3.1 Мировой опыт регулирования офшорной деятельности

Учитывая возложенную на государство функцию политического и экономического регулятора, оно имеет возможность влиять на потоки капитала в том числе способствовать перераспределению этих потоков по своему усмотрению в рамках своих прав и обязанностей для эффективного управления экономикой.

• Недоплачивают в бюджет налоги, для чего

о Избегают статистического учёта

о Разрабатывают сложные для контроля финансовые схемы

• Выводят из экономики финансовые средства, которые, вероятно, могли бы быть использованы внутри экономики страны

В связи с данными объективными проблемами, офшорная деятельность резидентов не одобряется национальными властями. Она наносит как прямой ущерб бюджету (недоплаченные налоги), так и косвенный (вывод средств из экономики). Кроме того, искажение структуры экономики не позволяет ей эффективно управлять, поскольку именно от статистики и аналитики зависят прогнозы, бюджетирование, меры кредитно-денежной и налогово­бюджетной политики и т.д.

В период активной глобализации (1970-е - конец прошлого десятилетия) офшоры активно использовались ТНК и другими экономическими агентами для расширения своей деятельности с минимальными издержками, что в некоторых случаях даже поощрялось государством (Великобритания, Нидерланды способствовали развитию

банковского сектора, обслуживающего офшоры), либо к этому относились нейтрально (США). По состоянию на 2014г. мировая экономика растёт медленными темпами и не имеет мощных точек роста. Также во многих странах (в частности, странах ЕС, в США) наблюдаются проблемы финансирования бюджета, что определяет ужесточение политики в отношении оптимизации налогообложения и ухода от налогов, в том числе с использованием офшоров.

Согласно официальным позициям ведущих государств, офшорная деятельность не одобряется в большинстве стран, поскольку наносит как прямой ущерб бюджету (недоплаченные налоги), так и косвенный (вывод средств из экономики). Доказательством является список FATF по несотрудничающим странам и территориям, а также странам с «высоким риском» отмывания денег и финансирования терроризма.

На практике же имеются страны, заинтересованные в офшорном бизнесе - это страны, где есть международные финансовые центры, обслуживающие офшоры. Однако финансовые центры, особенно Великобритания, Нидерланды, Швейцария, Люксембург и некоторые другие, вынуждены поддерживать свою репутацию и хорошие отношения с крупными экономиками, приносящими им большие доходы. В частности, США обладают огромным потенциалом давления на любой финансовый центр или отдельный банк^[113]ввиду того, что долларовые операции проходят через корреспондентские счета в банках на территории США. Как показывает практика, США легко применяют административный ресурс,

чтобы заставить банки, работающие на их территории, выполнять своё законодательство либо выдавать им всю необходимую информацию^[114].

Реально в регулировании и ограничении офшорной деятельности наиболее заинтересованы государства, несущие явный и прямой убыток от такой деятельности. Это страны с мощной экономикой и самодостаточной финансовой системой. В первую очередь, такие развитые страны, как США, Германия, Япония, Италия, Франция.

Приближённая оценка ежегодного ущерба для этих стран от использования их резидентами офшоров может быть сделана по формуле: D=E*I*T, где D - это сумма ущерба в год, E - общий экспорт капитала из страны в офшоры к текущему моменту (основываясь на данных п.1.2, данные только по накопленным прямым инвестициям, т.е.

Для отдельных стран показатель D только по прямым инвестициям по состоянию на 2013г. составляет (первая цифра учитывает отток капитала только в офшоры, вторая - офшоры и офшоропроводящие страны):^[115]

• Германия - от 1,3 до 5.3 млрд. долл. в год

• Франция - от 1.1 до 5,6 млрд. долл. в год

• Великобритания - от 2 до 4 млрд. долл. в год

• США - от 8,5 до 22,9 млрд. долл. в год

• Италия - от 1,1 до 1,2 млрд. долл. в год

• Япония - от 1,2 до 4,4 млрд. долл. в год

Если предположить, что с основной суммы вывезенных средств не были уплачены налоги в размере 35%, то полный ущерб для бюджетов

развитых стран от выоза прямых инвестиций в офшоры за период 1985- 2012гг. составит:

• Германия - 182 млрд. долл.

• Франция - 191 млрд. долл.

• Великобритания - 140 млрд. долл.

• США - 782 млрд. долл.

• Италия - 42 млрд. долл.

• Япония - 151 млрд. долл.

Из стран с формирующимися рынками в первых рядах Китай и Индия. Что характерно, эти страны имеют собственные офшорные зоны («особые экономические» зоны). В Китае - Гонконг, в Индии - Маврикий.

Власти развитых стран - борцов с офшорами беспокоят, прежде всего, недополученные налоги, в то время как страны с формирующимися рынками испытывают на себе ещё и феномен бегства капитала. Бегство капитала как попытка обеспечить права собственности нехарактерна для развитых стран, так как собственность в этих странах защищена достаточно хорошо.

Согласно частоте упоминания в СМИ, США - страна, более всех участвующая в борьбе с офшорами (по меньшей мере, официально). Ежегодный ущерб США от использования офшоров и налоговых гаваней резидентами составляет до 100 млрд. долл.^[116](оценка диссертанта по ущербу для США в соответствующем периоде - 80 млрд. долл. в год только от экспорта прямых инвестиций в офшоры).

«Акт о контроле за отмыванием денег» ввёл расширенное понятие «финансовой операции», ограничил размер недекларируемых трансграничных операций в размере 10 тыс. долл., прочие же операции должны быть документально подтверждены.

«Патриотический акт» ввёл необходимость для финансовых институтов, в том числе, что очень важно, иностранных (куда теперь включаются не только банки, но и брокеры, инвесткомпании, компании, занимающиеся денежными переводами, электронные платёжные системы, страховщики, торговцы драгоценными металлами и камнями, автомобилями, судами, самолётами, недвижимостью) под страхом уголовного преследования выполнять программу, направленную на борьбу с отмыванием денег, а именно:

• Выявлять подозрительные финансовые операции^[119]

• Сообщать о подозрительных контрагентах соответствующим органам

• Выдавать иную необходимую госорганам информацию

В мае 2012г. был принят закон^[120], который устанавливает обязанность всех иностранных кредитных организаций сообщать о клиентах-резидентах США, а также устанавливает обложение налогом доходов от финансовых операций у источника.

США имеют возможность влиять на мировую финансовую систему и препятствовать использованию офшоров своими резидентами ещё и потому что крупнейшие мировые банки имеют отделения, и зачастую очень крупные отделения в США, и через эти отделения на данные банки оказывается давление.

Примером может служить дело банка UBS^[121]- одного из крупнейших в мире. Согласно данным сената США^[122], UBS активно привлекал клиентов из США, чтобы они открыли счета в Швейцарии, что в итоге привело к уклонению от налогов резидентами США (недекларируемые счета, неуплата налогов с дохода). Результатом болезненного для UBS расследования 2008г. стало ухудшение его имиджа, раскрытие информации для США об американских клиентах, нежелание UBS работать с американскими клиентами (либо большая осторожность и никакой лояльности).

Следует отметить, что большинство акций США в отношении офшоров сводится (как и в остальном мире) к усилению отчётности и углублению проверок, что в итоге ведёт к уменьшению анонимности. Однако в рекомендациях того же доклада от 17 июля 2008г. фигурируют также отмена презумпции невиновности в отношении налогоплательщиков и штрафы в отношении офшорных банков. Диссертант считает, что при составлении того или иного акта, направленного на борьбу с офшорами, в США существует тенденция к преувеличению угрозы и излишнему акценту на эмоциональную составляющую, без всесторонней (намеренно) оценки явления, и особенно сильно это относится к внешней политике.

Политика США по регулированию офшорной деятельности включает в себя как карательные, так и меры по стимулированию инвестиций в национальную экономику. Так, Закон о создании рабочих мест^[123]предоставляет «налоговую амнистию» для решивших вернуть свои капиталы в США из офшоров. В рамках показательной борьбы с терроризмом США упрочили свой контроль за финансовыми потоками, что позволяет им решать другие задачи (блокирование счетов интересующих их лиц и организаций).

В мае 2012г. было принято дополнение к патриотическому акту^[124], которое устанавливает обязанность всех иностранных кредитных организаций сообщать о клиентах-резидентах США, а также устанавливает обложение налогом доходов от финансовых операций у источника. Кроме того, иностранные лица, покупающие акции американских компаний теперь должны раскрывать информацию о своих конечных собственниках.

В действительности же с ресурсами США можно было бы заморозить практически все офшорные операции в долларах. Тем не менее, этого не происходит, поскольку в США имеется сильное офшорное лобби, которому выгодно существование и функционирование офшоров в их нынешней форме. Эффективность политики США в отношении регулирования офшорной деятельности превышает таковую для любой из прочих стран. Главным преимуществом США в этом направлении является их политический и экономический потенциал вкупе с консолидированной позицией страны по этому вопросу.

Великобритания также относится к числу стран, борющихся с офшорами ввиду ущерба от офшоров для бюджета. Однако, в отличии от США, Великобритания не обладает такой разносторонне развитой экономикой, и её финансовая устойчивость в значительной степени зависит от деятельности финансового сектора, как уже было показано в главе 1. Следовательно, у Великобритании гораздо больше мотивов для содействия сохранению дееспособности офшоров, чем у США. Основное реальное средство борьбы с офшорами в Великобритании - процессуальная возможность обложения доходов налогом у источника, т.е. внутри страны. Великобритания имеет право собирать налоги с компаний, ведущих деятельность внутри страны. Также любые деньги, заработанные резидентом Великобритании - физическим лицом, если они были привезены в страну (или заработаны внутри страны), облагаются налогом. Таким образом,

офшорной компании нельзя вести деятельность на территории Великобритании и не платить налогов.

Германия проводит политику активной борьбы с выводом средств в офшоры также из соображений наполнения бюджета налоговыми поступлениями. Самое громкое дело последних лет - покупка немецкими правоохранительными органами базы данных о клиентах Лихтенштейнского банка LGT Group^[125], среди которых были граждане Германии. Согласно данным, ставшим достоянием СМИ, сумма сделки составила 4,2 млн. евро, а база включала в себя данные о недоплатах в бюджет Германии на 2 млрд. евро. Таким образом, для борьбы с офшорами не всегда применяются легальные методы, и законодательство страны, как показывает практика, это позволяет.

Политика Великобритании и Германии достаточно эффективна для поставленной правительствами этих стран цели увеличения сбора налогов. При этом проводить такую политику организационно намного проще, чем проводить скоординированные действия на международном уровне, которые, тем не менее, активно производятся данными странами.

Страны с формирующимися рынками находятся в гораздо более сложном положении в отношении офшоров, чем развитые, поскольку:

• Вывод капиталов из этих стран часто носит характер бегства капитала, по классическим его причинам

• Реальных рычагов давления на офшоры у таких стран нет, как и на страны - финансовые центры.

Страны с формирующимися рынками и открытой экономикой (Бразилия, Индия, страны СНГ) пытаются проводить активную политику по регулированию офшорной деятельности, используя различные инструменты: от создания списков и рабочих групп до прямых обложений налогами всех включающих офшоры платежей (что хоть и выглядит радикально, в

реальности обходится офшорными воротилами без малейшего затруднения ввиду объективных причин).

Международное сообщество проявляет заметную активность в борьбе с офшорами как инструментом легализации преступных доходов, финансирования опасных организаций^[126]и недобросовестной налоговой конкуренции. Законодательство офшоров как стран, что характерно, не подвергается критике и внешнему давлению, как и прочие аспекты их суверенитета. Учитывая политический потенциал таких стран, как США, в случае целенаправленной борьбы с офшорами они могли бы исчезнуть из мировой экономики в течение десятка лет, однако этого не происходит.

Объединённая борьба с офшорами ведётся в рамках международных организаций и специализированных институтов. На настоящий момент наиболее активным борцом с офшорами является ОЭСР.

ОЭСР, как объединение экономически развитых стран, более всех заинтересована в снижении офшорной активности (как государства, частные компании не разделяют энтузиазма финансовых властей относительно борьбы с офшорами). В докладе от 1998г. «О вредоносной налоговой конкуренции»^[127]офшоры рассматриваются как сдерживающий фактор развития мировой экономики и занятости, и причина дискриминации в мировой торговле. Рекомендации доклада включали следующие тезисы:

• унификация законодательства в отношении иностранных (или контролируемых нерезидентами) компаний, а также внесение норм, делающих использование офшоров невыгодным, отказ от налоговых соглашений с офшорами,

• обмен налоговой информацией между государственными органами стран-членов ОЭСР

• требование доступа госорганов к информации о реальных собственниках офшорных структур

На настоящий момент первые два требования выполняются: члены ОЭСР обмениваются всей необходимой информацией и законы согласованы. Так, 19 Апреля 2013г. было достигнуто соглашение об автоматическом обмене «сырой» информацией о налогоплательщиках между странами членами ОЭСР^[128], 13 февраля 2014г. утверждён новый стандарт обмена этой информацией. Однако доступ к информации о реальных собственниках до сих пор не получен, здесь был выбран другой путь. Наибольшее сопротивление оказали такие страны, как Швейцария и Люксембург, что указывает на их заинтересованность в функционировании офшоров, но в итоге и они подчинились требованиям большинства стран. Ряд офшорных государств не приняли рекомендации, в результате чего регулирование деятельности офшоров со стороны ОЭСР, как и прочих организаций, носит компромиссных характер. Кроме того, технически проверить исполнение требований достаточно сложно. Согласно данным Boston Consulting Group^[129], страны-лидеры по хранению офшорных средств по отношению к ВВП - именно Швейцария и Люксембург.

Доклад о международном налоговом сотрудничестве от 2000г.^[130]определил «чёрный список» стран по параметрам:

• нераскрытие информации о сделках, движении капитала и т.д.

• низкая или нулевая ставка для офшорных компаний

• либеральное корпоративное и финансовое законодательство

В результате консультаций в список вошли 37 государств, не сотрудничающих с ОЭСР. (на настоящий момент - ни одного^[131], постепенно офшоры идут на сотрудничество, в 2009 году из списка были исключены последние 3 государства - Андорра, Лихтенштейн и Монако).

Тогда же список был изменен^[132], и все страны мира были разделены на на 3+1 категории:

• страны, в которых налоговые стандарты соответствуют международным требованиям

• страны, которые приняли на себя обязательства привести свои налоговые системы в соответствие с международными требованиями, но еще не достаточно продвинулись в этом вопросе

• страны, которые не приняли на себя обязательства привести свои налоговые системы в соответствие с международными требованиями (с 2009 г. по настоящее время этот пункт пуст)

• отдельной строкой идут «прочие финансовые центры»

К странам из 3-го пункта могут быть применены санкции, однако этого никогда не происходило на практике.

В ОЭСР ведётся наблюдение и работа по обеспечению полной налоговой прозрачности по всему миру, о чём регулярно составляются публичные отчёты.

Страны-члены ОЭСР обладают возможностью запрашивать у «сотрудничающих» юрисдикций (соответственно, прежде всего друг у друга) информацию о резидентах, относящихся к запрашивающей стороне, таким образом скрыть доходы в офшорах стало сложнее. Проблема для ОЭСР заключается в том, что номинальными владельцами средств и субъектами правоотношений являются компании, а их собственники часто не значатся в публичных реестрах, либо владеют компанией через сложную сеть компаний - «прослоек». Тем не менее, тот факт, что гражданин страны-члена ОЭСР уже не может вывести деньги лично, отсекает некоторую часть инвесторов - физических лиц, стремящихся платить меньше налогов, и задачи ОЭСР в этом направлении выполняются.

Страны, не являющиеся членами ОЭСР, могут подписывать соглашения, обеспечивающие доступ к финансовой информации об активах резидентов одной страны в юрисдикции другой. Эти соглашения (Mutual Legal Assistance Treaty - MLAT) позволяют странам запрашивать друг у друга, чаще всего в рамках судебного разбирательства, информацию о средствах своих граждан в другой стране. Таких соглашений подписаны сотни, но их применение не так удобно, как членство в ОЭСР.

Политика ОЭСР в отношении офшоров последовательна, но достаточно консервативна, но в то же время позволяет проводить скоординированное регулирование офшорной деятельности без внезапного ущемления прав той или иной группы инвесторов.

ФАТФ (Financial Action Task Force on Money Laundering - группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег) - одна из специализированных самостоятельных организаций по борьбе с офшорами и отмыванием денег (что часто отождествляется в устах борцов с офшорами). Была создана на саммите Большой Семерки в Париже в 1989г.^[133]На момент написания диссертации членами ФАТФ являются 36 государств^[134], в том числе Россия.

Согласно декларации ФАТФ^[135], целью деятельности организации является обеспечение действия рекомендаций ФАТФ относительно стандартов борьбы с отмыванием денег и финансовым терроризмом.

Офшоры составляют основную часть направлений деятельности ФАТФ, поскольку непрозрачные финансовые потоки - наиболее очевидный путь финансирования терроризма и отмывания доходов, полученных преступным путём. Соответственно, прочие клиенты офшоров также попадают в поле зрения этой организации.

Существует 40+9¹рекомендаций ФАТФ по борьбе с отмыванием денег. Диссертант считает необходимым дать некоторым из них развёрнутую

характеристику, поскольку в них собраны основные способы борьбы с офшорами:

1. Криминализация отмывания денег, т.е. признание отмывания денег преступлением;

2. Соответствие международным стандартам законодательства в плане отмывания денег;

3. Конфискация имущества, нажитого с применением нелегитимно полученных средств;

4. Непротиворечие внутренних финансовых законов страны и рекомендаций ФАТФ;

5. Запрет на работу с анонимными клиентами для финансовых институтов. Эта рекомендация является одной из ключевых. К примеру, при открытии счёта и установлении отношений банки должны удостовериться в благонадёжности клиента, в легальном происхождении денежных средств, в реальности существования бенефициара и т.д., используя «надёжные источники информации».

6. Финансовые институты должны самостоятельно отслеживать

легальность операций клиента;

7. Более пристальное внимание к международным финансовым операциям и более качественный их контроль;

8. Осторожность в использовании анонимизирующих технологий;

10. Хранение информации об операциях в течение как минимум 5 лет;

11. Особое внимание сложным и крупным операциям;

13. В случае подозрений финансовый институт должен незамедлительно известить соответствующие органы;

15. Финансовые институты должны разрабатывать программы по борьбе с отмыванием денег;

21. Особое внимание странам, не соответствующим рекомендациям ФАТФ;

27. Ответственность за отмывание денег;

40. Международное сотрудничество в сфере борьбы с отмыванием денег.

9 особых рекомендаций касаются борьбы с финансированием терроризма. Формально они не несут угрозы пользователям офшоров, однако накладывают ограничения на трансграничную перевозку валюты, денежные переводы, использование некоммерческих организаций, а также включают повторное требование сообщать о подозрительных сделках. Учитывая, что соблюдение этих рекомендаций контролировалось США особенно жёстко, они сильно осложнили использование офшоров, заметно снизив уровень анонимности.

Эти рекомендации позволяют прямым либо косвенным образом наблюдать за активностью финансовых потоков, при этом перекладывая часть ответственности на финансовые институты (при этом в документе указывается, что финансовые институты не должны нести ответственности за нелегальные действия клиентов, однако за несоответствие рекомендациям они несут серьёзную ответственность).

Прочие рекомендации имеют общий характер и имеют небольшой отношение к деятельности офшоров.

Сотрудничающие с ФАТФ страны либо применяют эти рекомендации на практике, либо находятся в состоянии внедрения. Несотрудничающие страны попадают в один из двух «черных списков», что в перспективе может привести к:

• падению авторитета страны;

• нежеланию иностранных партнёров с ней работать (соответственно, рекомендации не работать с этой страной и её финансовыми институтами);

• обвинениям в пособничестве преступности и терроризму;

• экономическим санкциям.

На 201 4г. существует два списка:

• юрисдикции, по отношению к которым ФАТФ призывает ввести меры по защите мировой финансовой системы от отмывания денег и финансирования терроризма - на июнь 2013г. входят Иран и КНДР

• юрисдикции, которые имеют значительные недостатки в политике противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма и не достигли существенного прогресса в развитии этой политики либо не приняли план по её развитию. По отношению к этим странам ФАТФ призывает учитывать имеющиеся риски. На июнь 2013г. входят Эквадор, Эфиопия, Индонезия, Кения, Мьянма, Пакистан, Сан Томе и Принсипи, Сирия, Танзания, Турция, Вьетнам, Йемен.

На момент написания диссертации в этих списках не осталось ни офшоров, ни офшоропроводящих стран.

Современная банковская система позволяет контролировать большую часть платежей без выездных проверок. Все долларовые счета имеют корреспондентские счета в США, и информация о суммах в долларах, проходящих через банки, вполне может быть отслежена в этой стране. Также вся банковская система Европы объединена в одну сеть, имея доступ к которой можно, при наличии достаточного количества вычислительных мощностей и квалифицированного персонала, отслеживать подозрительные операции. На практике банки самостоятельно уведомляют о подозрительных операциях соответствующие структуры. Критерии подозрительных операций общие и устанавливаются финансовыми властями на основании рекомендаций ФАТФ. Критериями подозрительной операции на настоящий момент являются:

• Сумма более 40000 долларов США;

• Очень крупная сумма, либо необычно крупная сумма для данного счёта;

• «Круглая» сумма;

• Повторяющиеся платежи в одном направлении, либо слишком частые;

• Платежи «в одно касание» - деньги перебрасываются сразу после поступления на счёт - в тот же день;

• Бенефициар (подписант) один и тот же у отправителя и получателя;

• Хотя бы один из контрагентов зарегистрирован в офшоре;

• Деньги поступают из или отправляются в офшор;

• Сомнительное основание платежа - например, большие штрафы выплачиваемые без решения суда;

• Деятельность по платежам носит характер «всплесков»;

Что характерно, ни один из этих признаков, и даже все они вместе взятые, не являются свидетельством нелегальности операции, однако чем больше признаков имеет операция (операции), тем более пристальное внимание привлекает к себе такой клиент банка. И, что не менее важно, все эти признаки вполне поддаются алгоритмическому анализу при помощи вычислительной техники. Таким образом, органы мониторинга значительно облегчают себе задачу.

Сообщение банком информации о «подозрительных операциях» как таковое не несёт угрозы бизнесу и не может быть основанием для возбуждения уголовных дел, однако на базе этой информации подозрительная компания может быть подвергнута более тщательной проверке. В своей деятельности банки руководствуются внутренним законодательством, которое в развитых странах приведено в соответствие с требованиями FATF, грозит санкциями по отношению к банку за невыполнение обязательств.

Раскрытие банками информации происходит незаметно для клиента, поэтому очередная проверка может стать для него неожиданной. При этом документы у клиента может запрашивать и проверять как орган, так и сам банк. Используется весь следственный арсенал, как то: проверка подписей, печатей, анализ почерка, бумаги, допрос, выемка и прочее.

Действия ОЭСР и ФАТФ представляют собой взвешенный подход к регулированию офшорной деятельности, направленный в первую очередь на пресечение незаконных и направленных на уход от налогов операций. При этом интересы инвесторов хотя и ущемляются, но делается это в относительно мягкой форме.

Эффективность регулирования офшорной деятельности в мире достаточно спорна: с одной стороны, очевидны успехи отдельных стран, выявляющих масштабные налоговые преступления и ограничивающих возможности использования офшоров. Также очевидны успехи международных организаций, заставивших офшоры соблюдать определенные правила, установленные странами происхождения капитала и раскрывать часть информации. Но в то же время масштабы вывоза капитала в офшоры растут. Логично предположить, что без усиления регулирования, особенно на международном уровне, доли офшоров в международных финансах росли бы ещё быстрее.