9.1. Формирование институциональной матрицы развития экономики

Феномен ускорения социальных и экономических процессов за последние 200-250 лет, как и явления отставания в развитии, од­нозначно обусловлен сознательными и целенаправленными дейст­виями субъектов экономики и экономической и политической вла­сти.

Методы управления текущими и долгосрочными процессами в экономике и социальной сфере многообразны. Во всех экономиках используются методы прямого (директивного, административного) управления. Наряду с прямым осуществляется управление путем программирования действий субъектов экономики методами при­нятия социально-экономических доктрин и развития экономических и социальных институтов. Важнейшее место среди последних при­надлежит институтам стратегического и текущего планирования.

Формирование институциональной среды начинается с выра­ботки идеологии обновления экономического, социального и поли­тического устройства. Частые, по историческим меркам, смены об­

щественного устройства в эпоху индустриального развития сопро­вождаются заменой одной идеологии на другую. Поэтому общест­венные науки уделяют большое внимание выработке общественной идеологии. Большинству людей, далеких от проблем разработки об­щественной идеологии, кажется, что туманные и путаные идеологи­ческие рассуждения об общественном строе являются малозначи­мыми и не имеющими отношения к планированию будущего России.

Для подобных сомнений есть основания. Туманность и рас­плывчатость идеологических формулировок используется для мас­кировки и скрытия истинных целей экономической и социальной политики, проводимой под флагом той или иной идеологии. Про­блема заключается в том, что без идеологии не может существовать ни одна наука.

Содержание экономической идеологии более конкретно по срав­нению с философскими определениями «добра» и «зла», с абстрак­циями «абсолютной» этики, «чистой», «объективной» или «священ­ной» идеологии. Экономическая и социальная идеология, как и тех­ническая или медицинская, несмотря на присутствие в ней непрехо­дящих ценностей, носит сугубо практический характер. Разработке новой модели автомобиля предшествует выработка идеологии тако­го автомобиля. Разработка долгосрочной стратегии социально-эконо­мического развития тоже ведется исходя из определенной идеологии.

Важнейшей функцией общественной идеологии является вы­работка долгосрочных целей социально-экономической политики и идеологических установок, от которых зависит, какие слои общест­ва будут у власти и чьи интересы они будут отстаивать. Именно идео­логия определяет, каким будет экономический и социальный строй. Не будет преувеличением сказать, что не только многое, а букваль­но все в будущем зависит от общественного строя и от того, какие силы будут стоять у власти.

Если к власти придут силы, отстаивающие идеологию, в кото­рой однозначно формулируется цель создать в России по примеру

стран «золотого миллиарда» строй социального хозяйства с силь­ной государственной властью, то будет и социальное хозяйство, и инновационное развитие, и обновление структуры экономики, и все остальное. Если же Россия по-прежнему будет руководствоваться либеральной идеологией с целевыми установками на дерегулиро­вание экономики и на приоритет интересов мирового рынка с лука­вым обещанием «полного изобилия на прилавках», доступного для привилегированных потребителей, то никакие «прорывные» проек­ты реализовать в России будет нереально.

В США и других ведущих странах действует следующий алго­ритм стратегического планирования. Создается идеология общест­венного устройства. Формируется институциональная матрица. Осу­ществляется стратегическое планирование. Проводится структурная, экономическая, промышленная, научно-техническая, технологиче­ская, аграрная, социальная, экологическая и иная политика по реа­лизации стратегических планов, научно-технических проектов и це­левых программ.

Институциональная матрица социально-экономической, науч­но-технической и всех других видов политики включает в себя на­циональную экономическую доктрину и законы, обеспечивающие ее реализацию. В развитой рыночной экономике публично принятые экономическая доктрина и законы по внешней торговле, ценообра­зованию, налогообложению, бюджетной и кредитно-денежной поли­тике, стратегическому и программно-целевому планированию в со­вокупности составляют институциональную матрицу преобразова­ний экономики, социальной сферы, системы управления и т. д.

Институциональные основы структурной политики, направлен­ной на развитие национальной экономики, были сформированы в Европе еще в XVII в. В 1651 г. в Англии был принят жесткий про­текционистский закон Кромвеля, который скрупулезно выполнялся в течение 200 лет.

В России гораздо менее жесткий протекционистский указ был издан в 1650 г. Через несколько лет о нем забыли. А в XVIII в. в об­мен на экспорт дешевых сырьевых товаров для Запада в России был создан рынок сбыта дорогих западных товаров для удовлетво­рения привилегированного спроса правящей элиты. Ф. Бродель опи­сывает сближение России с Европой следующим образом: «Через „окно“ или ,щверь“, прорубленную Петром I, Россия получила луч­ший выход из дома, но и Европа, в свою очередь, стала легче про-

никать в русский дом. И, расширив свое участие в обменах, она за­воевывает русский рынок, обустраивает его к своей выгоде, ориен­тирует то, что можно было бы в нем ориентировать. Еще раз были введены в силу все средства, какие использует Европа для обеспе­чения своего продвижения, прежде всего гибкость кредита — за­купки авансом — ударная сила наличных денег»¹.

В 1684 г. австрийский государственный деятель Ф. В. фон Хор­ник опубликовал манифест, в котором в сжатом виде была сформу­лирована меркантилистская протекционистская доктрина. Она по- прежнему лежит в основе современных экономических доктрин США и ведущих стран Западной Европы. Поэтому приведем ее пункты полностью.

«1. Каждый клочок земли в стране должен использоваться для сель­ского хозяйства, добычи полезных ископаемых и их обработки.

2. Все добытые в стране сырые материалы следует использовать для собственной переработки, поскольку стоимость конечных товаров выше, чем сырья.

3. Рост рабочего населения надлежит стимулировать.

4. Всякий вывоз золота и серебра следует запретить, а все отече­ственные деньги надлежит держать в обращении.

5. Всякий импорт иностранных товаров надлежит всемерно огра­ничивать.

6. Те виды импорта, которые необходимы, следует выменивать в первую очередь за отечественные товары, а не за золото и се­ребро.

7. Следует всячески стремиться к тому, чтобы круг импортируе­мых товаров ограничивался сырьем, которое может быть пере­работано в стране.

8. Следует неустанно искать возможности для продажи излишков обработанного продукта иностранцам за золото и серебро.

9. Импорт не должен допускаться в отношении товаров, которы­ми страна сама себя обеспечивает в достаточном количестве и приемлемым способом»^[85][86].

В настоящее время функции золота и серебра частично пере­шли к институтам мировых валют. Это не меняет по сути экономи­ческого смысла валютной политики, выраженного в пунктах 4, 6, 8. По остальным пунктам содержание экономических доктрин стран, господствующих на мировых рынках, остается неизменным.

Роль и значение меркантилистской протекционистской доктри­ны для современной практики не просто принижается, но, по сути, скрывается. Этот факт требует объяснения. Обязательным условием реализации доктрины меркантилизма странами, господствующими на мировом рынке, является проведение либеральной экономической политики государствами, ввозящими продукцию обрабатывающей промышленности и вывозящими сырье. Чтобы страны, специализи­рующиеся на развитии обрабатывающей промышленности, имели для нее рынки сбыта, остальные страны должны сделать свобод­ным вывоз необработанного сырья и ввоз продукции обрабатываю­щей промышленности. Это следует из содержания пунктов 7 и 8 при­веденных выше формулировок фон Хорника.

Поэтому на пике триумфа проведения протекционистской мер­кантилистской политики Англией в конце XVIII в. британская эко­номическая мысль в идеологических целях начала распространять идеи либерализма. «Откровенный», формулируемый прямым тек­стом меркантилизм изгнали из основного течения экономической мысли. Однако на практике на всех этапах индустриального разви­тия от первой промышленной революции и до наших дней страны- лидеры добиваются успеха благодаря скрупулезному соблюдению требований приведенной выше протекционистской доктрины. Спра­ведливо и обратное утверждение: страны, не сумевшие выполнить протекционистские пункты в достаточной мере, постоянно оказыва­ются в положении отстающих в социально-экономическом развитии.

Известно, что Гражданская война в США в XIX в. была вызва­на требованием Великобритании к своему доминиону США при­нять закон о свободной торговле и играть роль сырьевого придатка Великобритании. Федеральное правительство США в ответ приня­ло жесткий протекционистский закон и провозгласило меркантили­стский лозунг: «Внутренний рынок расширяется безгранично». План­таторы Юга, которых вполне устраивало положение сырьевого при­датка Великобритании, не согласились с протекционистским законом. Их подавили вооруженным путем и лишили экономической власти, покончив с рабовладением.

В России сейчас официально принята либеральная националь­ная доктрина, по которой экономическая власть перешла к естест­венным и иным монополиям, не заинтересованным в развитии внутреннего рынка, отечественной обрабатывающей промышлен­ности и т. д. В официальной либеральной доктрине декларируется предоставление полной свободы действий всем участникам рынка. На самом деле по либеральным законам предоставляется полная свобода лишь для ввоза и вывоза товаров, валюты, денежного капи­тала и строго запрещается осуществлять стратегическое планиро­вание и проводить экономическую политику, направленную на ре­шение задач развития отечественного производства, расширения внутреннего рынка, на распространение инноваций, поддержку нау­ки, образования, социальной сферы.

На вопрос, почему Россия за столетия индустриального разви­тия не стала ни Америкой, ни Европой, а после 15 лет либеральных реформ стала отставать уже и от Азии, можно дать однозначный от­вет. Россия не Америка и не Европа именно потому, что на всех ис­торических этапах, за исключением периодов ужесточения протек­ционистского курса на создание собственной обрабатывающей про­мышленности в период дореволюционной и социалистической ин­дустриализации, России не удавалось добиваться реализации целей развития отечественной обрабатывающей промышленности и дру­гих отраслей, работающих на внутренний рынок, в такой мере, как это удавалось Америке и Европе.

Россия встала на путь либерализации экономики 20 лет назад, в 1987 г., когда в СССР был принят Закон о либерализации внешне­экономических связей. При государственной монополии внешней торговли природная рента от реализации энергоносителей и сырье­вых товаров принадлежала государству. Государство использовало выручку от экспорта не только для расширения ассортимента по­требительского рынка, но и для закупок по импорту машин и обо­рудования и других инвестиционных товаров.

С уходом государства из внешней торговли экспорт и импорт стали сферой вывоза капитала за рубеж, коррупции, криминальных и теневых операций. В Концепции Минэкономразвития до 2020 г.^[87] в

274

качестве свидетельства успехов в экономике приводится факт дос­тижения высокой степени открытости российской экономики. Как го­ворится в ней: «Внешнеторговый оборот составил 47,6 % ВВП (2006), что является одним из наиболее высоких показателей для стран с развитой экономикой».

Сравнение показателя открытости экономики России с уров­нем развитых стран неуместно. В США и других ведущих странах с достаточно большой численностью населения этот показатель ко­леблется около 10 %. Нам тоже требуется снизить удельный вес внеш­ней торговли в ВВП до уровня развитых стран. Речь идет не об от­казе от внешней торговли, а об увеличении объемов производства продукции и услуг с высокой долей добавленной стоимости отече­ственными товаропроизводителями.

В 1990 г. экспорт с территории РСФСР составлял 71,1 млрд долларов, а импорт — 81,8 млрд долларов. Причем в этот импорт не входил ввоз из союзных республик. Через 5 лет в 1995 г. экспорт Российской Федерации достиг сопоставимого с дореформенным уровня и составил 78,2 млрд долларов, однако импорт сократился бо­лее чем вдвое — 46,7 млрд долларов с учетом ввоза из стран СНГ.

В то время мы имели дефицитный бюджет, и правительство могло делать вид, что не в силах справиться с вывозом денежного капитала частными экспортерами, вместо того чтобы инвестировать его в отечественную экономику. С 2000 г. мы имеем постоянно рас­тущий профицит бюджета, т. е. в течение 7 лет правительство имеет средства для прямого участия в обновлении технологической струк­туры экономики.

В 2000 г. экспорт возрос до 103,1 млрд долларов, а импорт со­кратился до уровня в 33,9 млрд долларов. Затем был резкий скачок мировых цен на сырьевые товары в 2004 г., и разница между экспор­том и импортом возросла до 106 млрд долларов. В 2006 г. разница между экспортом и импортом составила уже 139,2 млрд долларов^[88].

Укрепление платежного баланса в ведущих странах использу­ется для проведения макроэкономической политики, направленной на инновационное развитие и на решение социальных проблем. Рос­сии же не рекомендуется укреплять платежный баланс и проводить такую политику. Какую же политику нам рекомендуют проводить? Политику «стерилизации растущего денежного предложения» за

счет направления денег на счета в американских и западноевропей­ских банках.

О стратегических намерениях по использованию бюджетных средств, вывозимых за рубеж правительством под предлогом созда­ния Резервного фонда, в Концепции Минэкономразвития до 2020 г. говорится следующее. Резервный фонд должен возрасти с 3069 млрд рублей в 2008 г. до 4380 млрд рублей в 2020 г. В 2011-2013 гг. объ­ем Резервного фонда достигнет 10 % ВВП. В 2008—2016 гг. из Ре­зервного фонда на нужды России намечается использовать 0 (ноль) процентов ВВП. Затем некоторые мизерные суммы предполагается отчислить в отдельные годы, но и в 2020 г. Резервный фонд, по су­ти, не будет использоваться на нужды России. Тем самым Россия ста­нет первой в современной мировой практике страной, которая добро­вольно отдает свои бюджетные деньги иностранным государствам.

Об «активной государственной инвестиционной политике» в Концепции говорится следующее: «Основная доля государствен­ных и муниципальных инвестиций будет осуществляться в разви­тие инфраструктуры, в первую очередь, в транспортную инфраструк­туру». Другими словами, государственные инвестиции будут направ­лены не на развитие внутреннего рынка, а на обеспечение междуна­родного транзита, создание инфраструктуры для вывоза энергоно­сителей и т. д. При этом «доля государственных инвестиций в об­щем объеме инвестиций будет иметь устойчивую тенденцию к снижению».

В 2007 г. началась массовая распродажа генерирующих мощ­ностей и энергосбытовых компаний, входящих в РАО ЕЭС. В сере­дине 2008 г. распродажа государственной электроэнергетики за­вершится. Тем самым будут ликвидированы остатки Единой Энерге­тической Системы СССР, служившей основой развития экономики.

Институциональная революция привела к ликвидации или за­мене на иные все экономические и социальные институты — пла­нирования, ценообразования, налогообложения, финансирования, кре­дитования, денежного обращения, социального обеспечения. Принципиальным отличием институциональных преобразований структуры экономики является то, что обладая властью, можно осуществить быстро институциональные реформы, связанные с пе­рераспределением финансовых потоков. Так, в начале рыночных реформ «росчерком пера» были произведены преобразования важ­нейших институтов путем издания указов Б. Н. Ельцина «О либе­

рализации цен» и «Разгосударствлении и приватизации собствен­ности».

Созданная на основе идеологии дерегулирования экономики институциональная среда обусловила формирование отсталой вос­производственной, технологической, производственной (формы предприятий, корпораций, холдингов и т. д.), отраслевой, террито­риальной структуры экономики. Институциональные преобразова­ния перераспределительного характера легко осуществить, однако затем они воспроизводятся и являются непреодолимым препятст­вием для перехода к жизненно необходимым структурным преобра­зованиям долгосрочного характера, требующим аккумулирования больших финансовых и материальных ресурсов.

В частности, при сложившейся в России структуре распределе­ния и перераспределения вновь созданного продукта в принципе нельзя изыскать достаточное количество средств и ресурсов для преобразований, связанных с повышением оплаты труда наемным работникам и социальных выплат, с развертыванием массового строи­тельства доступного каждому занятому благоустроенного жилья, с решением проблем образования, здравоохранения, прикладной и фундаментальной науки, с обновлением технологий, увеличением удельного веса инновационной сферы и наукоемких производств, преодолением отсталости отдельных регионов.

В США и других ведущих странах экономическая и социаль­ная политика проводится на основе законодательно установленных публичных процедур обсуждения и принятия решений по долго­срочным проектам, связанным с привлечением масштабных кадро­вых, интеллектуальных, исследовательских, материальных и финан­совых ресурсов. В США ежегодно в течение половины года Кон­гресс занят публичным обсуждением с участием независимых экспертов долгосрочных целевых программ, национальных проек­тов и других подобных документов. Параллельно с этим идет дис­куссия в специальных изданиях в открытой печати. В мировой практике сложились процедуры публичной разработки и утвержде­ния долгосрочных стратегий по важнейшим направлениям.

В США и в ЕС научно-экспертное обсуждение и решение во­просов по существу производят независимые профильные исследо­вательские организации. Чиновникам исполнительной власти, не­зависимо от занимаемых постов, запрещено обсуждать или изме­нять решения профессионалов, принятые в результате обсуждения

по процедурам дискуссий научно-экспертного сообщества. При низ­кой культуре управления в СССР институт разделения полномочий законодательной, исполнительной власти и научно-экспертного со­общества находился в зачаточном состоянии. При коррупционной субкультуре управления в нынешней России об этом институте во­обще мало кто слышал.

Поэтому поясним на примерах, что означает решение вопро­сов специалистами по существу. В СССР, несмотря на протесты со стороны научно-экспертного сообщества, отраслевые министерст­ва-концерны, включая и оборонные, «пробили» решение о строи­тельстве крупного целлюлозного комбината, наносящего ущерб ок­ружающей среде, на берегу Байкала. В нынешней России частная компания намеревалась проложить экологически опасный трубо­провод вблизи Байкала. После протестов, организованных конку­рирующими компаниями, президент РФ дал указание «отодвинуть трубу» от Байкала. Возникает вопрос: какова сейчас у нас публичная процедура принятия подобных решений? Законодательство по дан­ным процедурам отсутствует. По факту получается, что решение по существу вопроса принимают чиновники из администрации прези­дента по закрытой процедуре.

Иной порядок публичного обсуждения и принятия решений по проектам, имеющим общественное значение, действует в США. Например, проект освоения нефтяных месторождений на Аляске об­суждался на открытых слушаниях в Конгрессе США в течение дли­тельного периода. Материалы слушаний публиковались, желающие могут с ними ознакомиться даже в библиотеке ИНИОН РАН, нахо­дящейся в Москве. Предметом обсуждений был выбор вариантов технологии добычи, методов прокладки трубопроводов с различной степенью ущерба для окружающей среды, условий труда и быта для нефтяников, компенсации потерь традиционным промыслам эскимосов и индейцев, ценовой политики и налогообложения уча­стников нефтяного проекта и т. д.

По всем профессиональным вопросам проводилась открытая дискуссия по правилам научно-экспертного сообщества. Решения независимых экспертов-профессионалов по техническим, экологиче­ским, социальным и иным специальным вопросам, принятые по уста­новленной законом процедуре, не подлежали затем корректировке чиновниками аппарата управления и законодательными органами.

Подобным образом мнение профессионалов полностью учиты­валось и при принятии решений по всем проектам и программам, имеющим национальное значение. В ведущих странах именно ин­ститут научно-экспертного сообщества является на практике реаль­ным институтом современной демократии и гражданского общест­ва. Поскольку исполнительная власть в профессиональных дискус­сиях не имеет права голоса, не возникает противопоставления науч­но-экспертного сообщества и аппарата управления или, более ши­роко, власти и гражданского общества.

В Российской Федерации практикуется «келейное» принятие стратегически важных решений. В регламенте работы российских законодательных органов не предусмотрено публичное обсуждение долгосрочных проектов и программ. Нет закона или хотя бы слу­жебного норматива о процедуре публичного обсуждения бюджета и его распределения на цели реализации национальных проектов и целевых программ, имеющих важное социальное и экономическое значение. На перспективу ставится задача восстановления Россией статуса мировой экономической державы. Эта задача невыполнима при сложившейся степени отставания в развитии публичных инсти­тутов стратегического планирования и управления.

О необходимости разработки стратегических документов в Рос­сии вспоминают в ходе кампании по выборам в Федеральное Соб­рание и президента и забывают после выборов. В 2005 г. были при­няты «национальные» проекты. Они не обсуждались не только в научных организациях, но и в профильных министерствах, ведом­ствах, органах управления субъектов федерации. Ни один из четырех «национальных» проектов не имеет ничего общего с национальны­ми проектами, реализуемыми в развитых странах. Российские про­екты настолько малы по своим масштабам, что носят демонстрацион­ный «пилотный» характер и не решают национальных проблем де­мографии, жилищного строительства, развития животноводства и т. д.

При наличии политического решения разработка необходимых национальных проектов и управление их реализацией стоят дешев­ле, чем содержание сборной по футболу. Главным тормозом для пе­рехода к развитию экономики России на сегодняшний день являет­ся то, что в Российской Федерации некому реализовать националь­ные проекты и другие документы по структурной и промышленной политике. В России сейчас нет необходимых для этого дееспособ­

ных органов управления и хозяйственных субъектов. Остановимся, на этом подробнее в следующем разделе.

9.2.