Государственный долг и проблемы управления им

Государственный кредит — это совокупность экономических отношений, возникающих между государством и юридическими и физическими лицами, в которых государство выступает заемщиком, кредитором и гарантом.

Если государство является и заемщиком, и кредитором, государственный кредит выполняет регулирующую функцию, поскольку влияет на изменение количества денежных средств в обращении (выступая заемщиком, государство привлекает денежные средства, количество денег в обращении сокращается, увеличивается спрос на них, растет процентная ставка, снижается объем производства; и наоборот, выступая кредитором, государство увеличивает денежную массу в обращении, способствует росту потребительского спроса и производства).

Государство выступает также в роли гаранта кредитования сельского хозяйства, малого бизнеса и отраслей научно-технического прогресса, создавая специальные фонды для страхования их рисков; а также при осуществлении кредитования других стран.

Проблема регулирования государственного долга и необходимость управления им раскрывается в трех аспектах: во-первых, обслуживание государственного долга составляет сегодня более 20 % расходов государственного бюджета (бюджетно-налоговая политика); во-вторых, осуществляя, продлевая или погашая свой долг, государство проводит определенную кредитную политику (кредитно- денежная политика); в-третьих, проблема обслуживания и погашения государственного долга тесно связана с проблемой платежного баланса страны (внешнеторговая и валютная политика).

В связи с этим необходимо изучить структуру государственного долга, историю его возникновения и определить основные направления долговой политики государства.

Государственный долг — сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам включая начисленные по ним проценты. Государственный долг России на конец 1999 г. составил 105 % ВВП; в 2003 г. — 39,5 % ВВП (против 45 % в 2002 г.). На 1.01.05 г. госдолг России был равен 211,4 млрд долл.

Необходимо помнить, что помимо проблемы погашения государственного долга существует необходимость обслуживания этого долга (выражается в процентах к основной сумме), которое государство обязано выплачивать ежегодно. Выплата процентов по госдолгу — одна из наиболее существенных статей расходов государственного бюджета.

Обслуживание долга — выплата процентов по задолженности и постепенное погашение основной суммы долга (амортизация долга).

Совокупный государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Причем под внешним долгом понимают обязательства, возникающие в иностранной валюте; под внутренним долгом — обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

Внутренний государственный долг — долговые обязательства федерального правительства перед резидентами, юридическими и физическими лицами, выраженные в национальной валюте. Это долг, возникающий в результате дефицита бюджета и выпуска облигаций государственного займа для его покрытия. В этом случае государство выступает должником по отношению к тем, кто приобретает его облигации. В 2000-2005 гг. государственный внутренний долг России вырос на 227 млрд руб. — с 529 млрд руб. в 2000 г. до 756 млрд руб. на 1 января 2005 г.

Если говорить об источниках внутреннего государственного долга, то необходимо отметить, что он возникает в результате:

- получения государством кредитов от коммерческих банков, юридических лиц, выраженных в национальной валюте;

-осуществления государством внутренних займов (размещение ценных бумаг от лица РФ);

- предоставления бюджетных ссуд одним уровнем бюджетной системы другому.

Внутренний госдолг может принимать следующие формы:

-кредитные соглашения и договора с кредитными организациями и учреждениями внутри страны;

- договоры с предоставлением государственных гарантий, поручительства правительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформление обязательств третьих лиц в долг государства;

-соглашения и договоры о пролонгации или реструктуризации долгов прошлых лет.

Внутренние долговые обязательства подразделяются на рыночные и нерыночные. К рыночным относятся долговые обязательства, выпущенные государством на внутреннем рынке в виде ценных бумаг — облигаций (ГКО, ОФЗ и др.). Нерыночные внутренние обязательства возникают в результате исполнения бюджета (долг бюджетных организаций к концу бюджетного года, который переоформляется в государственный внутренний долг).

Структура внутреннего долга Российской Федерации:

1) целевой заем;

2) внутренний долг СССР;

3) задолженность по ГКО;

4) государственные гарантии;

5) облигации ОФЗ;

6) индексация вкладов в Сбербанк;

7) задолженность пенсионному фонду;

8) задолженность правительства по кредитам Центрального банка, например предприятиям ТЭК;

9) кредиты некоторым отраслям.

Внутренний заем является неинфляционной мерой, если размещается у населения, и инфляционной мерой — если Центральный банк скупает заем у населения и коммерческих банков, так как это ведет к увеличению количества денег в обращении. Для любой страны внутренний долг не страшен, это внутреннее дело государства, и в этом отношении государство может позволить себе его увеличивать до тех пор, пока с этим мирится население. Главное, чтобы процент по госдолгу не был выше, чем норма прибыли в промышленности, реальном секторе экономики, иначе произойдет вымывание капитала из сферы производства.

Наиболее острой проблемой для любой страны является управление внешним долгом.

Внешний государственный долг — задолженность государства по непогашенным внешним займам и не выплаченным по ним процентам.

Так, внешний государственный долг России в 1999 г. был равен 157 млрд долл, или 93% от ВВП. В 2002 г. его размер составил 105,6 млрд долл., в 2003 г. он сократился до 99 млрд долл. Сумма внешнего долга России на 1 января 2005 г. составила 115 млрд долл.

(30 % от ВВП, что вдвое меньше, чем у США), однако обслуживание его обходится в три-четыре раза дороже, чем любой западной стране. Процентные ставки составляют от 7 до 13 % годовых. Поэтому, по мнению министра финансов России, немедленная выплата части этого долга (ведутся переговоры о досрочной выплате 43 млрд долл. Парижскому клубу кредиторов) жизненно важно для России, так как позволит существенно сэкономить на процентах.

Внешний госдолг — более серьезная проблема, чем внутренний, так как с его появлением возникают не только кредитные обязательства, но и обязательства другого рода — за оказание финансовой помощи кредиторы требуют выполнения ряда условий. Внешний госдолг подразумевает жесткие сроки погашения кредита, несоблюдение которых ведет к новым санкциям. Поэтому в любом федеральном бюджете всегда утверждают предельный объем внешних заимствований, который не должен превышать сумму годовых платежей по обслуживанию долга и сумму выплат долга в данном году (однако сюда не включаются заимствования у стран СНГ). Правительство может прибегать к займам, превышающим предельный объем, если они осуществляются в виде реструктуризации внешнего долга, которая не приводит к снижению расходов по его обслуживанию.

Сама по себе цифра внешнего долга не отражает общего уровня экономического развития страны. У США, например, внешний долг составляет более 700 млрд долл., которые они приобрели с 1985 г. Рейтинг стран-должников, начиная с самого большого, таков: США, Германия, Бразилия, Мексика, Россия. Круг западных кредиторов России достаточно велик — около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также международные организации (МВФ, МБРР, ЕБРР). Основной массив долгов приходится на банки шести стран: Германии, Италии, США, Франции, Австрии, Японии.

Нынешние российские долги западным странам включают четыре категории:

Первая и самая большая — задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т. е. перед коммерческими банками западных стран, представляющих средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирование такой задолженности входит в компетенцию Парижского клуба — особого координирующего органа, в который входят официальные представители основных стран — международных кредиторов.

Вторая группа — кредиты, предоставляемые коммерческими банками уже самостоятельно, без государственных гарантий. Задолженность по таким кредитам регулируется так называемым Лондонским клубом, объединяющим банкиров-кредиторов на неофициальной основе.

Третью группу образует задолженность различным западным коммерческим структурам по «фирменным» кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг.

Четвертая группа — долги международным валютнофинансовым организациям (МВФ, МБРР, ЕБРР).

Существует ряд показателей, свидетельствующих о характере долговой нагрузки:

- величина долга на душу населения;

- отношение долга к ВВП не должно быть больше, чем 80 %; превышение этого показателя говорит о том, что страна не в состоянии погасить свой долг и целесообразнее его списать (в России — более 30 %);

- размер внешнего госдолга не должен превышать сумму экспорта более чем в 2 раза. Этот показатель рассчитывается в том случае, если ВВП низок, но есть отрасли, ориентированные на экспорт и приносящие доход в бюджет;

-расходы по обслуживанию долга по отношению к сумме экспорта не должны превышать 15-20 %;

-отношение внешнего долга к размеру золотовалютных резервов. Если считать, что 80 % всех мировых золотовалютных резервов находится у развитых стран, то очевидно, что у остальных стран будут худшие показатели этого соотношения.

Остановимся коротко на истории формирования российского внешнего долга. В 1997 г. в России сформировался новый долг. Но впервые вопрос о его выплате реально встал перед Россией в 1992 г. Было два варианта: отказаться от долга СССР или реструктурировать долг. Было подписано несколько краткосрочных соглашений о частичной реструктуризации долга.

Реструктуризация долга — процесс, при котором пересматриваются условия обслуживания долга (процент, суммы, сроки начала возврата). Реструктуризация имеет место тогда, когда страна не может осуществлять выплаты в соответствии с первоначальными соглашениями о предоставлении займа.

В 1993 г. Россия приняла почти весь долг СССР, это был политический шаг. Если бы Россия тогда объявила дефолт (отказалась от признания долга), то для нее были бы перекрыты все доступы к мировому капиталу, никто не давал бы кредитов. Подтверждение долга позволило правительству Горбачева получить очень много кредитов, в основном из Америки, под очень низкие проценты. Для США это было выгодно из-за гонки вооружения и для того, чтобы Россия открыла рынок нефти. Россия нуждалась в иностранном капитале и поэтому подтвердила долг бывшего СССР. Условием вступления России в Парижский клуб был отказ России от долгов третьих стран, поскольку у членов Парижского клуба были надежды на то, что если Россия спишет долги третьим странам, у них (третьих стран) появятся средства расплатиться с другими своими кредиторами — членами Парижского клуба. Россия списала 95 % долгов.

В 1996 г. подписаны соглашения о том, что 38 млрд долл., которые Россия должна Парижскому клубу, будут погашаться по частям: 45 % в течение 25 лет и 55 % в течение последующих 21 года. Выплаты должны были начаться в 2002 г.

В 1997 г. достигнуты договоренности с Лондонским клубом кредиторов, согласно которым общий долг Лондонскому клубу в 28,5 млрд долл, нужно погасить в течение 25 лет. После этих переговоров кредитный рейтинг России резко возрос. Это позволило России делать новые внешние займы, что привело к дальнейшему росту внешнего долга. Заимствования прекратились 17 августа 1998 г., когда в стране начался кризис, после которого Россию стали рассматривать как страну, неспособную расплатиться по своим внешним долговым обязательствам. Ставился вопрос — не списать ли этот долг России хотя бы частично, но на тот момент даже списание 50 % долга не спасло бы Россию от дефолта. Удалось договориться лишь о списании 20 % и дальнейшей реструктуризации долга. На тот момент ситуация казалась неразрешимой.

В 1999 г. согласно договоренностям с международными организациями, в частности с Парижским клубом, ежегодные суммы выплат России до 2010 г. должны варьироваться в пределах от 10 до 20 млрд долл., причем в отдельные годы Россия должна выплачивать порядка 18-19 млрд долл, ежегодно, что было нереально для российской экономики, в которой потенциально возможные пределы обслуживания долга оцениваются не более 10-12 млрд долл, в год. Поэтому для решения проблемы внешнего государственного долга было необходимо достижение договоренности о списании части долгов бывшего СССР перед международными организациями и реструктуризации существующего внешнего государственного долга России.

Сегодня Россия своевременно осуществляет выплаты по внешним долговым обязательствам, что внушает уважение и способствует росту рейтинга надежности страны. Возможность осуществлять необходимые выплаты и даже нивелировать «долговые пики», которые должны были приходиться на 2003, 2005 и 2008 гг., появилась благодаря хорошей конъюнктуре на нефтяном рынке за последние годы. Это хорошо сказывается на имидже России, которая представляет себя как страну с рыночной экономикой и стремится оговорить максимально выгодные условия для вступления в BTO (Всемирную торговую организацию). Кроме того, сегодня уже нельзя говорить о невозможности обслуживания долгов из-за экономического кризиса, падения цен на нефть и хронической «усталости» рубля.

В феврале 2000 г. удалось списать 35 % долга Лондонскому клубу, а остальную часть реструктурировать под льготные проценты на 30-летний период.

В январе 2001 г. правительство заявило, что не будет платить Парижскому клубу по графику платежей, но лондонская схема не сработала, реструктуризации добиться не удалось. Пришлось применить противоположную тактику. Мы начали не только аккуратно платить по текущим счетам, но и выкупили ряд долговых обязательств опосредованно и досрочно, т. е. с дисконтом. Правительство фактически признало, что в 2001-2002 гг. через ряд российских банков (прежде всего через ВЭБ) выкупило обязательств на сумму чуть менее 2 млрд долл. Основным объектом скупки был четвертый транш облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ) со сроком погашения 14 мая 2003 г. (3 млрд долл.), который почти полностью был погашен Минфином РФ.

В результате «пиковый» 2003 г. перестал быть таковым. Теперь нужно будет платить не 19,5, а 16-17 млрд долл, (по оценкам

Минфина РФ — 14 млрд долл.), эти проплаты могут быть осуществлены из дополнительных доходов бюджета.

Кроме того, осенью 2001 г. Центральный банк РФ досрочно погасил свои долги перед МВФ на сумму 2,8 млрд долл., была достигнута также договоренность о списании 2,5 из 3,6 млрд долл, долга перед Чехией (их выкупило РАО «ЕС России»). При этом внешний долг сократился со 157 млрд долл, в 1999 г. до 134 млрд долл, на конец 2001 г. Президент России В. В. Путин 18 ноября 2004 г. сказал, что у России есть возможность досрочно погасить долги перед МВФ и Парижским клубом. Это позволит сократить расходы по обслуживанию долга за счет снижения выплат по процентам. Сегодня долг России перед МВФ составляет 5 млрд долл., он должен быть погашен в 2006 г., а не в 2008 г., как было предусмотрено договоренностями. Долг России перед Парижским клубом составляет 43 млрд долл.

Сегодня в России разработана «Концепция единой системы управления государственным долгом», в которой говорится о том, что:

-не имеет смысла разграничивать проблемы внешнего и внутреннего долгов;

-предлагается нивелировать «пики» платежей путем конвертации одних обязательств в другие;

- предлагается также проводить оптимизацию долгов путем получения новых кредитов под меньшие проценты (благодаря возрастающему рейтингу России) для погашения более дорогих займов;

- есть намерение увязать долговую стратегию с формированием среднесрочного бюджета (т. е. на два-четыре года вперед);

-будет создан единый механизм по управлению долгом, для чего предполагается объединить существующие четыре подразделения, занимающиеся сегодня долгами: департамент внешнего долга, департамент внутреннего долга и два подразделения, которые занимаются международными финансовыми организациями и активами Минфина — займами, кредитами и т. д., в единый департамент и создать «долговое агентство» на базе части Внешэкономбанка.

Реализация концепции должна была начаться в 2004 г. Очевидно, что сегодня проблема госдолга начинает решаться и стоит не так остро, как несколько лет назад.

Особая роль в решении проблем государственного долга России возлагается на Стабилизационный фонд, созданный в 2004 г.

Предполагалось, что средства этого фонда не будут расходоваться до тех пор, пока они не достигнут отметки 500 млрд руб. Основными источниками поступлений средств в Стабилизационный фонд являются экспортные пошлины и налог на добычу полезных ископаемых. Однако благодаря выгодной для России внешнеэкономической конъюнктуре и мировому росту цен на нефть уже на 1 января 2005 г. размер Стабфонда России составил 574,4 млрд руб. В настоящее время ведутся дискуссии об увеличении базовой суммы и направлениях использования средств, накапливаемых сверх этой суммы. Предполагается, что основными направлениями расходования этих средств будут погашение внешнего долга России и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

Контрольные вопросы

1. Что такое государственный бюджет и каковы источники его финансирования?

2. Каковы основные статьи доходов госбюджета?

3. На что расходуются средства госбюджета?

4. Почему проблема бюджетного дефицита так важна для экономики страны?

5. Какие виды налогов вы знаете, каковы их функции?

6. В чем заключается налоговая политика государства?

7. Какие виды бюджетно-налоговой политики существуют и какова ее цель?

8. Что включает в себя понятие государственного долга?

9. Как сформировался государственный долг России?

10. Как осуществляется управление внешним долгом России?