиты и эффективного функционирования корпоративной формы собственности (советов директоров, финансовых посредников), трастов, активной финансовой поддержки фирм, предоставляющих инвестиционный анализ, аудиторские услуги и т.д.;

• формирование системы институтов, обслуживающих процесс приватизации (органов управления госимуществом, государственных некоммерческих независимых агентств по приватизации, организаций по подготовке и переподготовке кадров, информационному обеспечению приватизации и т.д.).

Проведение реформы собственности должно проходить путем:

1) широкого распределения в обществе и институционального закрепления за отдельными лицами, организациями и уровнями государственного управления функций и прав собственности на землю;

2) перераспределения между собственниками рабочей силы, средств производства, прав собственности на эти экономические факторы;

3) распыления собственности на потребительское имущество;

4) осуществления управленческой революции, вовлекающей в процесс управления квалифицированную рабочую силу и ведущей к перераспределению функций управления и контроля;

5) распространения корпоративных, институциональных "текучих" форм собственности, наделяющих правами собственности все более широкие слои населения.

Указанная последовательность шагов — обязательное условие успешности реформы отношений собственности, ибо сложные и тонкие формы акционерной, институциональной, "текучей" собственности могут эффективно работать лишь на прочном фундаменте регулируемой частной собственности на землю, частичной частной собственности на капитал и рабочую силу, дисперсной частной собственности на предметы потребления.

Городское землевладение и землепользование.

Второй важной специфической чертой правового регулирования отношений собственности на землю в республике выступают крайне незначительные возможности развития частного землевладения в городах.

Эти особенности земельного законодательства республики "перекрывают" перспективы сколько-нибудь существенного преобразования нынешней системы городского землевладения. Практически вся земля остается в сфере административного регулирования. В рамках "всеобъемлющей" государственной собственности отношения между различными уровнями государственной власти (то есть между реальными субъектами землевладения) не имеют правовой регламентации. Такая юридическая неупорядоченность земельных отношений оставляет место для злоупотребления и административного произвола, ведет к нерациональному использованию городских территорий.

Лишь несколько процентов городских земель потенциально могут перейти в частную собственность граждан и соответственно оказаться в сфере гражданско-правового регулирования земельных отношений. Это по существу означает отсутствие рынка земли.

Среди первоочередных вопросов в области городского землевладения и землепользования предстоит:

• четко разграничить компетенцию и круг объектов собственности различных уровней государственной власти: обособить муниципальную собственность от собственности иных государственных инстанций, юридически зафиксировать уровни государственной организации в качестве самостоятельных субъектов права. Отношения между ними по поводу земельной собственности должны строиться не на административных процедурах, а на юридической основе;

• юридически обеспечить развитие частного землевладения.

• активизировать развитие рынка земли — обязательного атрибута земельных отношений. Он выступает автоматическим регулятором рационального перераспределения земли в городе, помогает привести в соответствие ценность земельного участка и полезный эффект от его использования. Поэтому стимулирование земельного оборота является важной задачей земельного законодательства, исходным пунктом включения рыночного механизма оборота земли для нужд частного предпринимательства. Однако свободное ценообразование не должно исключать контроль за целевым использованием проданных земельных участков;

• сориентировать правовое и административное регулирование на цели долговременного развития города как социальной общности. Характер государственного вмешательства, степень регламентации частного землевладения и землепользования, условия сделок по продаже и аренде муниципальной земли, налогообложение и т.п. следует поставить в зависимость от их соответствия целям перспективного социально-экономического развития города.

Приватизация государственной (республиканской и коммунальной) собственности. Процессы приватизации государственной собствен

115

114

ности в городах, несмотря на их оживление, не получили должного развития. Они проходят без увязки с другими компонентами реформ: реструктуризацией экономики, реформой собственности, формированием рынка труда, реформой банковско-финансовой системы и т.д.

Основными факторами, сдерживающими процесс приватизации коммунальной собственности на макро- и микроуровне, является сведение приватизации к смене собственника государственных объектов, функционирующих в народном хозяйстве. В меньшей степени уделяется внимание созданию условий для возникновения и развития новых субъектов (объектов) хозяйствования негосударственной собственности в дополнение к функционирующим субъектам (объектам) государственной собственности и созданию равных условий для конкуренции всех форм собственности.

Совершенствование стратегии и механизма приватизации республиканской и коммунальной собственности города должно включать следующие моменты:

• конструктивизм и многовариантность: содержательная часть проектов и программ приватизации должна заключаться в разработке и тщательном обосновании плана будущего производственно-финансового развития (бизнес-плана) и механизма его реализации на любом предприятии, обеспечивающего рост эффективности производства;

• не столько массовость, сколько эффективность приватизации, с использованием льгот и разрешений на формирование приватизационных фондов предприятия. Следует перейти от разрешительного на регистрационный порядок приватизации. Перечень приватизируемых предприятий не должен проходить такой сложный, многоуровневый путь утверждения;

• при проведении приватизации приоритеты должны быть отданы не столько трудовым коллективам, сколько активным инвесторам, предпринимателям, которые смогут более рационально распорядиться собственностью. Следует разрешить как централизованную, так и децентрализованную приватизацию;

• приватизацию целесообразно проводить через посредничество банков, бирж, фондов, трастов — институциональных субъектов. Банк должен разрабатывать правила кредитования приватизируемых объектов, при этом обеспечивая принцип гарантированного возврата выданных кредитов;

• в качестве одного из источников накопления ресурсов, необходимых для крупного структурного маневра, рекомендуется использовать иностранный капитал. При этом привлечение иностранного капитала не должно носить случайный характер, а строиться на специальной политике. В качестве форм привлечения иностранного капитала могут использоваться: кредиты, частичная или полная продажа акций уже действующего объекта и создание совместного предприятия;

• при проведении приватизации имущества госпредприятий необходимо использовать широкий арсенал способов: публичную либо частную продажу акций, продажу активов предприятия, выкуп предприятия, передачу в пользование (аренду, контрактацию, лизинг и т.д.), деление или фрагментацию предприятия, новые частные инвестиции, приватизацию через санацию или ликвидацию предприятия и т.д. Больше внимания следует уделять таким формам, как аукционы и конкурсы. Выбор того или иного способа или формы должен зависеть от объекта приватизации и проблем, которые при этом решаются;

• приватизации в некоторых случаях должна предшествовать реструктуризация предприятий (особенно это касается крупных промышленных объектов), придание их составным частям статуса финансово самостоятельных подразделений при сохранении единого технологического и научно-технического комплекса. Такая реструктуризация целесообразна в рамках создания акционерных обществ с возможностью последующей приватизации их отдельных составных частей;

• приватизация должна проводиться в совокупности с другими мероприятиями: демонополизацией, структурной перестройкой экономики и реструктуризацией предприятий, оздоровлением финансово-кредитной и налоговой систем и т.д. Без такого системного подхода к приватизации она сама может явиться мощным дестабилизационным фактором экономики.

Основные направления реформы коммунального сектора. Городские власти в настоящее время являются собственниками значительного количества предприятий торговли, сферы обслуживания, коммунального хозяйства. И если магазины, кафе, рестораны, ателье и другие предприятия службы быта можно достаточно быстро и без особых затрат приватизировать, то предприятия тепло-, водо- и газоснабжения, ремонтно-строительные и дорожные предприятия, городской транспорт в силу ряда факторов еще долго останутся коммунальной собственностью.

Предприятия коммунального сектора в настоящее время в своем большинстве не готовы к нормальным рыночным отношениям и могут при переходе к ним породить разрушительные тенденции в городском хозяйстве. Превращение предприятий коммунального сектора в эффективные и прибыльные субъекты рынка требует внутренней перестройки предприятий (организационной, финансовой, физической) и преобразования их организационно-правовой формы. Чтобы сократить расходы государства на преобразование таких предприятий, их необходимо классифицировать, выделив те, которые можно приватизировать немедленно, те, которые следует закрыть (устойчиво убыточные, бесперспективные), и те, которые подлежат реорганизации.

Предприятия, остающиеся в коммунальной собственности, должны приобрести форму, делающую их нормальными субъектами рыночных отношений и позволяющую руководству города контролировать реализацию интересов всех горожан. Наиболее подходящим для этих предприятий является преобразование их в акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Реализация прав собственности города в этих предприятиях может осуществляться посредством создания совета руководителей, осуществляющего контроль за деятельностью предприятия.

117

116

Развитие рыночной инфраструктуры и предпринимательства.

Каждое государство, которое стремится стимулировать экономический рост, поддерживает частный сектор. Оно должно выполнить ряд первичных условий: разрешить предпринимателям и организациям вести свободную торговлю; дать возможность свободно покупать и использовать свои резервы, чтобы выстроить сильный и жизнеспособный рынок товаров и услуг; инвестировать неиспользованные ресурсы; на деле, а не на словах развязать экономическую инициативу.

Властные структуры играют решающую роль в создании условий для предпринимателей, прокладывающих новые пути к процветанию. Они проводят соответствующую политику и готовят программы поддержки частного бизнеса. Основные принципы, способствующие стабильному росту и прогрессу:

• политика, ориентированная на рыночную экономику и основанная на цивилизованных правовых и административных структурах;

• подготовка начинающих предпринимателей;

• государственная поддержка предпринимательства.

Все три условия чрезвычайно важны. К примеру, недостаточно предоставлять только обучение и техническую помощь или разрабатывать узко ориентированные программы кредитования. Важно еще, чтобы предприниматели не сталкивались со столь сложной системой законов и ограничений, при которой невозможно открыть новую фирму или расширить уже действующую.

Чтобы создать условия для процветания частного сектора, государство, его властные структуры всех уровней должны разработать политику в следующих пяти областях:

• праве частной собственности;

• общей правовой системе;

• эффективной системе государственного управления;

• инфраструктуре;

• формировании позитивного общественного мнения к частному бизнесу.

Обстановка, благоприятная для деловой активности, предполагает наличие адекватной инфраструктуры рынка и всей системы вспомогательных служб, способствующих процветанию частного предпринимательства. В первую очередь, должен быть обеспечен свободный доступ к информации; внедрены стандарты учета и отчетности, позволяющие сделать финансовую информацию точной и понятной; функционировать достаточно развитый финансовый рынок, дающий фирмам доступ к капиталу. Юридические, страховые, аудиторские, консалтинговые (консультативные) фирмы должны иметь возможность действовать в соответствии с потребностями рынка.

Наиболее важные направления общей экономической политики государства, способствующие росту частного сектора, — рыночное ценообразование, рыночные процентные ставки, прочная финансовая система, сбалансированный бюджет, свободная внешняя торговля и свободное инвестирование отечественных и иностранных капиталов.

Но властные государственные структуры могут создавать препятствия для предпринимателей, желающих проводить новый бизнес,—либо намеренно, либо в результате политических решений. Такие препятствия оказывают серьезное негативное влияние на рост деловой активности. Так, выходя на рынок, фирмы рассчитывают получать достаточную прибыль, чтобы продолжать работу в течение длительного времени. Операционные расходы фирм — важнейший фактор, влияющий на прибыльность. Если государственная политика заставляет фирмы увеличивать операционные расходы, то это ведет либо к росту цен, либо к снижению прибылей и тем самым подрывает не только частный сектор, но и экономику в целом. Во многих случаях, когда операционные расходы не дают возможность, особенно малым фирмам, получать достаточную прибыль, они предпочитают действовать подпольно, вне официальной экономической системы — в рамках теневой экономики, усиливая ее. В связи с этим наиболее важны три сферы государственной экономической политики: налоговые нормы, стимулирующие деловую активность, но не слишком сильно снижающие прибыль; трудовое законодательство, не заставляющее фирмы нести чрезмерные расходы по выплате излишне высокого минимума зарплаты и оплате значительных трудовых льгот и не затрудняющее обоснованные увольнения; государственные правила или бюрократические процедуры — избыточно не зарегламентированные.

В качестве конкретных направлений развития предпринимательства можно выделить такие виды его поддержки:

• правовую, гарантирующую предпринимателю прежде всего право на его собственность, используемую в деятельности, свободу выбора сферы приложения сил, снятие ограничений с основных факторов производства (труда, земли, капитала);

• организационную, предполагающую ликвидацию различных административно-организационных перегородок. Предпринимательство должно быть свободно в предпочтении организационно-правовых форм;

• поддержку функционирования предпринимательства, которая заключается в строгом законодательном ограничении государственного вмешательства в текущую предпринимательскую деятельность;

• поддержку конкуренции и антимонопольную политику, предусматривающую разукрупнение крупных торговых и сервисных конгломератов;

• экономическую, включающую в себя кредитные и налоговые формы поддержки частных предприятий в период их становления. Предпринимательству вредят сложность и нестабильность системы временных налогов. Поэтому в качестве меры его поддержки можно рассматривать не только сокращение налогов, но и их упрощение и неизменность;

• политическую;

• информационную (обучение, подготовка, контакты).

119

118

Совершенствование организационной структуры управления городским хозяйством. Сложность и специфичность объекта управления— коммунальная собственность крупного города — обусловливают необходимость комплексного подхода к построению системы управления. Комплексность выражается в том, что следует обеспечить соблюдение ряда принципов:

во-первых, для обеспечения стабильности и эффективности управления необходимы стабильные политические условия: следует балансировать и добиваться компромисса разнонаправленных интересов различных социальных групп;

во-вторых, в качестве одной из приоритетных целей управления становится решение экологических проблем крупного города, обладающего мощным промышленным потенциалом, базирующимся в основном на устаревших, экологически грязных и ресурсорасточительных технологиях;

в-третьих, для стабилизации воспроизводственного процесса постоянной задачей становится разрешение многочисленных социальных проблем — от детских учреждений до вопросов социальной защиты малоимущих слоев населения.

Особенность нынешней ситуации заключается и в том, что перестройка оргструктуры управления происходит па фоне и в контексте общего реформирования экономики, смены ее социально-экономической природы и институциональных оснований. Это не только усугубляет ранее перечисленные обстоятельства (например, обостряет проблему социальной защиты населения на основе обновленных принципов социальной справедливости), но и порождает ряд новых специфических проблем трансформационного периода — повышение роли денежных инструментов, проведение приватизации, налаживание инфраструктуры рынков и т.п., что также резюмируется в определенных принципах построения оргструктуры.

Так, в частности, организационная структура управления строится на основании четко очерченных (выделенных и реализуемых) функций управления:

• регламентации социально-экономических отношений и контроле за соблюдением социально признанных правил поведения или норм деятельности как граждан, так и субъектов хозяйствования;

• управлении городской инфраструктурой;

• поддержании и совершенствовании экологического баланса города;

• регулировании и контроле за земельными отношениями в рамках города;

• регулировании и контроле социальных отношений.

Названные функции управления и обусловливают формирование укрупненных блоков, из которых должна формироваться организационная структура управления городским хозяйством.

В условиях трансформационного периода, когда происходит переход от прямого управления объектами коммунальной собственности к ситуации рыночного саморегулирования и государственного регулирования преимущественно с помощью нормативных и финансовых рычагов, реформирование структурно-организационных единиц системы управления (регулирования) городским хозяйством целесообразно осуществлять в направлении поэтапного, неуклонного отказа от функций прямого управления и перехода преимущественно к функциям контроля и регулирования. Это означает изменение "рейтинга", значимости тех или иных структурных подразделений — ведущими должны стать отделы и службы, аккумулирующие информацию и финансовые ресурсы. Сами органы городского управления лучше строить с использованием механизмов контрактного найма, с обязательным указанием на персональную материальную ответственность чиновников, за принимаемые решения.

Сказанное не означает, что нужно будет отказаться от непосредственного (преимущественно административного) управления отдельными объектами коммунального хозяйства. Функции принятия директивных решений, регламентации деятельности и некоторых социально-экономических отношений должны, бесспорно, сохраниться за некоторыми немногочисленными органами.