Современные тенденции в сфере регулирования и надзора

37 Финансовое регулирование включает пруденциальный надзор (prudential supervision) и надзор за предпринимательской деятельно­стью (business conduct supervision).

37 Пруденциальный надзор призван обеспечить надежность и устойчивость финансовых институтов, умень-38-шить системные риски.

38 Финансовое регулирование должно устанавливать баланс между разными задачами, которые решают пруденциальный надзор и ре­гулирование. Чрезмерное усиление пруденциального надзора может подорвать конкуренцию; нарборот, дерегулирование нередко ослабляет устойчивость финансовых организаций. По некоторым оценкам, из-за чрезмерного повышения пруденциальных требований институциональ­ные инвесторы начинают все больше ориентироваться на краткосрочные (short-termist) интересы (Croce et al., 2011. P. 146). Это проявляется в сокращении сроков владения финансовыми активами и повышении оборачиваемости инвестиционных портфелей, уменьшении вложений в менее ликвидные и более рискованные активы, например инфраструк­туру и венчурные проекты, в склонности портфельных управляющих к «стадному поведению». В подготовленной экспертами ЕС в рамках реализации Стратегии развития Европы до 2020 г. Зеленой книге о долгосрочных источниках финансирования европейской экономики поставлен вопрос о необходимости проводить мониторинг пруденциаль­ных реформ, чтобы минимизировать негативные последствия для долго­срочных инвестиций (European Commission, 2013. P. 9). В частности, системы регулирования и надзора должны поддерживать конкуренцию между банками и институциональными инвесторами.

38 Очевидно, что оптимальной модели организации регулирования и надзора не существует.

Мы использовали данную классификацию для выборки из 50 стран за 1999—2013 rr.D До кризиса 2008 г. наблюдалась тенденция к росту числа стран, использующих более интегрированные модели пруденциаль­ного надзора (рис. 1). Доля стран с полностью интегрированным надзо­ром в центральном банке (группа 6) выросла с 4,4% в 1999 г. до 10,7% в 2008 г., вне ЦБ (группа 5) — с 25,9 до 47,6%. После кризиса доля стран шестой группы продолжала расти, достигнув 33,5% в 2013 г., а стран пятой группы уменьшилась до 38,1%. Следовательно, кризис не вызвал разочарования в самой идее интегрированного пруденциального надзора, однако во многих странах возобладало мнение, что центральные банки лучше подготовлены к его осуществлению, чем другие органы.

38 Как показано на рисунке 2, до кризиса наиболее высокими тем­пами росла доля стран, в которых регулятором выступало ведомство, осуществляющее интегрированный пруденциальный надзор (группа 4).

3 Эта выборка составлена по данным Всемирного банка за 1999—2010гг. (http://data. worldbank.org/data-catalog/global-financial-development) и собственных данных за 2011 — 2013 гг. на основе анализа информации о регулирующих органах 50 стран.

39 Таблица 1

Классификация стран по степени интеграции регулирования и надзора

Примечания. Данная классификация не включает регулирование и надзор над пенсион­ными фондами и планами.

" Предполагается, что отсутствует орган, уполномоченный осуществлять регулирование, включая обеспечение конкуренции и защиту прав потребителей, прежде всего в банковском секторе. При этом определенными регулирующими функциями могут быть наделены ведомства в сфере фондовых рынков и страховой деятельности.

Фрагментарное регулирование рынка, когда в стране создана организация, наделенная функциями защиты прав потребителей финансовых услуг, включая клиентов банков.

8 Для разных видов финансовой деятельности назначен «свой» орган пруденциального надзора, который одновременно уполномочен осуществлять регулирование.

Источник: World Bank, 2013.

39 Она увеличилась с 10,7% в 1999 г. до 32,7% в 2008 г. Страны, где регулирование и надзор сосредоточены в одном ведомстве, составили самую массовую группу в выборке из 50 стран. За тот же период доля стран, применяющих подход Twin Peaks (группа 5), росла умеренными темпами — с 6,7% в 1999 г. до 9,1% в 2008 г. В 2008 г. его применяли лишь Австралия и Нидерланды.

39 После кризиса 2008 г. в регулировании произошли существенные изменения. Доля стран, использующих подход Twin Peaks, к 2013 г. выросла до 22,9%. Рост доли стран четвертой группы резко замед­лился, в 2013 г. она составила 33,6%. Параллельно с возложением интегрированного пруденциального надзора на центральные банки страны стали активно переходить к Twin Peaks, передавая функцию регулирования независимым от ЦБ ведомствам. Цель заключалась в том, чтобы создание интегрированного надзора не препятствовало конкуренции, развитию всех финансовых организаций и комплексной защите прав потребителей финансовых услуг. К 2013 г. полностью или частично перешли к Twin Peaks Финляндия, Бельгия, Новая Зеландия и Великобритания. В США, ЮАР, Мексике и ряде других стран переход к Twin Peaks до сих пор обсуждается.

39 Хотя страны с более интегрированными моделями надзора и отчасти регулирования нередко занимают более высокие места в рейтингах конкурентоспособности и эффективности государствен-

40 Структура стран с разными моделями пруденциального надзора в 1999—2013 гг. (в %)

Примечание. Обозначения в легенде показывают модели пруденциального надзора согласно их нумерации в таблице 1. С возрастанием порядкового номера повышается степень интеграции пруденциального надзора.

Источник: рассчитано по данным авторов.

Рис. 1

40 Структура стран с разными моделями регулирования в 1999—2013 гг. (в %)

Примечание. См. рис. 1.

Источник: рассчитано по данным авторов.

Рис. 2

40-ного управления, страны с наименее консолидированным надзором и регулированием в последние годы также демонстрируют позитивную динамику по указанным критериям.

41 По итогам 2013 г. лучший средний результат в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ВЭФ) имели страны с секторальной моделью надзора (группа 2), из которой Россия вышла (рис. За). В сфере регулирования (рис. 36) страны из второй группы лишь немного уступили странам с Twin Peaks.

41 При этом средние показатели оценки конкурентоспособности стран четвертой группы, в которую вошла Россия в 2013 г., были существенно хуже средних результатов стран с наименее интегрированным регулированием, то есть группы стран, из которой Россия выбыла в прошлом году.

41 Итоговая оценка по рейтингу глобальной конкурентоспособности ВЭФ (баллов)

Источник: построено по данным авторов.

Рис. 3

41 М. Мелецки и А. Подпиера исследовали взаимосвязь моделей пру­денциального надзора и регулирования в 98 странах в 1999—2010 гг. с различными показателями, характеризующими уровень развития их экономики, политической и финансовой систем (Melecky, Podpiera, 2013). Они пытались объяснить выбор моделей пруденциального надзора и регулирования в зависимости от выделенных индикаторов, используя 19 показателей для систем надзора и 21 — для моделей регулирования. В результате авторы пришли к следующим выводам:

— страны, находящиеся на более высокой стадии экономическо­го развития, более склонны к интеграции систем пруденциального надзора;

— повышение эффективности исполнительной власти и качества регулирования, как правило, ведет к созданию более интегрированной модели пруденциального надзора;

— чем выше уровень независимости центральных банков, вы­полняющих функцию пруденциального надзора над кредитными организациями, тем ниже уровень интеграции надзорных функций за небанковскими финансовыми организациями (однако это не обяза­тельно ведет к более низкой интеграции в области регулирования);

— чем меньше размер экономики, тем больше страны склонны к интеграции пруденциального надзора, однако на фоне более высокого уровня открытости экономик малых стран в них часто наблюдается относительно слабая интеграция в области регулирования;

— чем выше уровень развития небанковского финансового секто­ра, включая рынки капиталов и страховые организации, тем меньше интегрирован в данных странах пруденциальный надзор; подход к ре­гулированию в этом случае не становится менее интегрированным;

— повышение уровня концентрации банковской системы ведет к усилению банковского лобби, что препятствует созданию эффектив­ной системы регулирования финансового рынка;

42 — страны с банковской системой, слабо защищенной от риска ликвидности и характеризующейся высокой долей фондирования за счет внешних источников, обычно имеют более интегрированную систему пруденциального надзора.

42 На основе анализа систем надзора в 102 странах в 2008—2009 гг. был сделан вывод, что унификация и централизация системы надзора негативно сказываются на экономике (Masciandaroa, Quintyn, 2011. P. 5). Как считают авторы, осуществление макро- и микропруденциаль­ного надзора двумя независимыми ведомствами будет способствовать его большей прозрачности и сбалансированности. На выборке 140 стран в 1998—2006 гг. было показано, что в результате создания независимо­го пруденциального надзора вне центрального банка снижается доля необслуживаемых кредитов по отношению к ВВП, и в таких странах снижаются системные риски (Eichengreen, Dincer, 2011. P. 3).