17.1. Реформы социального страхования за рубежом

В большинстве развитых стран национальные системы социального страхования имеют следующие признаки:

• основные виды социального страхования носят обязательный характер;
• социальное страхование финансируется за счет страховых взносов работодателей и наемных работников с дополнительным участием государств;
• страховые взносы аккумулируются в специальных фондах, которые выплачивают пособия и пенсии, оплачивают социальные услуги;
• средства от поступлений, превышающие расходы на выплату пенсий и пособий, инвестируются с целью получения дополнительных доходов;
• право на материальные выплаты зависит от страхового стажа, минимальные пенсии и пособия связаны с прожиточным минимумом;
• размер страховых взносов зависит от заработка или дохода застрахованного, ограниченного определенным потолком;
• несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания финансируются за счет работодателей, но возможно и участие государства;
• в дополнение к обязательному социальному страхованию существуют различные формы добровольного страхования от социальных рисков.

Основополагающий принцип социального страхования – солидарность работников и работодателей в уплате страховых взносов и перераспределение накопленных средств в пользу нуждающихся.

Финансирование обязательного социального страхования обеспечивается в основном налогами и взносами с заработной платы. В развитых странах оно стало предметом многочисленных дискуссий, особенно со времени экономического кризиса 1973—1974 гг. В них поднимались два основных вопроса.

1. Как в перспективе модифицировать методы финансирования таким образом, чтобы сделать их более справедливыми, более способствующими занятости и лучше приспособленными к различным формам и видам предоставления социальных выплат?
2. Что должна предпринимать государственная власть, чтобы справиться с такой тенденцией, когда расходы растут быстрее, чем поступления, позволяющие их финансировать?

Эта тенденция обусловлена, в частности, таким фактором, как старение населения, уже ставшее ощутимым в период 1950—1980 гг.

Расходы на социальное обеспечение в целом, прежде всего на выплату пенсий, особенно выросли после второй мировой войны. Именно ими во многом объясняется усиление налогового бремени в развитых странах.

За период 1965-1986 гг. доля налогов в ВВП, в странах ЕС в среднем выросла более чем на 13%: с 27,1% до 40,0%. Эта прогрессия в основном обусловлена ростом доли государственных социальных расходов в ВВП и, в частности, пенсионных выплат.

За период 1965-1985 гг. доля пенсионных пособий в ВВП возросла в ФРГ с 9,7 до 11,8%, во Франции с 7,8 до 12,7%. В настоящее время налоговое бремя в большинстве стран ЕС — не только в 2-3 раза больше, чем в развивающихся странах, но и гораздо выше, чем в США и Японии, где оно составляло, соответственно, 28,9 и 28,8% к ВВП, по данным на конец 80-х гг. И в ближайшие десятилетия бремя государственных расходов на социальное обеспечение должно вырасти, и если нынешнее социальное законодательство останется без изменения, то в 2005-2010 гг. старение населения станет важнейшим фактором кризиса системы обязательного социального страхования.

Социальные страховые пособия представляют собой механизм широкого перераспределения доходов: от здоровых — больным, от активно работающих — пенсионерам, от имеющих работу — безработным, от бездетных — многодетным, от богатых — бедным. Но тем не менее, повышение налогового бремени в развитых странах рискует натолкнуться на возрастающее сопротивление и ослабление позиций предприятий по сравнению с требованиями, диктуемыми конкурентной борьбой на мировом рынке.

Это выражается в утечке капитала и доходов, так как слишком высокие страховые взносы подрывают саму базу, на которой они создаются. Они способствуют уклонению от налогов, сокрытию доходов и росту «теневой экономики».

Изменение методов финансирования систем социальной защиты обусловлено расширением и повышением уровня пособий, увеличением объема и стоимости медицинских услуг, старением населения и ростом масштабов безработицы.

В странах ЕС увеличение объема сумм, поступающих за счет социальных взносов и налогов с 50-х гг. представляет собой преимущественный источник дополнительных поступлений системы социального страхования. Причем увеличивается не только ставка налогообложения, но и расширяется база за счет полной или частичной отмены «потолка». За период 1970—1988 гг. социальные взносы в процентном отношении к ВВП увеличивались во всех развитых странах.

За период с 1970 г. по 1988 г. доля страховых взносов работодателей в финансировании социального обеспечения во многих развитых странах снизилась, причем порой резко, как: например, в Италии, Нидерландах, Великобритании, Франции. Это явление объясняется желанием государственной власти не утяжелять бремя расходов предприятий на социальное обеспечение, с тем, чтобы способствовать поддержанию их конкурентоспособности. В тех странах, где доля обязательных взносов в фонды социального страхования в общей сумме вычетов из зарплаты наиболее высока (Испания, Франция, Голландия) процент подоходного налога более низкий, и, наоборот, в тех странах (например, в Дании), где отчисления в фонды социального страхования самые низкие, налог с индивидуальных доходов самый высокий.

В наименее выгодном положении, с точки зрения конкурентоспособности на мировом рынке, находятся те предприятия, где социальное страхование финансируется в основном за счет взносов предпринимателей, и, наоборот, в более выгодном по сравнению с ними положении окажутся предприятия тех стран, где привлекаются взносы самих лиц наемного труда.

Увеличение расходов на социальное страхование увеличивает стоимость рабочей силы и может подорвать конкурентоспособность предприятий. Ввиду этого в условиях роста безработицы и при сохранении общей тенденции к увеличению расходов на социальную помощь, большинство стран ЕС стремится облегчить бремя налогов с работодателей на социальное страхование.

Сочетание старения населения со снижением доли занятых в общественном производстве среди лиц старше 60 лет уже стало характерным фактором за последние 80 лет. Последствия этой тенденции в полной мере скажутся в ближайшие годы. Следовательно, государственная власть должна принять меры, направленные на повышение поступлений или же на сдерживание расходов по пенсионному обеспечению.

Если, говоря о финансировании пенсий, рассматривать сами пенсии как гарантию профессионального дохода (т.е. как страховые пенсии), то тогда придется прибегнуть к увеличению размеров взносов, идущих в фонды социального страхования, хотя экономические и демографические проблемы могут обусловить усиление субсидирования пособий из общей суммы поступлений от налогов. Если же, наоборот, к пенсиям подходить с точки зрения гарантии минимального обеспечения, предоставляемого независимо от ресурсов, то тогда потребуется повышать налоги.

В группе стран была предпринята попытка произвести оценку влияния фактора старения населения на социальные расходы до 2040 г.

Однако в любом случае придется столкнуться с проблемой усиления налогового бремени, когда экономическое положение таково, что занятость все более зависит от способности предприятия.

Успешно справиться с задачей поддержания конкурентоспособности на мировом рынке, по мнению ряда западных ученых, было бы предпочтительнее, чтобы часть бремени финансирования пенсионного обеспечения была разложена на всех налогоплательщиков.

«Приватизация» в этой области заключается в уменьшении размеров государственных пенсий путем снижения доли заработка, которая гарантируется соответствующей пенсией, отмены индексации и т.д., а также путем расширения практики образования частных пенсионных фондов за счет личных сбережений. Последнее предположение как вариант, которым люди дополнительно и по выбору могут воспользоваться, получает растущую поддержку в большинстве стран. Каждый добровольно делает за свой счет сбережения на старость. Они частично заменяют ту систему, которая финансируется путем обязательных предварительных взносов и основывается на коллективном покрытии риска старости. Но опасность такого подхода в том, что он ведет к значительному ослаблению механизмов поддержания солидарности как между различными поколениями, так и внутри одного поколения, а также в том, что наиболее обездоленные люди будут лишены средств, позволяющих сколько-нибудь гарантировать их будущее. Подобный вариант может рассматриваться как дополнение к существующей государственной системе социального обеспечения.

С самого начала в основе систем пенсионного обеспечения лежали две основные модели: предложенная О.Бисмарком система социального страхования, при которой размер пособий увязывался с продолжительностью выплаты взносов в пенсионный фонд, и всеобщая система У.Беверджа, при которой всем лицам при достижении определенного возраста обеспечивались минимальные пенсии, финансируемые из налоговых поступлений государства. Большинство ныне действующих систем сочетает элементы обеих моделей. Дальнейшая эволюция пенсионного обеспечения в странах ЕС происходит по пути сочетания следующих аспектов: 1) гарантированный минимум ресурсов всем лицам, достигшим определенного возраста: этот минимум должен быть или предоставлен всем пожилым (всеобщие минимальные пенсии) или в зависимости от ресурсов (селективные минимальные пенсии), но в любом случае он финансируется государственной властью на основе налоговых поступлений (социальные пенсии); 2) пенсии рассчитываются в зависимости от профессиональных доходов и финансируются обязательными взносами на основе доходов (страховые пенсии) и 3) по выбору — индивидуальное пенсионное страхование, основанное на принципах капитализации взносов.

Представляет большой интерес реформа системы пенсионного обеспечения в Чили, начатая в 1980 г., автором которой является Хосе Пиньеро.

Старая пенсионная система основывалась на принципе, согласно которому работающие члены общества должны содержать пенсионеров. Работодатели и трудящиеся ежемесячно предоставляли средства для того, чтобы выплачивать пенсии и пособия.

Эта система регулировалась многочисленными законами, но была единообразной. До 1980 г., в стране насчитывалось 32 страховых учреждения, хотя 95% вкладчиков платили взносы в три: Службу социального страхования (65%), Страховую кассу частных служащих (18%) и Национальную кассу государственных служащих и журналистов (12%).

В этих учреждениях насчитывалось до ста различных систем и подсистем страхования, причем некоторые из них создавали привилегированные условия. Например, в соответствии с системой «догоняющих» пенсий последние пересчитывались точно так же, как зарплата, а система досрочного выхода позволяла отправиться на пенсию в возрасте 42 лет.

Однако большинство трудящихся были лишены всех привилегий и поставлены в более жесткие условия. Так, те, кто платил взносы в Службу социального страхования (ССС), могли выйти на пенсию только по возрасту, причем в этой организации возрастной ценз был самым высоким. Они не могли также получать пенсии за выслугу лет, как, например, в Кассах служащих, а общая сумма пенсии составляла меньший процент от зарплаты, чем в других страховых системах.

Эти и другие недостатки системы касались почти 2/3 чилийских вкладчиков, в том числе самых бедных.

Самыми большими были так называемые удвоенные пенсии, дававшиеся в качестве «признания заслуг» за гг. службы, а также пенсии парламентариев. За последние десятилетия в системе пенсионного обеспечения в Чили произошли и другие изменения. Во-первых, если в 1960 г. в рамках ССС на 1 неработающего приходилось в среднем 10,8 работающих, то к 1980 г. это соотношение упало до критического уровня, равного 2,2, в то время как для выплаты пенсий необходимо было удвоить эту пропорцию. Во-вторых, постепенно разраставшиеся привилегии все больше выявляли порочность системы в целом: «догоняющие пенсии», досрочные выходы на пенсию, «признание заслуг» за годы службы и др.

Если бы взносы капитализировались, были бы получены суммы, достаточные для выплаты пенсий. Другими словами, основная проблема заключалась в неэффективности управления страховым делом.

Хотя социальные страховые учреждения считались принадлежащими к общественному сектору, в них расцвел государственный бюрократизм, отсутствовала конкуренция и соответствующая касса не считала нужным особенно стараться.

Никто из граждан не мог выбирать страховщика и не был владельцем своих страховых взносов.

Кризис пенсионного страхования был темой, к которой, начиная с 50-х годов, постоянно обращались чилийские политики и специалисты.