Общая характеристика бюджетного дефицита и государственного долга

Доходы государственного бюджета и его расходы в принципе могут быть сбалансированы, тогда в экономике имеет место баланс бюджета, но это ситуация практически не встречается в реальности.

Превышение доходов над расходами образует бюджетный профицит, который расходуется на различные цели: погашение государственного долга и формирование и пополнение финансового резерва.

Профицит федерального бюджета создает устойчивость государственных финансов и денежного обращения. C середины XX в. бюджеты большинства западных государств сводились с дефицитом, т. е. превышением расходов над доходами.

Более широко дефицит государственного бюджета можно определить как превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации расходов и доходов. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучия и нуждается в анализе.

К числу основных причин существенных бюджетных дефицитов следует отнести:

- цикличный характер развития экономики — на фазе спада, с одной стороны, налоговые поступления сокращаются, что связано с уменьшением доходов домохозяйств и предприятий, а с другой — государственные расходы увеличиваются в связи с необходимостью выплачивать дополнительные социальные пособия, что приводит к росту бюджетного дефицита;

- использование фискальных методов для стимулирования экономики, которые предполагают сокращение налогов для активизации инвестиционной деятельности фирм и увеличение государственных расходов;

- политические факторы, в частности — состав, партийная принадлежность членов правительства и органов законодательной власти.

При анализе бюджетного дефицита возникает вопрос, можно ли избежать бюджетного дефицита и иметь постоянно сбалансированный бюджет и нужно ли вообще обращать внимание на наличие бюджетного дефицита или излишка.

1. Ежегодно балансируемый бюджет.

2. Бюджет, балансируемый в рамках экономического цикла.

3. Функциональные финансы.

Каждый из этих методов имеет как достоинства, так и недостатки. Ежегодно балансируемый бюджет не создает проблемы финансирования бюджетного дефицита (поскольку такового не существует). Но он значительно снижает встроенную стабильность экономики и усиливает циклические колебания. Это связано с тем, что в период спада правительство, для того чтобы сбалансировать бюджет, вынуждено поднимать ставки налогов, а в случае подъема — снижать их. В этом случае действия правительства направлены не на сглаживание колебаний экономического цикла, а на их усиление.

Метод, направленный на балансирование бюджета на циклической основе, предполагает, что правительство проводит антициклическую политику и в то же время балансирует бюджет, т. е. наращивает бюджетные дефициты в периоды спадов и компенсирует их за счет бюджетных излишков, возникающих в период подъемов. Однако подъемы и спады в рамках экономического цикла, как правило, неодинаковы по длительности и глубине, и задача стабилизации экономики может вступить в противоречие с задачей сбалансирования бюджета.

Метод функциональных финансов основан на предположении, что основной целью экономической политики является установление макроэкономического равновесия с высоким уровнем занятости и низкими темпами инфляции, и если это приводит к образованию бюджетного дефицита, то это не представляет угрозы для экономики, т. е. вопросы, связанные с бюджетным дефицитом, второстепенны по сравнению с вопросами макроэкономической стабильности.

Дефицит государственного бюджета — явление неоднозначное. Четкого ответа на вопрос, является ли подобный дефицит злом, нет. Более того, представители кейнсианской школы утверждают, что умеренный бюджетный дефицит — это благо, поскольку он дает возможность увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов.

1) определить, порожден ли дефицит спадом или является следствием финансовой политики государства;

2) выяснить, уменьшает ли дефицит частные инвестиции или поощряет их.

Чтобы ответить на первый вопрос, мы должны ввести новые понятия: циклический и структурный дефициты. Циклический дефицит — это дефицит бюджета, являющийся результатом циклического падения производства, структурный — это дефицит, возникающий в результате сознательно принимаемых правительством мер по увеличению государственных расходов и снижению налогов с целью предотвращения спадов. В первом случае дефицит скорее зло, поскольку он является продуктом экономических неурядиц и свидетельствует о недоиспользовании производственных возможностей общества. Структурный дефицит, если он является продуктом здравой государственной политики по стабилизации экономики, может оказать существенную помощь в недопущении резких колебаний экономической конъюнктуры.

Вторая проблема связана с так называемым эффектом вытеснения частных инвестиций. “Эффект вытеснения” связан с методами покрытия бюджетного дефицита, основными из которых являются эмиссия кредитных денег и выпуск государственных займов. Что касается эмиссии кредитных денег, то она еще больше усиливает инфляцию, ухудшает состояние денежного обращения, вызывает тяжелые последствия в сфере экономики и социальных отношений. Выпуск же государственных займов, при определенных условиях, вытесняет часть инвестиций из производственного процесса. Каким образом? Выпуск государственных ценных бумаг свяжет часть денежных средств населения, денежный рынок отреагирует на повышение спроса на деньги ростом процентной ставки. Но их рост сократит инвестиционные возможности частных лиц, вытесняя часть потенциальных инвестиций. Однако “эффект вытеснения” становится значительным и разрушительным только при высоком уровне занятости и ограниченности ресурсов.

Еще одна проблема, порождаемая бюджетным дефицитом, — это проблема государственного долга.

Государственный долг. Государственный долг в экономической теории представляет собой двойственную категорию. C одной стороны, это одна из макровеличин, которая является объектом управления, составляющим звеном экономической политики государства. В стратегию управления входит определение некоторых целевых параметров, установление ориентиров и выработка методов достижения поставленных целей. Например, правительство может стремиться снизить размеры долга до определенного порогового уровня, минимизировать стоимость обслуживания и т. п.

C другой стороны, долг может быть не объектом, а средством, вспомогательным инструментом для решения более важных экономических задач, таких как проведение макроэкономической стабилизации, связанной с обеспечением неинфляционной полной занятости, создание условий для устойчивого роста и достижение равновесия платежного баланса, которые в краткосрочном периоде решаются за счет наличия бюджетного дефицита и, соответственно, государственного долга. В этом случае накопление долга является результатом определенных действий правительства, и его величина и структура определяются внешними (по отношению к данному явлению) параметрами.

Согласно Бюджетному кодексу РФ государственный долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией обязательства третьих лиц.

В экономической теории существует определение государственного долга как суммы накопленных бюджетных дефицитов за вычетом бюджетных излишков. Данное определение может быть использовано при условии, что за рассматриваемый период не проводилась монетизация бюджетного дефицита.

Государственный долг выступает в двух формах (рис. 11.6).

Рис. 11.6. Формы государственного долга

Критерием разграничения часто является валюта, в которой долг номинирован, национальная или иностранная. Однако в современных условиях—глобализации мировых экономических процессов, экономической интеграции, развития информационных технологий и сетевых коммуникаций— важным фактором также является, кто владеет долгом. Вполне вероятна ситуация, когда значительная часть долга, номинированного в национальной валюте, может оказаться на руках у нерезидентов. В этом случае аргумент о том, что внутренний долг — это задолженность “самим себе”, не работает.

Следует отметить, что для некоторых областей анализа, например процесса накопления долга или перемещения долгового бремени, тип кредитора (внешний или внутренний) не играет особой роли, важна вся масса долга в целом. Внутренний или внешний долг является лишь составной частью общего долга, которая подчиняется общим закономерностям функционирования и подвергается действию факторов, оказывающих влияние на весь долг. Вместе с тем вопросы перемещения богатства при погашении, а также проблемы, связанные с процессом обслуживания, обладают некоторой спецификой в зависимости от вида долга.

Как свидетельствует мировая практика, более жесткие условия займов и кредитов предлагают частные банки и государственные организации при кредитовании экспортных поставок. C точки зрения обычных коммерческих условий (срок кредита, льготный период, уровень процентной ставки) наиболее предпочтительными являются кредиты международных финансовых организаций и двусторонняя помощь развитию. Исходя из этого, в основном и строится структурная политика правительства России по привлечению ссудных инвестиций.

Экономические последствия государственного долга можно свести к следующим четырем моментам:

• необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;

• долг приводит в определенной мере к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;

• увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;

• перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.

Непосредственным результатом роста государственного долга является организация системы управления этим долгом.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсии и консолидацией займов, проведением мероприятий по определению ставок процента по государственному кредиту, а также погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Государственные займы размещаются обычно двумя способами: в порядке подписки или при посредничестве банков (наиболее распространенный способ). Основными подписчиками по государственным займам выступают правительственные учреждения, коммерческие банки, страховые компании, промышленные корпорации, частные инвесторы, местные органы власти. Погашение государственных займов и выплата процентов производится либо из бюджетных средств, либо путем рефинансирования, т. е. выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа.

Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Изменение этих условий, касающихся доходности, называется конверсией. Изменение условий займа, касающихся его сроков, называется консолидацией государственного долга (превращение краткосрочных облигаций в долго- и среднесрочные).

Оценка величины государственного долга. Существует два метода оценки государственного долга: в абсолютных и относительных величинах, причем динамика этих показателей может быть противоположной. Абсолютные показатели отражают номинальную или реальную величину накопленных обязательств. Среди относительных показателей (показателей бремени долга) можно выделить следующие: 1) долг/ВВП; 2) долг/экспорт товаров и услуг.

Первый показатель представляет собой оценку того, какой частью ВВП в текущем году необходимо было бы пожертвовать, чтобы полностью расплатиться с долгом. Этот показатель получил широкое распространение и может служить ориентиром для бюджетной политики государства. Так, например, страны — члены Европейского сообщества согласно Маастрихским соглашениям стремятся поддерживать отношение долг/ВВП на уровне, не превышающем 60%. Второй показатель в большей степени относится к внешнему долгу и отражает способность государства покрыть свою задолженность перед иностранными государствами за счет экспортной продукции. C помощью него можно оценить, какой объем годового экспорта (или экспорта за несколько лет) понадобится, чтобы погасить весь внешний долг.

Что касается динамики относительных и абсолютных показателей, то в растущей экономике при увеличении абсолютной величины долга относительная величина может стабилизироваться или даже снижаться. В нерастущей (или “сужающейся”) экономике такое невозможно, и даже при уменьшении абсолютной величины долга относительная величина может возрастать.

Взаимосвязь государственного долга и бюджетного дефицита. Как может показаться из определения государственного долга, существует односторонняя связь между долгом и сальдо бюджета: дефицит увеличивает величину долга, профицит — ее сокращает. Однако связь между данными показателями более сложная. Наличие бюджетного дефицита повышает спрос на деньги и толкает процентную ставку вверх, что повышает стоимость обслуживания долга и ведет к росту бюджетного дефицита. Этот процесс получил название самовоспроизводства долга и более подробно представлен на рис. 11.7.

Для многих переходных и развивающихся экономик эта проблема очень актуальна, так как в силу различных причин, определяемых экономической ситуацией, существует значительный разрыв между первичным и вторичным бюджетным дефицитом, связанный с необходимостью обслуживания растущего государственного долга. Этот разрыв усиливает бюджетную напряженность, так как даже при наличии первичного профицита он требует привлечения финансовых средств в бюджетный сектор и наращивания долга.

Рис. 11.7. Воспроизводство дефицита ресурсов бюджета

Как видно из рис. 11.7, причиной нарастания заимствований может служить не только первичный бюджетный дефицит, но и сама необходимость обслуживания растущего долга. В данных условиях процесс самовоспроизводства долга приобретает взрывной характер, если правительство не проводит политйку его стабилизации. Под стабилизацией понимается ситуация, когда прирост долга dB = 0.

Итак, крупные бюджетные дефициты и порожденный ими государственный долг, хотя и не смертельны для экономики, тем не менее могут породить ряд серьезных проблем. Поэтому правительства большинства западных стран перешли в настоящее время от политики дефицитного финансирования (финансового накачивания экономики за счет бюджетного дефицита) к бюджетной политике, основанной на неоклассической теории. Исходя из того, что государство использует национальный доход менее эффективно, чем частный сектор, масштабы его перераспределения через бюджет должны уменьшаться. Новая бюджетная политика нашла выражение прежде всего в изменениях в доходной части государственных бюджетов. Если кейнсианцы уделяли большое внимание стимулированию инвестиций за счет роста расходов как частных, так и государственных, то концепция предложения делает ставку на увеличение накопления, рост производства и расширение инвестиций. Поэтому особый акцент делается на сбережения, поиск стимулов для их роста. Один из путей — снижение прямых налогов, переход от прогрессивного налогообложения к пропорциональному или уменьшение степени прогрессивности налогового обложения. Именно в этом плане были проведены налоговые реформы во многих странах.

Одно из средств, стимулирующих рост сбережений, — переход от подоходного налога к налогам на потребление, которые охватывают лишь часть дохода, идущего на потребление, а доход, используемый для сбережений, остается без обложения.

Новая бюджетная политика в России основательно затронула и расходную часть бюджета, значительно сократив государственные расходы. Это сокращение почти целиком проводилось за счет экономических, и прежде всего социальных, ассигнований.

Основные понятия и термины

Финансы; функции финансов — распределительная, контролирующая, аллокативная, стабилизационная; государственные финансы, финансы частных предприятий и корпораций, финансовая политика, финансовая концепция Дж. М. Кейнса, концепция неоклассического синтеза, местные бюджеты, специальные правительственные фонды; налоги, функции налогов — фискальная и экономическая; принципы налогообложения А. Смита; налоги — прямые и косвенные, общие и специальные, пропорциональные, прогрессивные и регрессивные; фонд социального страхования, налоговая ставка, кривая Лаффера, экономическая нейтральность, организационная простота, равенство обязательств, фискальная политика, типы и инструменты фискальной политики, бюджетный дефицит, циклический и структурный дефициты; внутренний и внешний государственный долг; рефинансирование, конверсия, консолидация государственного долга.