3.4 Функции управления

Исходя из определения управление — это выполнение функции по координированию работы других. В системе образования осуществляется координация деятельности:

• подведомственных образовательных учреждений;
• подведомственных организаций, не осуществляющих образовательный процесс;
• органов управления образованием.

Конкретное содержание указанных видов координации различается в зависимости от уровня управления.

В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней должна быть разграничена законодательно. Такое разграничение предусмотрено в главе III Закона Российской Федерации “Об образовании”. К компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием отнесены 23 функции, которые можно объединить в шесть основных групп.

1. Формирование и осуществление государственной политики в сфере образования: законотворчество, разработка экономических программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т.д. Основным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная программа развития образования. Важное значение имеют также другие государственные документы, имеющие непосредственное отношение к сфере образования: Национальная доктрина развития образования, Основные направление социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документы Министерства образования Российской Федерации. Функции, связанные с формированием политики, реализуются всей системой государственных органов власти и управления. Данная группа функций может быть определена как формулирование целей функционирования системы образования.
2. Определение общих условий осуществления образовательного процесса: федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, типовых положений об образовательных учреждениях, лицензионных, аттестационных и аккредитационных требований.
   Данная группа функций может быть представлена, как определение специфических условий функционирования образовательных учреждений.
3. Установление льгот, экономических нормативов, норм и правил: налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.
4. Осуществление функций административного ведения образовательных учреждений: создание (учреждение) учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими, прямое финансирование деятельности этих учебных заведений.
5. Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.
6. Реализация специфических функций: лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Эти функции федерального уровня управления (за исключением специфических) реализуются федеральными министерствами и ведомствами: Министерством образования Российской Федерации как центральным федеральным органом управления образованием и частично другими органами управления, в ведении которых находятся образовательные учреждения. Министерства или ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, как органы отраслевого управления выполняют в первую очередь функции по обеспечению их образовательной деятельности.

Управление образованием на федеральном уровне осуществляется также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации — Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуще- ством России, которые реализуют функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России.

Например, Минфин России включен в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого министерства.

По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные “разрешительно-согласовательные” функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т.е. осуществляют функциональное управление.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установлены 18 функций управления. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но сфера их реализации ограничена определенной территорией субъекта федерации. Эти функции также можно объединить в аналогичные группы.

1. Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования. Они разрабатываются в соответствии с Федеральной программой развития образования, но имеют выраженную региональную направленность, объединяя региональный образовательный потенциал на решение в первую очередь региональных задач и проблем.
2. Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.
3. Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.
4. Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими: осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.
5. Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников.

На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

К исключительной компетенции муниципальных органов власти относятся следующие функции.

1. Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений с целью осуществления государственной политики в области образования.
2. Формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования.
3. Предоставление гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения.
4. Регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования.
5. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.
6. Создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием.
7. Назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
8. Строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.
9. Контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями.
10. Использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования.
11. Установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Следует учесть, что:

большая часть учебных заведений находятся в ведении муниципального уровня управления;

муниципальные учебные заведения (в подавляющем большинстве) относятся к тому уровню образования, который должен быть и общедоступным, и бесплатным для всех детей;

муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в условиях весьма ограниченных ресурсов.

Основным звеном сферы образования является образовательное учреждение. Именно оно осуществляет образовательный процесс, и для этого Законом Российской Федерации “Об образовании” ему предоставлены большие права, пределы его компетенции весьма широки. Детальное описание компетенции образовательного учреждения, данное в статье 32 Закона “Об образовании”, содержит 23 конкретных пункта. Обобщая их, можно сказать, что образовательное учреждение формально самостоятельно практически во всех сферах своей деятельности, включая управление и финансирование. Образовательное учреждение самостоятельно:

1. определяет внутреннюю структуру своей деятельности, в том числе образовательной;
2. организует, обеспечивает, осуществляет и развивает образовательный процесс и другие виды своей деятельности, включая финансово-хозяйственную;
3. формирует кадровый потенциал и контингент учащихся;
4. устанавливает условия оплаты труда и материального стимулирования;
5. осуществляет контроль за обеспечением и обеспечивает выполнение социальных нормативов и условий.

Следует уточнить, что термин “самостоятельно” может трактоваться по-разному. Для целей настоящей работы можно считать, что он обозначает возможность осуществления той или иной уставной деятельности “ни с кем не согласовывая и без разрешения какого-либо органа управления” при условии, что это не нарушает законодательных или нормативных актов, принятых соответствующими органами в пределах их компетенции.

При этом образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:

невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

качество образования своих выпускников;

жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;

нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Указанные функции с учетом пределов ответственности реализуются образовательным учреждением через формируемую им внутреннюю систему управления, которую в известном смысле также можно считать системой самоуправления.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом. Оно строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существует два полюса управления: совет как форма самоуправления и руководитель (директор, ректор) как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в учебном заведении. Совет принимает решения по общим, как правило, наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах компетенции совета). Руководитель принимает решения по конкретной реализации решений совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).

Решения совета и руководителя являются обязательными для учебного заведения.

Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является привлечение коллектива к управлению учебным заведением с целью максимально возможного использования кадрового потенциала учебных заведений для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития.

Непосредственное управление государственным или муниципальным учебным заведением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Именно на него возлагается персональная ответственность за деятельность учебного заведения.

Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров (руководителей) не допускается. Следовательно, ректор высшего учебного заведения (неважно, негосударственного или государственного) может быть только избран коллективом. Это своего рода дань исторически сложившейся автономии высших учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этот принцип может и не быть принят (в школе, например, где директор может назначаться на должность и освобождаться от должности учредителем — органом управления образованием или муниципальным органом власти).

Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом.

Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения.