XVIII. Альтернативные рыночные системы

281 Во Франции рыночные и правительственные элиты сотрудничают более тесно, чем в США, где они ча­ще рассматривают друг друга в качестве противников. Или же можно сравнить долговременное отсутствие внимания к проблемам загрязнения окружающей сре­ды в Японии, которая когда-то была «наиболее загряз­ненным государством» в мире, со взаимодействием бизнеса и правительства в Великобритании по борьбе с загрязнением.

281 Новые формы рыночных систем воз­никают по множеству причин, некоторые из них едва ли привлекают внимание политиков, иные же являют­ся их непосредственным детищем. В XX веке, когда по­литики были озадачены другими вопросами, стоявши­ми на повестке дня, место, которое рыночная система занимала в нашей жизни, подверглось существенным изменениям из-за масштабного вовлечения женщин в ряды рабочей силы. Их задачи отныне в большей ча­сти определяются требованиями рынка, а не указани­ями мужа или властью семейных традиций. Обладая новым, денежным доходом, женщины сейчас приоб­ретают на рынке немало услуг и некоторые товары, которые ранее производились в домашнем хозяйстве. Возможно, столь же значительные незапланированные перемены наступят в XXI веке под влиянием возникно­вения Интернета и новых технологий многосторонней коммуникации. Интернет-аукционы, например, значи­тельно расширяют пространство выбора для участни­ков рынка и, скорее всего, увеличивают масштабы ры­ночной активности.

В этой главе я рассмотрю некоторые из тех выборов, что доступны в рамках рыночной системы. То, что я ста­ну говорить, будет иногда склонять чашу весов в сторо-

281

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

ну одних альтернатив относительно других, однако это не является моей целью. Я исследую эти альтернативы, потому что они позволяют пролить свет на те свойства рыночной системы, которые до того игнорировались или же были рассмотрены очень поверхностно.

Основываясь на предыдущих главах, мы можем лег­ко перечислить возможные альтернативы. По крайней мере гипотетически, любое рыночное общество может выбрать рыночную систему с практически отсутствую­щим, существующим в больших или же очень больших объемах государственным регулированием

• внешних эффектов

• монополий в разнообразных формах

• других видов корпоративной власти, помимо мо­нополии, включая политическую власть

• полномочий менеджеров внутри фирмы

• предпринимательской мотивации

• инвестиций

• распределения богатства и дохода

Альтернативы не ограничиваются небольшими разли­чиями. Они варьируются от тесной связи между госу­дарством и корпорациями, как в Японии в 1960-х, до и по сей день бурных отношений государства и бизнеса в США. Внутри любой национальной рыночной систе­мы возможен широкий и важный выбор относительно каждой из этих переменных. Способ, которым большие государства типа Китая, России, Индии и США, борют­ся с внешними эффектами, может иметь первостепен­ное значение для всего мира.

Теоретически, как я сказал, у общества есть выбор. Существование этого выбора в реальности зависит от того, насколько государство, которое является главным рычагом воздействия на работу рыночной системы, мо­жет быть управляемо или же правящими элитами, или же, в случае демократии, гражданами. Перспективы неутешительны, потому что государство само по се-

282

XVIII. Альтернативные рыночные системы

бе обладает существенными изъянами. В число про­чих препятствий входят и корпорации. Их влияние на правительство само по себе является существенным препятствием на пути к лучшей рыночной системе.

Среди аспектов рыночной системы, открывающих воз­можность для выбора глубины и характера государ­ственного регулирования, наиболее активные споры идут о перераспределении богатства и дохода, откло­няющегося от правила quid pro quo. Такого рода пере­распределение включает действия от бесплатного об­щественного образования до мер политики государ­ства всеобщего благосостояния, таких как пособие по безработице или многодетным семьям.

Мой коллега решительно возразит мне: «Доказано, что идея государства всеобщего благосостояния про­валилась». Очевидно, существует немало проблем с со­циальными программами. Медицинская помощь — особенно показательный пример. Во множестве ры­ночных обществ медицинская помощь самым бедным гражданам предоставляется по льготным ценам или бесплатно, чтобы не лишать их ее вовсе. Но как тог­да удерживать спрос на медицинские услуги на адек­ватном уровне, если цена обслуживания потребите­ля недостаточно высока, чтобы стать необходимым ограничением? Государство всеобщего благосостоя­ния также зачастую имеет неприятную тенденцию тратить больше, чем было запланировано или ожида­лось. Расходы на социальное обеспечение прибавляют­ся к часто встречавшимся на протяжении истории из­быточным тратам, например, на общественные празд­ники, на военные нужды, на роскошь для правителей, на корпоративное социальное обеспечение. Но даже взятые сами по себе, социальные программы вызыва­ют все больше вопросов, так как по мере старения на­селения во многих странах число тех, кто может опла­чивать расходы на социальные программы, продолжа­ет неуклонно снижаться.

283

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

Тем не менее кажется, что такого рода перераспреде­ление никуда не исчезнет. Рыночные общества могут выбирать разные модели государства всеобщего благо­состояние, от ограниченных перераспределений до без­рассудных излишеств. По оценкам ООН, США —самое богатое государство в мире по доходам на душу насе­ления, однако уровень бедности, несмотря на социаль­ные программы, остается одним из самых высоких сре­ди индустриальных стран. Но отказ от государства все­общего благосостояния — это не выход. Оно считается необходимым следствием развития того, что мы назы­ваем цивилизацией. Это также один из методов, с по­мощью которого элиты умиротворяют потенциально радикальные массы.

Государству всеобщего благосостояния еще не при­ходилось сталкиваться с перспективой постоянного отсутствия в рыночной системе полноценных рабочих, не больных, не слишком старых или же временно вы­тесненных, однако недостаточно производительных.

284

XVIII. Альтернативные рыночные системы

альным обществам придется столкнуться с перспек­тивой существования слоя здоровых людей, изгнан­ных из рынка.

ДВА ВЗГЛЯДА

Ваши решения — мои тоже, так же как и решения об­щества, — по каждому из перечисленных и других аспектов рыночной системы, скорее всего, определя­ются какой-либо теорией или моделью — не обязатель­но точной, но примерной, которая существует в ваших представлениях, —• отражающей предпочитаемое соот­ношение между государством и рыночной системой.

Традиционная модель или взгляд выдвигает рыноч­ную систему на передний план и в центр, оставляя го­сударству две вспомогательные роли. Первая роль за­ключается в установлении юридических основ, без ко­торых рыночная система не может функционировать. В этой модели первая роль не вызывает особых вопро­сов и ей, по большей части, не придается особого зна­чения. Суть второй роли отражается словами «вмеша­тельство» или «вторжение», или же менее критически­ми, но также обладающими отрицательным оттенком словами типа «регулирование». Эта модель рассма­тривает государство в качестве элемента, нарушаю­щего гармонию, в лучшем случае — как не слишком удачливый ремонтник, в худшем — как разрушитель. Участники рынка — индивидуальные лица. Государство же — не участник, а регулировщик, выступающий «из­вне» рыночной системы и поэтому подозрительный. В той мере, в которой государство пытается удовлет­ворить коллективные потребности, игнорируемые по­купками на рынке, оно неэффективно, потому что ста­вит своей целью защиту окружающей среды и удобство проживания в обществе. Эти блага менее ценны, неже­ли товары и услуги на рынке. Государство также зача­стую принуждает граждан, которые, согласно этой мо­дели, должны быть свободны.

285

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

Среди моделей, которые являются альтернативой этой, я выбираю одну конкретную не для того, чтобы защищать ее, — хотя большинству читателей ее превос­ходство над первой покажется очевидным, — но для того, чтобы лучше разобраться, сравнив их. Во вто­рой модели государство, также глубоко несовершен­ный институт, закладывает, как и в первой, юридиче­ские основания рыночной системы. Но его поддержка рыночной системы этим не ограничивается. Эта под­держка — не вторжение или регулирование, а помощь — постоянна и разнообразна. Она включает управление деньгами и кредитом, субсидии и налоговые льготы, научно-исследовательские работы, открытие и защи­ту иностранных рынков и многое другое. Государство также выступает регулятором, как и в первой модели; однако эта роль встречается не более часто и не явля­ется более важной, чем роль поддержки. Государство также перераспределяет доход и богатство.

Вершину этих государственных ролей во второй мо­дели составляют две других роли, которые были упуще­ны в первой модели. Государство как участник рынка выступает в качестве продавца и покупателя. Более того, оно крупнейший покупатель и продавец в рыночной си­стеме, приобретающий услуги учителей, ученых и стро­ителей шоссе, а также сельскохозяйственные продукты, компьютеры и грузовики. Государство также устанав­ливает цены на многие товары и услуги. Оно устанав­ливает минимальные цены на некоторые сельскохозяй­ственные продукты, чтобы поддержать доход фермеров, а также на электроэнергию, чтобы обуздать монополию. Оно использует тарифы для поднятия на достаточный уровень цен на импортные товары, чтобы защитить оте­чественного производителя. Установление цен иногда является частью регулятивной роли государства, ино­гда — частью перераспределительной, а иногда —■ ча­стью роли поддержки. Государство, устанавливая це­ны, чтобы добиться самых разных целей, становится постоянным участником рынка, так же как и в случае

286

XVIII. Альтернативные рыночные системы

его роли покупателя и продавца. Обе роли делают го­сударство инсайдером на рынке, а не какой-то силой, выступающей извне рыночной системы.

Во второй модели коллективные цели, которые пы­тается достичь государство, не менее ценны, чем те, ко­торые преследуют индивидуальные участники в ры­ночной системе. В действительности, обычно это те же самые цели. Одна из причин, почему люди покупа­ют дома в пригородах, заключается в том, что люди хо­тят тех удобств, которых нельзя получить, живя в пере­полненном городе. Или же, возможно, они хотят жить среди природы, а не в окружении асфальта и зданий. Или же они хотят тишины, а не шума. Эти цели входят в те цели коллективных решений, что находятся в ру­ках государства: удобства и окружающая среда, среди всех прочих. При некоторых обстоятельствах их можно эффективно достигнуть только посредством принуж­дения — например, для общественного образования требуется принуждение в виде налогов — и поэтому государственное принуждение является приемлемым элементом в этой модели.

Я предпочитаю вторую модель, а также нахожу ее бо­лее реалистичной. Вне зависимости от того, что пред­почитаете вы, выводы, сделанные нами, могут помочь нам понять наши решения.

РЫНОЧНАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во второй модели, а также в жизни рыночная систе­ма является главным инструментом государственно­го управления. Это ни в коем случае не единствен­ный инструмент, так как государство часто обращает­ся к непосредственным приказам и запретам. Однако это инструмент, наиболее близкий к универсальному. Его использование государством привычно и широко распространено. Государство собирается увеличить предоставление услуг медицинского обслуживания?

287

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

Необходимо понизить цену. Стимулировать научные исследования? Надо предоставить соответствующие средства. Очистить воздух? Следует обложить налогом выбросы отходов. Смягчить национальные конфлик­ты? Нужно побороть этническую дискриминацию при найме. Одним словом, обычное правило для правитель­ства: используйте рыночную систему.

Многие из нас ошибаются, связывая рыночную си­стему с индивидуализмом, как будто она неспособна служить коллективным целям или может делать это только в исключительных случаях или крайне сквер­но. Очевидно, что государство преследует самые разно­образные коллективные цели. Оно делает это, как пра­вило, при помощи тех рычагов, что предоставляются только рыночной системой. Будущее рыночной систе­мы связано не только с индивидуализмом, но и с кол­лективными проектами. Понимание этого является условием принятия разумного решения.

Я думаю, что стоит рассмотреть объяснение, как и почему рыночная система стала главным инструмен­том государственного управления, потому что, хотя это знают все, большинство из нас не знает, что имен­но мы знаем.

Как государство может побудить граждан поступать так, как считают необходимым поступать они сами или же их правители? Один из способов — запретить что- либо с помощью непосредственного приказа, как за­прещены поджог или превышение скорости на дороге. Но как оно добивается некоторого созидательного пове­дения граждан — как, например, побудить рабочих по­строить шоссе? Для созидательного поведения приказы используются лишь в ограниченных масштабах, напри­мер, как в случае призыва на военную службу. Даже авто­ритарное правительство способно добиться приказами от миллионов граждан созидательного поведения лишь в немногих областях. Существуют лучшие способы.

Один из них состоит в том, что государство покупает те услуги, что ему необходимы, как мы с вами платим

288

XVIII. Альтернативные рыночные системы

парикмахеру, чтобы постричься. Непосредственно или при помощи связанных с ним предприятий оно заку­пает те услуги, что необходимы для строительства до­рог, медицинского обслуживания или производства еды для бедных. Оно также закупает или арендует обору­дование или инструменты, которые нужны людям для производства того, за что они заплатили.

Таким образом, закупки, как бы банально это ни зву­чало, являются мощным и крайне эффективным ин­струментом государственного управления. В качестве инструмента управления они в большинстве случаев являются более совершенным средством — более точ­ным, более широко применимым, более простым. От него также сложнее уклониться.

Есть еще два широко применяемых способа, с по­мощью которых правительство побуждает граждан к какой-либо созидательной деятельности через из­менения цен, влияющих на их поведение. Один из них — предоставление субсидий: субсидии на строи­тельство жилья, медицинскую помощь, транспортные перевозки, сельское хозяйство или любой другой от­расли, производящей товары и услуги, в которой уже сформировались рынки и цены. Субсидии дополня­ют закупки, которые являются основным инструмен­том управления.

Если субсидии могут побудить к занятиям опреде­ленными желаемыми видами деятельности, то можно сделать простой вывод, что при помощи определенных налогов можно препятствовать нежелательным видам деятельности. Посредством налогов на товары и услуги можно, например, бороться с промышленным загряз­нением окружающей среды или определенными вида­ми международных финансовых сделок. Налоги в этом случае также дополняют субсидии и закупки в качестве инструментов управления.

Какие бы коллективные цели не преследовало го­сударство, от национальной безопасности до облаго­раживания ландшафтов, административная троица —

289

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

закупки, налоги и субсидии — всегда в его распоря­жении. Таким образом, государство покупает зоны отдыха и услуги врачей, что часто встречается в ры­ночных системах. Голландия выплачивает значитель­ные субсидии художникам, Италия субсидирует тяже­лую промышленность, а Норвегия выплачивает регио­нальные субсидии, чтобы поддержать экономическую жизнь Северной Норвегии. Во многих обществах вво­дятся налоги для защиты потребителей от их же неком­петентности. Несмотря на то что для этой цели также часто требуются прямые запреты, как в случае произ­водства продуктов питания или лекарств, существуют налоги на табак или даже большие налоги на совокуп­ный объем семейных трат, чтобы, как утверждается, бо­роться со стремлением «быть не хуже людей». Иногда налоги и субсидии не слишком заметны. Субсидии на покупку жилья средним классом, например, могут быть замаскированы налоговыми вычетами из расхо­дов по владению домом или же процентами по ипоте­ке, хотя они могут показаться ничтожными по сравне­нию с размерами прямых субсидий на жилищное стро­ительство для малоимущих.

В дополнение к этим трем инструментам, государ­ство использует и другие, также опирающиеся ско­рее на цены, чем на административные распоряжения. Например, выпуская торгуемые квоты на загрязнение окружающей среды, государство может увеличить вы­работку и выпуск тех предприятий, что не загрязняют природу (они могут продать свои квоты), и понизить доходы и выпуск загрязняющих (им придется заку­пать дополнительные квоты). Или, например, группа государств может договориться и выпустить торгуе­мые квоты на загрязнения, побуждая тем самым каж­дое государство снижать выбросы, чтобы продать не­использованные квоты и избежать необходимости по­купки дополнительных.

Закупки, субсидии и налоги, а также другие подоб­ные инструменты, могут быть использованы в любой

290

XVIII. Альтернативные рыночные системы

момент, когда граждане или же их правители хотят, что­бы государство вмешалось. Они могут быть использо­ваны, что поддержать конкретные решения, как в слу­чае субсидии на производство конкретного лекарства, или же более общие решения, как субсидии на забо­ту о детях, или же еще более общие, как субсидиро­вание сбережений, а не расходов. Они могут быть ис­пользованы, чтобы переложить ответственность за выбор с человека на государство, что случается, когда вводится налог на потребление табака, или же перело­жить ее с государства на человека, как в случае при­менения ваучеров, позволяющих родителям выбирать школу для ребенка.

Они могут применяться на любом участке производ­ственной цепочки, например, в случае субсидирования использования конкретного производственного ресур­са — частично нетрудоспособных рабочих, а не только конечного потребительского товара или услуги.

Государство может решить уменьшить производство машин, введя налог на каждый автомобиль, или же уменьшить производство больших машин, облагая их налогом в зависимости от длины и веса, или же умень­шить потребление стали в автомобильной индустрии, облагая налогом металл, а не машины. Оно может пре­доставить субсидии учебным заведениям и учащимся, чтобы поднять общий уровень образования, или уве­личить число студентов, изучающих математику и есте­ственные науки, или чтобы дать возможность малои­мущим студентам получить образование.

В существующих сейчас рыночных системах исполь­зование налогов для увеличения или снижения произ­водства конкретного товара или услуги встречается не так часто, как субсидирование, однако также достаточ­но распространено, например, в форме тарифов и дру­гих импортных пошлин, где уменьшение импорта яв­ляется частью общей экономической стратегии. Чаще всего субсидии используются не от хорошей жизни. По большей части они распространяются по иници-

291

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

ативе получателей, как правило предприятий, кото­рые мобилизуют все свое политическое влияние, что­бы по любой минимально благовидной причине полу­чить выплаты.

Грань между оправданными субсидиями и политиче­скими подачками очень тонка. Используя тарифы и дру­гие ограничения для импорта, Япония субсидировала некоторое количество отраслей в качестве части плана по занятию новой роли в мировом рынке. Однако за­тем, в 1970-х, она продолжила субсидировать отрасли, которые имели мало общего с первоначальным намере­нием: цементную, стекольную, стальную, нефтеперера­батывающую. Субсидии лесозаготовительной промыш­ленности привели к неприятному эффекту избыточной вырубки лесов, но они были поддержаны и политиче­ским влиянием, и искренней заботой о благосостоя­нии тех групп общества, которые бы пострадали при снижении объемов лесозаготовки. Неоправданные или же слабо оправданные субсидии скрыто присутствуют на каждом шагу, их столько, что проще назвать те отрас­ли, где их нет. Эти субсидии являются подарками влия­тельным отраслям или предприятиям, профессиональ­ным группам или же местным сообществам.

Государственные закупки, налоги, субсидии и дру­гие инструменты борьбы с внешними эффектами все больше ставят общество перед важными выборами. Можно ожидать, что общество, страдающее от перена­селенности и деградации городов, случающихся время от времени эпидемиями, падения производительности почвы, исчезновения лесов, истощения минеральных ресурсов и скованное угрозой глобального потепле­ния, мобилизует свои усилия по контролю над внеш­ними эффектами. Это касается практически любого современного общества. Растущие масштабы и угро­зы внешних эффектов уже стимулировали принятие целого ряда законодательных актов по всему миру, от Северной до Южной Америки, от Европы и Африки до Азии. Рыночные системы активно используют налоги

292

XVIII. Альтернативные рыночные системы

и субсидии, а также прямые запреты, чтобы бороться с ними. Голландское правительство, например, субси­дирует приобретение очистных устройств предприя­тиями в Польше и Чехии, чтобы уменьшить выбросы в атмосферу, которые достигают Голландии.

Я не собираюсь вступать здесь в споры о том, когда именно следует использовать прямые запреты и при­казы, а когда — рыночные методы, чтобы бороться, на­пример, с проблемами загрязнения окружающей среды. Мое намерение состояло всего лишь в том, чтобы по­казать, что в действительности все правительства ши­роко используют рыночные рычаги управления, что­бы достичь коллективных целей, и перед каждым об­ществом стоит выбор — как именно их использовать. Естественно, существуют также и принудительные не­рыночные рычаги управления.

Если мы посмотрим не только на использование государственных закупок, налогов и субсидий, при­званных бороться с внешними эффектами и другими проблемами, но и на программы по снижению бедно­сти, сглаживанию наиболее значительных неравенств в богатстве и доходах и смягчению крайностей прави­ла quid pro quo, то мы увидим, что сама по себе рыноч­ная система чем-то напоминает недостроенное здание, в котором люди могут жить, если им придется, но не слишком комфортно. Оно непригодно для проживания, пока не будут построены внутренние перегородки, не будет проведено электричество, отопление и созданы другие удобства. В их отсутствии большинство людей считает это здание слишком темным, холодным и не­безопасным.

Общества делают рыночную систему пригодной для проживания при помощи государственных закупок, налогов и субсидий. Но так же, как отопление может поставляться по грабительским ценами или же стены могут оказаться слишком ненадежными, действия го­сударства по отношению к рыночной системе могут по­влечь за собой последствия от неудобств до катастро-

293

Чарльз Линдблом. Рыночная система...

фы. Есди рыйочная система — это структура, в которую государство может вносить множество улучшений, то существует большая разница в том, что именно улуч­шают разные государства и насколько успешно. В этом отношении у каждого рыночного общества было и оста­ется значительное пространство для выбора.

Тем не менее немаловажно, что для этих улучшений (государственных программ) необходима структура (рыночная система), в которую они вносятся.