1. Проблема перестройки межреспубликанских экономических отношений в СССР в период 1987?1991 гг.

Содружество стран СНГ возникло в результате сложного, драматичного и во многом неожиданного изменения системы межреспубликанских отношений в распавшемся Советском Союзе.

В то время центральным звеном реформ стал Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», принятый Верховным Советом СССР 30 июня 1987 г. и вводившийся в действие с 1 января 1988 г. В соответствии с этим законом предприятия страны начинали действовать на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования. Производство осуществлялось за счет заработанных трудовым коллективом средств, материальные затраты возмещались из полученной от реализации продукции выручки. Прибыль или доход становились обобщающим показателем хозяйственной деятельности предприятия. Для выполнения обязательств перед бюджетом, банками и вышестоящими органами использовалась часть прибыли (дохода), заработанная предприятиями. Ее оставшаяся часть поступала в полное распоряжение трудового коллектива и вместе со средствами на оплату труда составляла хозрасчетный доход, являвшийся источником жизнедеятельности предприятия. Работа предприятия в условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования осуществлялась в соответствии с принципом социалистического самоуправления. Это означало, что трудовой коллектив самостоятельно решал все вопросы производственного и социального развития, будучи полноправным хозяином на предприятии. Государство не отвечало по обязательствам предприятия, а предприятие ? по обязательствам государства, а также других предприятий, организаций и учреждений.

Для управления деятельностью предприятия в новых условиях хозяйствования государство использовало планирование, применяло финансово-кредитные рычаги и ценообразование для всемерного развития экономического соревнования между предприятиями, ограничивая их монопольное положение как производителей определенного вида продукции.

В этих целях предполагалось глубокое и всестороннее реформирование системы государственного управления, основные направления которого были изложены в девяти постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятых 17 июля 1987 г.64.

Из этих девяти постановлений наиболее важными для реформирования системы межреспубликанских экономических отношений были, по мнению автора, постановления «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования» и «О совершенствовании деятельности республиканских органов управления».

Перестройка народнохозяйственного планирования предполагала отказ от важнейших в то время государственных годовых планов. Главной формой реализации перспективных целей и организации всей хозяйственной деятельности министерств, ведомств, союзных республик, местных органов, предприятий (объединений) становился государственный пятилетний план экономического и социального развития. Его проект подготавливался Госпланом СССР с участием, в том числе, и Советов Министров союзных республик.

Предприятия получили право разрабатывать и утверждать свои пятилетние планы самостоятельно, исходя из стабильных, устанавливаемых государственным пятилетним планом исходных данных для планирования ? контрольных цифр, государственных заказов, экономических нормативов и лимитов централизованно распределяемых ресурсов для обеспечения потребности производства и строительства. Состав государственного заказа по предприятиям республиканского подчинения утверждался Советом Министров союзной республики.

Важнейшим направлением совершенствования территориального планирования признавалось усиление его воздействия на комплексное развитие союзных республик и экономических районов страны.

В постановлении о совершенствовании деятельности республиканских органов управления приводились основные принципы этого совершенствования, которые включали в себя уже упоминавшиеся выше, в постановлении о перестройке планирования: –

переход к комплексному планированию экономического и социального развития республики; –

выделение централизованных ресурсов на развитие республиканского хозяйства в целом по республике; –

полная ответственность Советов Министров союзных республик за состояние денежного обращения на территории республики, а также необходимость четкого распределения функций между общесоюзными, союзно-республиканскими и республиканскими органами управления.

Советы Министров союзных республик обязывались последовательно проводить линию на кардинальное улучшение внешнеэкономической деятельности республиканских и союзно-республиканских министерств и ведомств союзных республик, а также расположенных на их территории предприятий, объединений и организаций союзного подчинения.

Постановление концентрировало внимание Советов Министров союзных республик на производстве товаров народного потребления, повышении их качества, создании современной сферы услуг, развитии местной промышленности, ускоренном решении жилищной проблемы.

Принятые летом 1987 г.

При отсутствии целостного взгляда на коренную перестройку системы хозяйствования в масштабе всей страны, исходящего из объективных особенностей ее реально сложившейся экономики, массированный перевод в течение 1988?1989 гг. всех предприятий на принципы полного хозяйственного расчета и самофинансирования резко изменил механизм формирования финансово-стоимостных пропорций народнохозяйственного комплекса. В ходе этой перестройки не были предложены реалистичные пути реформирования действовавшей свыше пятидесяти лет системы установления материально-вещественных пропорций, которые привели бы ее в соответствие новому финансовому механизму. Это резко обострило и без того ощутимую материально-финансовую несбалансированность народного хозяйства во всех союзных республиках, способствовало серьезному расстройству в них денежного обращения, быстрому усилению разрыва между денежными доходами и расходами населения, увеличению дефицитов союзного и республиканских бюджетов. По существу, закон и постановления, о которых идет речь, открыли дорогу резкой деформации структуры первичного распределения национального дохода ? в пользу доходов населения и предприятий за счет доходов государства.

Быстро изменившаяся (как в рыночных системах типа «организм») структура распределения этих доходов вошла в глубокое противоречие со свойственной экономике СССР (системе типа «механизм») весьма консервативной материально-вещественной структурой конечного продукта. Это вызвало, с одной стороны, значительные избытки денежных средств у населения и предприятий во всех союзных республиках, а с другой ? острый дефицит союзного и республиканских бюджетов. Диспропорция, возникшая между структурой распределения денежных доходов и материально-вещественной структурой конечного продукта, неотвратимо привела к резкому усилению инфляции, поставила систему денежного обращения в стране перед перспективой полного разрушения. В свою очередь это вызвало развал потребительского рынка во всех бывших союзных республиках.

Именно инфляция дала непосредственный толчок обострению межреспубликанских отношений. Масса «неотоваренных» денег устремилась в более развитые экономические регионы страны, в частности, в Прибалтику. Там это вызвало соответствующую реакцию к региональному обособлению ? прежде всего как средству защиты своего потребительского рынка. В данной ситуации подобные действия, кстати сказать, требовались от Советов Министров союзных республик в соответствии с упоминавшимися выше постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. По мнению автора, именно эта, чисто экономическая в своей основе, реакция стала фундаментом идеи республиканского хозрасчета, с которой выступили прибалтийские республики.

В наиболее полном виде данная идея была реализована в Эстонии, которая 18 мая 1989 г. первой приняла республиканский закон «Основы хозяйственного расчета Эстонской ССР»65. В нем республика определялась как суверенное государство, самостоятельная экономическая политика которого реализуется в виде республиканского хозяйственного расчета, при котором расходы республики покрываются из ее собственных доходов и происходящими на территории Эстонской ССР экономическими процессами самостоятельно управляют органы государственной власти и государственного управления республики. Законом устанавливалось, что экономика Эстонии функционирует на принципах самоокупаемости, самофинансирования и самоуправления в соответствии с законодательством республики.

Из этого следует, что в основу республиканского хозрасчета положены те же принципы, которые были приняты реформой 1987 г. применительно к государственному предприятию (объединению) в СССР.

Вслед за Эстонией в течение мая-июня 1989 г. республиканские законы о хозяйственном расчете в отношениях с другими республиками приняли Литва («Об основах экономической самостоятельности Литовской ССР») и Латвия («Об экономической самостоятельности Латвийской ССР»).

В законах о хозрасчете рассматривались вопросы суверенитета республик, многообразных форм республиканской собственности, государственного регулирования экономики в условиях перехода к рыночным отношениям, социальных гарантий, основ законодательства о реализации хозрасчетных отношений.

Данные законы трех прибалтийских республик представляли собой, по существу, основы их принципиально новых конституций. Однако избранный весной 1989 г. Верховный Совет СССР принятием 27 ноября 1989 г. Закона СССР «Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР» взял за основу модель республиканского хозрасчета прибалтийских республик, переводимых в соответствии со статьей 6 данного закона «на экономическую самостоятельность первыми»66.

Принятие этого закона свидетельствовало о радикальном изменении курса реформ, начатых в 1987 г. Во-первых, теперь ставилась задача не коренной перестройки управления экономикой, а перехода к рыночным отношениям на основе различных форм собственности как на уровне республик, так и на уровне Союза ССР в целом. Во-вторых, речь шла о принципиальном расширении самостоятельности союзных республик, их реальном суверенитете в экономических вопросах. В-третьих, прибалтийская версия республиканского хозрасчета бралась за основу для всех союзных республик. Практически речь шла о смене модели реформирования экономической системы67.

Новое направление реформ стало объектом всестороннего обсуждения на Всесоюзной научно-практической конференции по проблемам радикальной экономической реформы, организованной Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе, Академией наук СССР и Академией народного хозяйства при Совете Министров СССР, состоявшейся в Москве 13?15 ноября 1989 г. Особенности нового направления реформирования экономики СССР были изложены в докладе заместителя Председателя Совета Министров СССР, Председателя Государственной комиссии Совета Министров СССР по экономической реформе академика Л.И.Абалкина. Доклад содержал концепцию радикальной экономической реформы, «основные черты модели новой хозяйственной системы в рамках социалистического выбора», принципиальные положения которой сводились к следующему: *

многообразие форм общественной собственности, их равноправие и соревнование; *

трудовая основа собственности, производства и распределения; *

использование рынка как главной формы координации деятельности участников общественного производства; *

развитая система социальных гарантий; *

планомерное государственное регулирование экономики.

Предполагалось проводить реформу эволюционным путем и завершить намеченные радикальные преобразования примерно через 10 лет, ориентировочно к 2000 г.

Проблемы перестройки системы межреспубликанских экономических отношений в пленарном докладе Л.И.Абалкина практически не затрагивались, однако этот вопрос активно рассматривался на заседании секции «Проблемы территориального развития и регионального хозрасчета» в докладе Л.А.Козлова и Б.М.Штульберга «Региональный аспект формирования хозяйственного механизма». Здесь правомерно высказывалась тревога за целостность СССР как единого многонационального государства, критиковалась идея приоритетности республиканских интересов и законов над общесоюзными. Принципиально важным было положение доклада о том, что региональный хозрасчет призван лишь дополнять хозрасчет предприятия, обеспечивая, прежде всего, социальное развитие населения и воспроизводство среды обитания человека на данной территории за счет части доходов расположенных здесь предприятий и организаций.

Из этого теоретического положения следовало, что в условиях целостного «социалистического рынка» в Союзе ССР определяющие, регулирующие воздействия на экономическую деятельность основного производственного звена ? предприятия устанавливаются союзным центром, а союзные республики выполняют дополняющую роль регуляторов «тонкой настройки», направленную в основном на выравнивание социально-экономических и региональных условий деятельности предприятий. Такой подход давно известен в мировой практике. Он реализуется в целостных экономических системах хозяйствования рыночного типа, основанных на принципах федерализма ? в США, ФРГ, Бразилии, Швейцарии и других68.

А тем временем в специфической экономике СССР набирали силу возникшие в ходе реформ инфляционные процессы, которые неизбежно привели к ухудшению управляемости народного хозяйства, спаду производства и снижению уровня жизни населения. В условиях курса, взятого на ослабление централизованного руководства экономикой, это способствовало резкому обострению изъянов, свойственных системе управления народнохозяйственным комплексом СССР: отсутствию действенного механизма согласования региональных интересов с общесоюзным и игнорированию в условиях отраслевой системы управления проблем эквивалентности во взаимоотношениях между союзными республиками. Данные вопросы оказались в фокусе общественного мнения союзных республик, образовали экономический фундамент для политических процессов их суверенизации и в итоге усилили центробежные тенденции.

Состоявшиеся летом 1990 г. выборы в Верховные Cоветы союзных республик дали легитимную основу этим тенденциям. «К середине лета (1990 г. ? Д.М.) конституировавшиеся новые органы власти в республиках вступили в ожесточенную борьбу с центром практически по всему кругу экономико-политических проблем, в том числе по таким жизненно важным ее аспектам, как контроль над банками и финансовыми ресурсами. На глазах развалилась система распределения продукции через общесоюзные фонды»69.

Разумеется, что в условиях «парада суверенитетов» и «войны законов» республик с союзным центром Верховный Совет СССР летом 1990 г. отверг программу радикальной экономической реформы, предложенную Н.И.Рыжковым и Л.И.Абалкиным, поскольку одной из базовых идей этой программы было естественное для федерации доминирование союзного центра над союзными республиками. Однако общественное мнение нуждалось в качественно иных идеях. И они появились.

В августе 1990 г. была обнародована работа «Переход к рынку. Концепция и Программа», подготовленная образованной совместным решением М.С.Горбачева и Б.Н.Ельцина рабочей группой под руководством академика С.С.Шаталина70. Впоследствии предложенные в этой работе преобразования были названы программой «500 дней».

Она предполагала осуществить переход к рынку в соответствии с новой экономической доктриной, принципиально отличавшейся от идей как коренной перестройки управления экономикой (1987 г.), так и от радикальной экономической реформы (1989 г.), и основанной на следующих положениях: *

максимальная свобода экономического субъекта (предприятия, предпринимателя) и его полная ответственность за результаты хозяйствования; *

конкуренция производителей как важнейший фактор стимулирования хозяйственной активности; *

свободное ценообразование; *

распространение рыночных отношений на те сферы, где они показывают более высокую эффективность в сравнении с государственными и иными формами регулирования; *

открытость экономики, ее последовательная интеграция в систему мирохозяйственных связей; *

обеспечение высокой степени защищенности граждан; *

отказ всех органов государственной власти от прямого участия в хозяйственной деятельности; *

основными субъектами государственного регулирования экономики являются союзные республики, которые добровольно объединяются в Экономический союз (основные положения этого объединения будут рассмотрены ниже).

В программе излагались также логика и этапы перехода к рыночной экономике. Предполагалось осуществить разгосударствление экономики, приватизацию, развитие предпринимательства, формирование рынка, демонополизацию экономики, постепенное снятие государственного контроля за ценами, жесткую денежно-кредитную и финансовую политику, создание сильной системы социальной поддержки и гарантий для населения, активную структурно-инвестиционную политику.

Реализовать весь этот гигантский комплекс мероприятий было намечено в кратчайшие сроки ? всего за 500 дней71 (отсюда и название программы «500 дней»).

Существенное изменение системы межреспубликанских экономических отношений в экономике СССР путем образования Экономического союза суверенных республик было одной из центральный идей программы «500 дней». Его создание обосновывалось стремлением народов к экономическому и политическому суверенитету, осознанием сходства основных проблем социально-экономического развития республик, сложившимися хозяйственными связями между ними, необходимостью согласованных действий суверенных государств в осуществлении экономических реформ. Предполагалось, что образование Экономического союза «позволит остановить процесс распада межреспубликанских хозяйственных связей, придаст механизмам экономической интеграции* принципиально иную основу ? добровольность и учет интересов всех республик»72.

Экономический союз намечалось строить в соответствии со следующими принципами: *

равенство членов Союза ? суверенных государств, добровольно в него вступающих; *

основу экономики образуют субъекты хозяйствования ? предприниматели и предприятия, приумножающие свою собственность и тем самым национальное богатство; *

субъектами государственного регулирования экономики являются союзные республики и Союз в соответствии с полномочиями, передаваемыми ему республиками; *

союзные республики имеют исключительное право на законодательное регулирование владения, пользования и распоряжения всем национальным богатством, находящимся на их территории; *

союзные республики, вступающие в Экономический союз, образуют единое экономическое пространство и проводят согласованную политику по созданию условий для свободной предпринимательской деятельности всех субъектов хозяйствования; *

образование Экономического союза оформляется заключением Договора между вступающими в него союзными республиками, что предполагает принятие суверенными государствами определенных взаимных обязательств.

Реализация всех функций и полномочий членов Союза осуществляется, исходя из принципа верховенства законодательства суверенных республик и эффективного разделения функций республиканского и союзного управления. Суверенные союзные республики ? члены Экономического союза совместно формируют основы общей экономической политики и общими усилиями вырабатывают законодательство, регулирующее систему межреспубликанских экономических отношений.

В целях совместного управления теми секторами общего экономического пространства, которые объективно требуют проведения единой социальной, экономической и технической политики, суверенные республики создают органы управления Союза. Для решения общих для республик задач они на договорной основе образуют совместную (союзную) собственность. В целях реализации функций совместного управления суверенные республики передают Союзу соответствующие финансовые средства, которые образуют его бюджет и валютный фонд.

В области реформирования межреспубликанских экономических отношений разработанная под руководством академика С.С.Шаталина программа «500 дней» была альтернативна положениям радикальной экономической реформы, подготовленной под руководством академика Л.И.Абалкина. Если в последней общее экономическое пространство регулировалось в основном союзным центром и республики выполняли вспомогательные регулирующие функции, то в программе «500 дней» решающая роль в регулировании общего экономического пространства принадлежала республикам, а союзный центр осуществлял лишь вспомогательную функцию координации республиканских решений.

Следует сказать и еще об одном принципиальном различии между программами. Радикальная экономическая реформа исходила из эволюционности изменений в системе хозяйственных отношений, которые должны быть реализованы за 10 лет. Программа «500 дней» отводила на реформу менее чем два года. Помимо этого, в ней был взят курс на резкую смену государственного устройства СССР. Предлагалось перейти от единого федеративного государства к экономическому союзу республик, который не являлся даже конфедерацией государств. Поэтому программа «500 дней» была отвергнута Верховным Советом СССР.

Однако, по предложению Президента СССР М.С.Горбачева, предпринимается попытка с помощью академика А.Г.Аганбегяна объединить обе конкурирующие программы73.

В результате появилась четвертая программа реформирования системы межреспубликанских экономических отношений ? «Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике», одобренная Верховным Советом СССР 19 октября 1990 г.74

Логика, этапность и сроки реализации «Основных направлений» и программы «500 дней» в основном совпадали.

Наряду с программами реформирования экономики существенное воздействие на изменение системы межреспубликанских экономических отношений оказали декларации о государственном суверенитете, принятые союзными республиками в период лета?осени 1990 г. Принципиальное значение имело то обстоятельство, что данные решения объективно требовали заключения нового Союзного договора.

Вскоре его проект был опубликован75. В нем предлагалось новое название страны ? Союз Суверенных Советских Республик, подтверждалось, что каждая союзная республика ? участник Договора является суверенным государством, а Союз ССР ? суверенным федеративным государством. Важнейшие функции по регулированию общесоюзного рынка Союз осуществлял совместно с республиками.

Спустя три с лишним месяца, в начале марта 1991 г., был опубликован еще один вариант союзного договора ? проект Договора о Союзе Суверенных Республик76. В части межреспубликанских экономических отношений он в значительной мере повторял основные положения предыдущего проекта, но в то же время в нем существенно расширялись права республик. Несмотря на то, что Союз СР определялся как суверенное федеративное демократическое государство, союзные республики в соответствии с проектом договора обладали всей полнотой государственной власти на своей территории и являлись полноправными членами международного сообщества, имеющими право устанавливать непосредственные дипломатические, консульские, торговые и иные связи с иностранными государствами.

Это резко ослабляло позиции федерализма, но они получили поддержку в ходе всесоюзного референдума, состоявшегося 17 марта 1991 г. На всенародное голосование был вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» В голосовании приняло участие 80% имеющих право участвовать в референдуме СССР, из них на поставленный вопрос ответили «Да» 76,4% голосовавших, «Нет» ? 21,7%, признаны недействительными ? 1,9% бюллетеней77.

Между тем негативные моменты в экономике СССР продолжали нарастать.

Ослабление межреспубликанских связей стало действенным фактором разрушения экономической системы страны. Срыв договорных обязательств по поставкам продукции между предприятиями разных республик превратился чуть ли не в норму. Появился и начал быстро усиливаться экономический сепаратизм отдельных регионов. Противостояние союзного центра и республик, порожденное их стремлением к суверенитету, привело к глубокому расстройству финансово-бюджетной системы страны. В условиях «войны законов» союзный бюджет практически лишился собственной налоговой базы. Взяв последнюю в свои руки, республики начали финансировать собственные внутриреспубликанские программы социальной защиты населения. Это способствовало еще большему расстройству единой денежной системы, углублению межреспубликанских противоречий, ускорению инфляционных процессов. В результате возник уникальный механизм разноуровневой инфляции: родившись на микроуровне, инфляция привела к усилению напряженности между республиками, что в свою очередь обостряло ее на том же микроуровне.

Для замкнутого народнохозяйственного комплекса СССР с его жесткими связями между предприятиями сильнейшим разрушительным фактором явился отказ от государственной монополии внешней торговли с предоставлением предприятиям права свободного выхода на внешний рынок, сопровождавшийся допуском иностранной валюты к обращению внутри страны. Поскольку собственная система денежного обращения в стране пришла к развалу и резко обесценился рубль, предприятия стали стремиться продать за границу все, что возьмут за валюту ? безотносительно к реальной экономической эффективности и потребности внутреннего рынка. Крайне негативные последствия имел разрыв многолетних хозяйственных связей со странами, входившими в СЭВ, вызванный переходом к взаимной торговле только за свободно конвертируемую валюту. В итоге изменения во внешнеэкономических связях стали одним из главных факторов развала производственных связей единого народнохозяйственного комплекса.

Учитывая сложность социально-экономического положения в стране, Президент СССР и руководители высших государственных органов девяти союзных республик (за исключением республик Прибалтики, Армении, Грузии и Молдовы) 23 апреля 1991 г. выступили с «Совместным заявлением о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса»78.

Согласованные действия, которые в нем предлагались, опирались на антикризисную программу, с концепцией которой накануне, 22 апреля 1991 г. на сессии Верховного Совета СССР выступил премьер-министр СССР В.С.Павлов79.

Антикризисная программа была призвана детализировать и наполнить конкретными мероприятиями упоминавшиеся выше «Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике», одобренные Верховным Советом СССР 19 октября 1990 г. Цели программы заключались в неотложной нормализации производственных процессов, оздоровлении финансов и денежного обращения, создании системы социальных гарантий в интересах жизнеобеспечения населения. В качестве основы для достижения этих целей принимались развитие и поддержка предпринимательства, разгосударствление и демонополизация экономики, активизация внешнеэкономической деятельности.

В качестве важнейшего условия реализации антикризисных мероприятий признавалась ключевая роль взаимодействия союзного центра и республик, рациональное и четкое распределение полномочий между ними в общих интересах.Программа брала курс на построение обновленной федерации суверенных республик, создание социально ориентированного рыночного хозяйства. Вместе с тем, предполагалось сочетание экономических, рыночных инструментов с административными мерами. Выбирался путь управляемой инфляции, намечался переход к налогу на добавленную стоимость и системе акцизов.

Принятие «Совместного заявления» от 23 апреля 1991 г. позволило активизировать переговоры между руководителями девяти республик и СССР об основах формирования нового Союза, и с мая 1991 г. начался так называемый Ново-Огоревский процесс80. Его результатом стал проект Договора о Союзе Суверенных Государств81.

С точки зрения системы межреспубликанских экономических отношений, данный проект договора в основном повторял главные положения уже упоминавшихся выше предыдущих проектов, Союзного договора82 и Договора о Союзе Суверенных Республик83.

«Совместное заявление» от 23 апреля 1991 г., а также развитие идей антикризисной программы В.С.Павлова позволили выработать единую Программу совместных действий правительств Союза СССР и суверенных республик. Она была подписана главами правительств (или руководителями высших государственных органов) СССР и десяти союзных республик (за исключением республик Прибалтики, Грузии и Молдовы) и утверждена Президентом СССР 5 июля 1991 года84. Программа рассматривалась как основа для координации совместных действий суверенных республик и Союза ССР на 1991?1992 годы, создавая условия, позволяющие каждой республике сформировать и осуществлять собственную программу выхода из кризиса и перехода на рыночные отношения. Следует особо подчеркнуть, что единая программа совместных действий центра и союзных республик была разработана впервые за весь предшествующий период реформ в 1987?1991 гг.

Цели Программы совместных действий заключались в глубокой структурной перестройке экономики на нужды человека, создании социально ориентированного рыночного хозяйства в рамках единого общесоюзного экономического пространства.

Основные мероприятия программы можно объединить в три блока: *

нормализации ситуации в стране; *

решения стратегических задач; *

создания обеспечивающих условий.

В состав первого блока входили мероприятия по нормализации производственных процессов и хозяйственных отношений, жизнеобеспечению населения, оздоровлению финансов и денежного обращения. Второй блок содержал мероприятия по ускорению предпринимательства, разгосударствления и демонополизации экономики, устанавливал приоритеты в структурной политике и научно-техническом прогрессе, предусматривал меры по активизации внешнеэкономической деятельности. Третий блок охватывал мероприятия по социальной защите населения, включая индексацию доходов населения, создание рынка рабочей силы, предупреждение массовой безработицы.

Специальный раздел был посвящен совместным действиям союзных и республиканских органов как важнейшему условию реализации программы. В основу этих действий закладывалось единство денежного обращения, валюты, таможенных тарифов и правил, системы учета и статистики, а также согласованность финансовой, кредитно-денежной, ценовой, внешнеэкономической политики и системы минимальных социальных гарантий и занятости населения. Предполагалось создать союзно-республиканскую межправительственную комиссию для подготовки предложений по согласованию хозяйственного курса на сохранение и развитие общесоюзного экономического пространства.

К Программе совместных действий был приложен план организации работ по ее выполнению, охватывающий в основном период до конца 1991 г.

Принципиальной особенностью и разделов программы, и пунктов плана было то обстоятельство, что соответствующие мероприятия и задания реализовывались совместными усилиями правительств Союза ССР и союзных республик (или их органов). Однако несмотря на это, с точки зрения межреспубликанских отношений, Программа совместных действий Кабинета Министров СССР и правительств суверенных республик по выводу экономики страны из кризиса в условиях перехода к рынку была разработана в основном с позиций федерализма.

Формирование этой программы позволило ускорить подготовку и согласование проекта Договора о Союзе суверенных государств, работа над которым велась с июня 1990 г. представителями республик и Союза. Верховный Совет СССР своим постановлением от 12 июля 1991 г. поддержал в основном проект этого договора, представленный 18 июня 1991 г. Президентом СССР от имени Подготовительного комитета, образованного четвертым Съездом народных депутатов СССР. Он также признал возможным подписать Договор после соответствующей доработки и согласования между республиками, а также утвердил полномочную Союзную делегацию для его подписания.

С точки зрения межреспубликанских экономических отношений, важным было то, что в этом постановлении Верховного Совета СССР специально указывалось «предусмотреть в проекте Союзного Договора наличие в СССР единого экономического пространства, единой банковской системы и закрепление за Союзом ССР собственности, необходимой для его нормального функционирования как федеративного государства, в том числе денежными средствами, непосредственно поступающими в союзный бюджет на основе законодательства CCCР»85.

Была разработана и процедура подписания нового Союзного договора. Предполагалось, что она состоится 20 августа 1991 г. в Москве. Первыми скрепят своей подписью этот документ полномочные делегации России и входящих в ее состав республик, Казахстана, Узбекистана, Белоруссии и Таджикистана. На следующих этапах в сентябре?октябре к новому Союзному договору примкнут Азербайджан, Кыргызстан и Туркмения, а также Украина86.

Наконец, 15 августа 1991 г. текст Договора о Союзе суверенных государств был опубликован87. По структуре самого документа, содержанию преамбулы, основным принципам и даже по числу статей Союзный договор совпадал с уже упоминавшимся выше проектом, опубликованным 27 июня 1991 г. С точки зрения межреспубликанских экономических отношений, основные положения этих документов практически идентичны. Несмотря на очень широкую сферу совместного ведения Союза и республик, новый Союзный договор устанавливал, что Союз Советских Суверенных Республик является суверенным федеративным демократическим государством, образованным «...в результате объединения равноправных республик и осуществляющим государственную власть в пределах полномочий, которыми его добровольно наделяют участники Договора». В образуемой федерации предусматривались очень широкие полномочий республик в части регулирования общесоюзного рынка.

Таким образом, к 20 августа 1991 г. были согласованы совместные действия Кабинета Министров СССР и правительств союзных республик по дальнейшему продолжению реформ и подготовлен для подписания новый Союзный договор, т.е. для перехода к общесоюзному рынку создавались необходимые экономические и политические условия, обеспечивающие стабилизацию межреспубликанских отношений и вывод экономики страны из кризиса. Но история распорядилась иначе.

2 сентября 1991 г. было опубликовано заявление Президента СССР и высших руководителей десяти союзных республик (кроме республик Прибалтики, Молдовы и Грузии, участвовавшей в качестве представителя). В заявлении говорилось, что «...в результате государственного переворота, совершенного 19?21 августа сего года, был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами». Однако «срыв заговора, победа демократических сил» дают «исторический шанс для ускорения коренных преобразований, обновления страны».

В этих условиях высшие руководители страны и союзных республик согласились с необходимостью: *

подготовить и подписать республиками Договор о союзе суверенных государств; *

заключить безотлагательно экономический союз с целью взаимодействия в рамках единого свободного экономического пространства; *

создать систему управления в условиях переходного периода (до принятия новой Конституции); *

решить целый ряд других неотложных вопросов, связанных с обеспечением коллективной безопасности и соблюдением международных обязательств; *

просить Съезд народных депутатов поддержать обращение союзных республик в ООН о признании их субъектами международного права и рассмотрении вопроса об их членства в этой организации.

Принципиально важным в этом заявлении было то, что его авторы «отказались от идеи федерации. Предложен союз по типу конфедерации»88.

В ответ на заявление высших руководителей страны и республик был опубликован целый ряд проектов договоров об экономическом союзе. Наиболее заметными из них, по мнению автора, были проект «Конвенции о создании Экономического сообщества», разработанный под руководством академика С.С.Шаталина89, «Предложения по организации экономического взаимодействия суверенных государств» А.Гранберга и Е.Сабурова90, проект «Договора об Экономическом союзе», подготовленный под руководством Г.А.Явлинского.

Проект С.С.Шаталина исходил из положения, что «Конвенция» будет объединять экономически независимые государства, которым только еще предстоит налаживать свои межгосударственные связи. Предложения А.Гранберга и Е.Сабурова основаны на том, что экономический договор должен сформировать хотя бы «ядро» из нескольких республик, которые примут на себя обязательства по сохранению единой валюты, солидарной ответственности перед западными кредиторами, беспрепятственному товарообмену и сохранению хозяйственных связей внутри «ядра», проведению жесткой антиинфляционной политики и принятию антикризисных мер.

Самым весомым из рассматриваемых документов был проект «Договора об Экономическом союзе» Г.А.Явлинского. Его идеи оказали заметное влияние на последующие договоры, направленные на формирование новой системы межреспубликанских отношений. Основные положения данного проекта весьма близки концепции «Экономического союза суверенных республик», изложенной в уже упоминавшейся выше программе «500 дней».

Проект «Договора об Экономическом союзе» 5 сентября 1991 г. получил поддержку Съезда народных депутатов СССР91, а менее чем через месяц ? 4 октября 1991 г. ? текст данного договора был официально опубликован92. Теперь он назывался «Договором об Экономическом сообществе» и его принципиальной особенностью было отсутствие в нем места для союзных структур управления объединенным рынком республик, т.е. документально подтверждался распад единого федерального государства, по крайней мере, в области экономики.

18 октября 1991 г. «Договор об Экономическом сообществе» подписали высшие руководители восьми суверенных государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана) и Президент СССР93, а 6 ноября 1991 г. ? также премьер-министры Молдовы и Украины94.

В соответствии с уже упоминавшимся выше постановлением Съезда народных депутатов СССР от 5 сентября 1991 г. параллельно с разработкой и заключением договора об экономическом союзе шла работа по подготовке Договора о Союзе Суверенных Государств. Проект этого договора был опубликован 25 ноября, а поправки к нему ? 26 ноября 1991 г.95

С точки зрения межреспубликанских экономических отношений, основные положения данного проекта практически полностью совпадали с соответствующим разделом «Договора о Союзе суверенных государств», опубликованного 15 августа 1991 г96. Однако принципиальное различие состояло в том, что теперь Союз суверенных государств определялся как конфедеративное (а не федеративное, как раньше) демократическое государство. По мнению специалистов, такое государство могло быть создано, так как «...Европейское сообщество есть конфедеративное объединение суверенных государств со многими чертами федерации. Подобное и у нас возможно»97. Проект «Договора о Союзе Суверенных Государств» был согласован членами Госсовета СССР 14 ноября 1991 г. и ратифицирован ими после ряда поправок 25 ноября 1991 г.98

Таким образом, в конце ноября второй раз в течение 1991 г. (первый раз ? в середине августа) в стране сложилась ситуация, когда были согласованы позиции союзного центра и республик как по экономическим, так и по политическим проблемам. Это, несомненно, могло обеспечить стабилизацию межреспубликанских отношений и вывод экономики из кризиса. Однако и новый проект «Договора о Союзе Суверенных Государств» опять (как и в августе 1991 г.) подписан не был. На этот раз помешал состоявшийся 1 декабря 1991 г. всенародный референдум о независимости Украины, где 90% участвовавших в нем граждан поддержали эту идею99. Отделение Украины создавало огромные проблемы для формирования Союза Суверенных Государств. 4 декабря 1991 г. было опубликовано обращение Президента СССР М.С.Горбачева «К парламентариям страны» с призывом «в ближайшие дни обсудить проект Договора о Союзе Суверенных Государств и одобрить его»100. Однако история опять распорядилась иначе.

8 декабря 1991 г. в Белоруссии руководители Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины подписали соглашение о создании Содружества Независимых Государств, в котором констатировалось, «что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»101. С позиций межреспубликанских экономических отношений было важно, что в этом соглашении члены Содружества отнесли к сфере своей совместной деятельности «формирование и развитие общего экономического пространства, европейского и евразийского рынков, таможенную и миграционную политику, развитие систем транспорта и связи, охрану окружающей среды и экологическую безопасность». Одновременно подчеркивалось, что «деятельность органов прежнего Союза прекращается»102.

21 декабря 1991 г. в Алма-Ате высшие руководители одиннадцати республик (за исключением республик Прибалтики и Грузии) утвердили «Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в г.Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной»103. В нем сообщалось, что одиннадцать республик «на равноправных началах и как высокие договаривающиеся стороны образуют Содружество Независимых Государств». Одновременно было принято «Соглашение о координационных институтах Содружества Независимых Государств», в соответствии с которым решено создать высший орган Содружества ? «Совет глав государств», а также «Совет глав правительств». С точки зрения формирования системы межреспубликанских экономических отношений, особый интерес представляла принятая тогда же «Алма-Атинская декларация»104. В ней устанавливалось, что взаимодействие членов Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, Содружество открыто для присоединения к нему государств-членов бывшего Союза ССР, сотрудничество участников СНГ будет направлено на формирование и развитие «общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков». Одновременно в декларации подтверждалось, что «с образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование».

Таким образом, СНГ возникло в результате изменений системы хозяйствования в бывшем Советском Союзе, начатых летом 1987 г. согласно «Программе коренной перестройки управления экономикой». В процессе реформирования межреспубликанских отношений как составной части этих изменений можно выделить три этапа: *

первый (осень 1988 ? весна 1990 гг.), который характеризуется борьбой союзных республик за свою экономическую самостоятельность, опираясь на идею республиканского хозрасчета. Эта борьба приводит к рыночной модели реформ в СССР; *

второй (лето 1990 ? весна 1991 гг.), в рамках которого избранные в новых условиях Верховные Советы союзных республик принимают декларации об их государственном суверенитете, что порождает необходимость заключения нового союзного договора между республиками в условиях действия рыночных отношений; *

третий (весна 1991 ? декабрь 1991 гг.), который представляет собой безуспешные поиски форм политического и экономического взаимодействия союзных республик. На этом этапе дважды (в августе и ноябре 1991 г.) было сорвано подписание нового союзного договора, прекратил существование СССР, создано Содружество Независимых Государств.

Из анализа хода реформ в составе этих этапов следует, что в течение 1987?1991 гг. в основе многочисленных и подчас противоречивых решений по перестройке межреспубликанских экономических отношений была борьба различных взглядов союзного центра и республик на будущее устройство страны:

а) с позиций центра, единое рыночное экономическое пространство союзных республик может быть реализовано в виде классической федерации, т.е. единого государства с унитарной экономической системой и незначительными экономическими функциями республик, весьма далекими даже от уровня их суверенитета в составе СССР;

б) с позиций союзных республик, единое рыночное экономическое пространство может быть создано путем образования экономического союза суверенных государств, используя опыт ЕС.

Точка зрения центра нашла свое наиболее полное воплощение в Программе радикальной экономической реформы Н.И.Рыжкова и Л.И.Абалкина, предложенной в ноябре 1989 г., где намечалось:

а) построить «социалистический рынок» к 2000 году;

б) осуществить преобразования в экономике и обществе эволюционным путем, примерно за 10 лет.

Взгляды союзных республик наиболее последовательно были отражены в Программе «500 дней», разработанной под руководством С.С.Шаталина, Н.Я.Петракова, Г.А.Явлинского и опубликованной в августе 1990 г. В соответствии с Программой предлагалось:

а) создавать новую рыночную экономическую систему на либеральных началах;

б) завершить «переход к рынку» за 500 дней.

По важнейшей проблеме ? выбору направления реформирования системы межреспубликанских экономических отношений, исторически сложившихся в едином союзном хозяйственном комплексе, позиции центра и республик были альтернативными, хотя их выражали ведущие ученые ? экономисты СССР. Это свидетельствует прежде всего о недостаточном научном обосновании данной проблемы. Несмотря на пять программ перестройки управления экономикой страны, принятых за «пятилетку реформ» 1987?1991 гг., общей, объединявшей всех идеи реформирования межреспубликанских экономических отношений, базировавшейся на прочном (как в ЕС) научном фундаменте, так и не было найдено. Согласия между центром и республиками достичь не удалось, что предопределило распад Советского Союза.

8 декабря 1991 г. руководители Беларуси, России и Украины подписали соглашение о прекращении существования СССР и создании Содружества Независимых Государств. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате к этому соглашению присоединились высшие руководители еще восьми республик (за исключением республик Прибалтики и Грузии). Безуспешная перестройка межреспубликанских экономических отношений в составе СССР трансформировала их в межгосударственные в рамках СНГ. Начинался новый период в их истории, но все старые проблемы остались.