Механизм обеспечения продовольственной безопасности региона

Целью системного развития аграрного сектора экономики региона яв­ляется наращивание объемов производства сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров до того уровня, который сможет обеспечить продовольственную безопасность региона.

В понятийном плане под продовольственной безопасностью понимается обеспечение максимальной требуемой продолжительности жиз­ни населения в текущих условиях на основе соответствующего качества и уровня снабжения продовольствием. Иначе говоря, продовольственная без­опасность - это такое состояние экономики, при котором доступность продовольствия для всех жителей территоии гарантируется в любое время в требуемом количестве, которое необходимо для здоровой и активной жизни^[244]. Продовольственная безопасность в стране существует, когда в лю­бое время ее население имеет доступ (физический и экономический) к доста­точной по количеству, а также питательной и безопасной пище. Продоволь­ственная безопасность означает возможность населения удовлетворить свои потребности и пищевые предпочтения для здорового и активного образа

245

жизни .

А. А. Костяев характеризует продовольственную безопасность как «способность производства, хранения, переработки, а также торговли обес­печивать различные категории населения равномерно и стабильно... продук­тами питания в требуемых размерах потребления.»^{[245][246][247]}. Цитируемый автор обращает внимание на наличие тесной связи проблемы продовольственной безопасности с проблемой независимости от продовольствия, требующей ре­ализации особых экономических, нормативно-правовых, организационных мероприятий.

247

ной продовольственной независимости .

Так или иначе, определяя контент продовольственной безопасности, исследователи единодушно выделяют следующие ее признаки:

-достаточность для населения продовольствия;

-способность населения территории физически и экономически приоб­рести продовольствие^[248].

Различают несколько уровней продовольственной безопасности, диф­ференцированных в зависимости от типа субъекта, заинтересованного в ее достижении: мировой (глобальный) - все человечество, национальный - государство, региональный - регион, уровень домашних хозяйств - семья, индивидуальный - отдельный человек^[249] (табл. 5.1).

Таблица 5.1 - Уровни продовольственной безопасности

А.А. Лылов, считает, что «в отношении регионов продовольственную безопасность следует рассматривать как в отдельно взятой определенной стране.»^[250]. На региональном уровне обеспечения продовольственной без­опасности применяются те же законы, что и на федеральном. Отличие за-

ключается лишь в том, что решение проблемы осуществляется посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на контроль качества продовольствия и формирование условий для получения стабильных доходов населением, относящихся к региональной политике, разработка и реализация которой происходит при непосредственном (доминирующем) участии ис­полнительных органов государственной власти.

На национальном уровне продовольственная безопасность характери­зуется обеспеченностью нормальной жизни и деятельности населения, а так­же возможностью обеспечения развития личности, региона или государства с учетом удовлетворения необходимых потребностей в продовольствии (опре­деленная страна выпускает достаточное количество и качество продоволь­ствия, а также способна импортировать его в другие страны).

продовольственной безопасности представлена в приложении 19.

К показателям, описывающим продовольственную безопасность госу­дарства, относятся: уровень продовольственного потребления на душу населе­ния и коэффициент самообеспечения продовольствием (в развитых странах - 113 %, в странах с переходной экономикой - 94%, в развивающихся странах - 98 %)^[252].

Как уже отмечалось, на региональном уровне решение проблемы продовольственной безопасности относится к компетенциям и полномочиям исполнительных органов государственной власти и является одной из задач разработки и реализации соответствующей политики.

К настоящему времени сформирован обширный массив теоретических знаний, методических разработок и обобщения практического опыта государственного регулирования, направленного на обеспечение продовольственной безопасности. Так, А. Н. Семин на примере Свердлов­ской области предлагает построение конструктивной экономической полити­ки обеспечения продовольственной безопасности, отличающейся постанов­кой стратегических целей (обеспечение высоких доходов сельского населе­ния на основе создания в АПК высокопроизводительных рабочих мест, сни­жение себестоимости сельхозпродукции и достижение высокой ее конкурен­тоспособности на рынках различного уровня), тактических задач и разработ­кой специальных проектов, значимых для развития аграрного сектора эконо­мики региона (развитие массового фермерства, реализация бизнес-проектов по созданию агрогородков)^[253].

A. М. Грешонковым и Л. М. Абрамовой предложен дифференцирован­ный инструментарий, состоящий в выделении четырехуровневого потребле­ния продовольствия - критического, минимального, рационального (нор­мального), комфортного^[254].

B. В. Смирновым определен ряд требований, предъявляемых к обеспе­чению продовольственной безопасности: продовольственная самообеспечен­ность, оптимальный симбиоз потенциала сельхозпроизводителей и потребно-

стей населения в продовольствии, замкнутый воспроизводственный цикл, продовольственная специфика агломераций^[255].

И. Н. Киселева полагает, что обеспечение продовольственной безопас­ности выступает как приоритетное направление политики государства. Она отстаивает мнение относительно единства проблем проведения агропромыш­ленной и экономической реформ, необходимости реальной финансовой по­мощи организациям сельского хозяйства, фермерам, владельцам личных подворий, а также создания благоприятных социально-экономических усло­вий для населения сельских территорий^[256].

Региональный опыт формирования и обеспечения продовольственной безопасности предлагает Э. И. Мустафаева. В качестве приоритетных направлений она выделяет оптимизацию соотношения продовольственной самообеспеченности региона и импорта продовольственной продукции, ми­нимизацию расхода ресурсов, учет рисковых ситуаций и оперативное реаги­рование на изменения внешней и внутренней среды^[257].

Другой исследователь региональных аспектов обеспечения продоволь­ственной безопасности, П. В. Водясов, обращает внимание на важное проти­воречие, заключающееся в том, что в регионе (цитируемый автор проводит исследование на примере Алтайского края) может быть сформирована ре­сурсная основа для самообеспечения продовольствием населения по боль­шинству основных продуктов питания, что не означает решения проблемы продовольственной безопасности, так как наблюдается существенная диффе-

ренциация в потреблении пищевых продуктов в городской и сельской местно-

сти

258

Отдельным аспектам политики обеспечения продовольственной без­опасности посвящены работы М. Ф. Франко, исследовавшего опыт Орлов­ской области. Указанный автор считает необходимым осуществление следу­ющих мероприятий: привлечение большого количества трудовых ресурсов в агропромышленный сектор, повышение доступности льгот местным произ­водителям, создание механизмов регулирования рынков продовольствия ре­гиональных производителей, повышение конкурентоспособности товаров

259 местного производства за счет улучшения качества продукции^[258][259].

Д. А. Логинов предлагает пути пространственного обеспечения продо­вольственной безопасности. Он полагает, что необходима стратегическая предсказуемость пространственной модели регионального сельского хозяй­ства, исследование которого проводит на примере Кировской области. О наличии экономических предпосылок зонирования сельского хозяйства ре­гиона цитируемый автор предлагает судить по результатам кластерного ана­лиза муниципальных образований, учитывающего уровень валовой продук­ции сельского хозяйства на 1 га сельхозугодий^[260].

Обнаруживая достаточно много схожих подходов к определению со­держания и способов решения проблемы продовольственной безопасности, следует обратить внимание на работы, отличающиеся принципиально иными точками зрения. Так, некоторые авторы считают не корректным применять термин «продовольственная безопасность» в исследованиях мезоэкономики из-за отсутствия барьеров при перемещении продовольствия между отдель­ными регионами в условиях единства национального продовольственного рынка. Так, Д. Ф. Вермель и Ю. С. Хромов говорят не о региональной продо­вольственной безопасности, а об особенностях обеспечения продовольствен-

Обобщение различных подходов к определению продовольственной безопасности представлено в приложении 20. Систематизировав определе­ния, представленные в данном приложении, можно сказать, под продоволь­ственной безопасностью региона следует понимать определенное состояние ресурсов и продовольствия, при котором продовольственные потребности могут быть удовлетворены за счет внутрирегионального производства в размерах, необходимых и достаточных для обеспечения нормальной жизне­деятельности населения^[261][262].

В зарубежных исследованиях продовольственной безопасноти выделяется три подхода, дифференцированных в зависимости от потенциала аграрного производства: протекционистский, экспортоориентированный и промежуточный^[263].

Протекционистский и экспортоориентированный подходы отличаются уровнем государственного вмешательства в регулирование сельскохозяй­ственного производства^[264]. К странам, реализующим протекционистский подход, относятся Норвегия и Япония; экспортоориентированный - США. Оставшееся большинство стран мирового сообщества используют промежу­точный подход к обеспечению продовольственной безопасности, содержа­щий отдельные элементы политики протекционизма и фритрейдерства.

Важным уточнением является то, что страны с протекционистским подходом к развитию АПК, несмотря на значительный уровень развития экономики, не могут производить все виды продовольствия, обладающие вы­сокой конкурентоспособностью на внутреннем и мировом рынках. Таким об­разом, им приходится применять механизмы, нацеленные на сбалансирован­ное обеспечение населения страны продовольствием собственного производ­ства и импортируемого из других регионов (стран), при условии защиты отечественных товаропроизводителей. Так, основными инструментами защи­ты внутреннего рынка в Японии являются корректировка внутренних продо­вольственных цен, ограничение ввоза продуктов питания (таможенно­тарифное регулирование), осуществление прямых выплат производителям в форме субсидий. Оправданием существенных расходов на поддержание оте­чественного агропромышленного производства является то, что средства, по­траченные на поддержку сельских товаропроизводителей, позиционируются как в инвестиции в промышленное и сельскохозяйственное производство, а также средства, участвующие в воспроизводстве национального финансового капитала. При этом, средства, израсходованные на ввоз продовольствия, уходят с территории и участвует в становлении сельхозпроизводства в стра- нах-экспортерах^[265].

Экспортоориентированного подхода, как правило, придерживаются страны с достаточно высоким экономическим и аграрным потенциалом. Например, в США непосредственно в сельскохозяйственном производстве работает всего 1 % населения, однако страна не только покрывает собствен­ные потребности в агропродовольственных товарах на основе внутреннего производства, но и является их крупнейшим экспортером в мире. США стоят на первом месте в мире по объему вывезенной сельскохозяйственной про­дукции. Особенно велика их доля в мировой торговле такими важнейшими

продовольственными и кормовыми культурами, как пшеница, кукуруза, соя, а также фруктами. Субсидирование экспорта продукции позволило США стать лидером в сфере сельского хозяйства. Это стимулировало фермеров продолжать производство продукции в ещё больших объемах и получать до­полнительные конкурентные преимущества, как за счет государственных субсидий, так и благодаря эффекту масштаба производства^[266].

В Российской Федерации контроль государства по обеспечению продо­вольственной безопасности реализуют правительство, исполнительные орга­ны государственной власти (в регионах), а также различные инспекции и службы.

Основным документом по развитию системы обеспечения националь­ной безопасности, в том числе и продовольственной безопасности, в РФ яв­ляется «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»^[267]. Чрезвычайно важным регламентом, на основе которого проис­ходит государственное регулирование аграрного сектора, направленное на обеспечение продовольственной безопасности, является «Концепция госу­дарственной политики в области обеспечения продовольственной безопасно­сти»^[268], закрепленная Федеральным законом «О продовольственной безопас­ности Российской Федерации»^[269], который выделяет основные пути государ­ственной политики в части обеспечения продовольственной безопасности РФ.

Особую роль в нормативно-правовом поле обеспечения продоволь­ственной безопасности играет Доктрина продовольственной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года № 120^[270]. Кроме того, в 1998 году была принята «Комплексная программа развития инфраструктуры товарных рынков на 1998-2005 го­ды»^[271]. В соответствии с ней предусматривалось создание 70 оптовых рынков в разных регионах страны.

Заметим, что в «Доктрине продовольственной безопасности Россий­ской Федерации» и «Стратегии национальной безопасности Российской Фе­дерации до 2020 года» применяются разные подходы к определению направ­лений обеспечения продовольственной безопасности. Так, в Стратегии наци­ональной безопасности понятие «продовольственная безопасность» опреде­ляется как более узкое, чем категория «национальная безопасность», и соот­носится с ним как «род - вид». В Доктрине определяются все ключевые тер­мины проблемной области («показатель продовольственной безопасности», «критерий продовольственной безопасности», «рациональные нормы по­требления пищевых продуктов», «экономическая и социальная доступность продовольствия» и т.д.) и выделяются наиболее важные составляющие рабо­ты по реализации задач формирования, поддержания и повышения продо­вольственной безопасности страны и регионов, а именно:

- осознание важности задачи повышения безопасности продовольствия и активизация усилий различных органов власти;

- организационно-финансовым инструментом достижения продоволь­ственной безопасности являются целевые федеральные и региональные про­граммы.

Резюмируя сказанное выше, следует подчеркнуть, что продовольствен­ная безопасность региона представляет собой совокупность социально­экономических условий, которые обеспечивают физическую и экономиче­скую доступность качественного и безопасного продовольствия для каждого жителя с учетом установленных норм потребления, платежеспособного спроса, сбалансированной и качественной структуры потребления продуктов питания. Она характеризуется наличием в регионе ресурсов для достижения продовольственной самообеспеченнности и средств для ввоза продуктов пи­тания в нужных количествах, с учетом особенностей пространственного раз­вития, нацеленностью на повышение продовольственной независимости ре-

272 гиона и развитие межрегиональных экономических связей^[272].

Для решения проблемы продовольственной безопасности в регионе, помимо стимулирования развития аграрного сектора, необходимо вырабо­тать и законодательно закрепить механизмы повышения доступности и каче­ства продовольствия. В качестве реальных инструментов государственного регулирования, направленных на решение проблемы продовольственной без­опасности, следует использовать: регулирование импорта сельхозпродукции (тарифное и нетарифное), регулирование сырья, материально-технических ресурсов, продовольствия, применение мер по антимонопольной политике, разработка технических регламентов, проведение лицензирования и серти­фикации; интервенций закупок и товаров, организация закупок продуктов для государственных нужд; а также поддержку кредитования и лизингового финансирования для формирования инфраструктуры рынка продоволь-

273

_ствия^[273]_.

Далее остановимся на практических рекомендациях, раскрывающих авторское видение особенностей формирования и функционирования меха­низма обеспечения продовольственной безопасности в регионе.

В самом общем виде, механизм - это способ, которым сила переходит в действие или совокупность всех средств, необходимых для приведения в действие того или другого акта деятельности^[274][275]. В толковых словарях меха­низм (от греч. mechane- орудие, машина) это:

1) устройство для передачи и преобразования движений;

2) совокупность состояний и процессов, из которых складывается ка­кое-либо явление^275..

С экономической точки зрения, механизм представляет собой систему причинно-следственных и обратных связей по организации и управлению экономикой во всех ее сферах (производстве, обмене, распределении, по­треблении) и на всех уровнях хозяйствования^[276]. При этом управленческий механизм, как правило, рассматривается как активная часть системы управ­

ления, которая обеспечивает воздействие на факторы и результаты деятель­ности объекта управления^[277].

Механизм, вызывающий гносеологический и онтологический интерес в свете данного исследования, представляет собой способ воздействия на уро­вень продовольственной безопасности региона на основе совокупности пра­вовых, организационных, технологических, финансовых, экономических и социальных мер, направленных на предотвращение угроз обеспечения без­опасности всех категорий населения региона при потреблении ими продук­тов питания и сокращение продовольственных рисков.

Разработанная автором структура механизма обеспечения продоволь­ственной безопасности региона представлена на рис. 5.1. Она включает в се­бя процесс обеспечения продовольственной безопасности (совокупность де­сяти взаимосвязанных этапов), частные механизмы - организационно­управленческий и программный механизм (М_оуп), нормативно-правовой и информационный механизм (М_нпи), экономико-финансовый и инвестицион­ный механизм (М_эф_и), комплекс интеграционных связей элементов механизма.

На региональном и муниципальном уровнях управление агропромыш­ленным комплексом осуществляется через частные механизмы - М_оуп, М_нпи, М_эф_и - как элементы единого механизма обеспечения продовольственной без­опасности. Далее подробно охарактеризуем частные механизмы.

ПРОЦЕСС ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНА (ПБР)

Рисунок 5.1 - Механизм обеспечения продовольственной безопасности региона

построения систем, структур и механизмов, предложенных отечественными учеными^[278].

Организационно-управленческий и программный механизм (М_оуп) включает в себя следующие элементы (рис. 5.2):

Рисунок 5.2 - Организационно-управленческий и программный механизм

(М_оуп) обеспечения продовольственной безопасности региона

Организационно-управленческий и программный механизм обеспече­ния продовольственной безопасности в Курской области реализуется коми­тетом агропромышленного комплекса Курской области, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федера­ции и региональными нормативно-правовыми актами.

Механизм М_оуп включает в себя органы управления (комитеты Курской области, курирующие различные аспекты безопасности продовольственной системы региона; отделы и управления по обеспечению деятельности АПК), программы (госпрограмму Курской области в области развития сельского хо­зяйства на 2013-2020 гг., содержащую 11 подпрограмм; ведомственные целе­вые программы в области животноводства на 2016-2018 гг.), комплекс мер поддержки субъектов агарного сектора экономики региона (сельхозтоваро­производителей, в том числе по организации импортозамещения продоволь­ствия; населения от угроз продовольственному обеспечению и т.д.) (приложение 21).

Элементы механизма М_оуп коррелируются с первым, вторым, четвер­тым, пятым и седьмым этапами процесса обеспечения продовольственной безопасности Курской области.

Нормативно-правовой и информационный механизм (М_нпи) представлен на рис. 5.3, его реализация планируется на основе нормативных актов, со­здающих институциональную среду для осуществления деятельности орга­низаций аграрного сектора экономики региона. Необходимость разработки нормативно-правового и информационного механизма (М_нпи) объясняется тем, что обеспечение продовольственной безопасности регионов без макро­регулирования невозможно, только на общегосударственном уровне должны решаться вопросы формирования неприкосновенных, мобилизационных и прочих запасов продовольствия^[279]. На региональном уровне следует решать

проблемы структуры отраслевых рынков, ресурсообеспеченности, ценовой политики.

Рисунок 5.3 - Структура нормативно-правового механизма и информационного механизма (М_нпи) обеспечения продовольственной безопасности региона

Нормативно-правовой и информационный механизм (М_нпи) включает в себя стратегические документы (стратегия национальной безопасности РФ, стратегия социально-экономического развития Курской области на период до 2020 г., на период до 2030 г. (проект), прогноз социально-экономического развития Курской области по отрасли сельского хозяйства; аграрная полити­ка РФ и региона, стандарт развития конкуренции в Курской области; про­грамма развития потребительского рынка в Курской области на 2016-2020 гг.), планы и нормативы (план первоочередных мер по устойчивому разви­тию экономики и социальной стабильности в Курской области, закон № 95- ЗКО «О продовольственной безопасности Курской области»; нормативные правовые акты по вопросам АПК, по группам сельхозпроизводителей; отрас­левые соглашения по АПК на 2016-2018 гг.), информационное обеспечение (единая система информационного обеспечения АПК; мониторинг сель­хозпроизводителей и цен; информация о структуре населения региона и отребления продуктов питания, результаты социологических опросов насе­ления Курской области).

Элементы механизма М_нпи коррелируют с первым, вторым, четвертым и пятым этапами процесса обеспечения продовольственной безопасности Кур­ской области.

Структура экономико-финансового и инвестиционного механизма (Мф_и) представлена на рис. 5.4. Экономико-финансовый и инвестиционный механизм связан с определением потребностей и использованием бюджетных средств на реализацию государственной программы, подготовку кадров, предоставление льгот, субсидий и т.д. Основным инструментом использова­ния средств из областного бюджета, предусмотренных на реализацию ком­плекса мероприятий, относящихся к данному механизму, является предо­ставление межбюджетных трансфертов в форме субсидий, субвенций и про­чих межбюджетных трансфертов местным бюджетам в порядке и на услови­ях, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Курской области.

Рисунок 5.4 - Структура экономико-финансового и инвестиционного механизма обеспечения продовольственной безопасности региона (М_эф_и)

Механизм М_эф_и включает в себя ресурсы и финансирование (в том чис­ле ресурсную базу развития аграрного сектора экономики региона; бюджет­ное финансирование и кредитование предприятий АПК, страхование и ин­струменты ГЧП), инвестиционное обеспечение (инвестиционные проекты и программы АПК, технико-экономическое сопровождение и бизнес- планирование, система госзаказов инновационных программ; госконтракты на поставку товаров сельхозпроизводителей, формирование инвестиционных

Элементы механизма М_эф_и коррелируются со вторым, третьим, шестым, седьмым, восьмым, девятым и десятым этапами процесса обеспечения про­довольственной безопасности Курской области.

Региональные органы власти Курской области располагают весьма ши­роким спектром инструментов управления аграрным сектором. В то же время в продовольственном секторе экономики региона, как правило, применяются лишь отдельные элементы целостной системы регулирования^280.. Основные недостатки такого регулирования определяются несбалансированностью, распыленностью, неритмичностью в формировании ресурсов, и особенно в выделении бюджетных назначений. При этом не очень эффективными стано­вятся способы и формы достижения продовольственной безопасности, а их применение может быть малорезультативным из-за незавершенности кон­цепций и стратегии развития сферы продовольствия, с учетом неравных вза­имоотношений между отраслями, не вполне упорядоченного их финансиро­вания государством^[280][281].

С учетом сформированного механизма обеспечения продовольствен­ной безопасности региона необходимо создание структурированной системы продовольственной безопасности, которая позволит органам исполнительной власти:

- проводить рациональную продовольственную и территориально­отраслевую государственную политику;

- быстро реагировать на динамику факторов внешней среды, в основ­ном, конъюнктуры рынка продовольствия;

- формировать и внедрять крупные экономические и социальные про­граммы роста продовольственных ресурсов с учетом стабилизации отраслей АПК для страны и отдельных ее регионов;

- защищать социально-экономические интересы населения и рационально влиять на рост уровня и качества жизни населения^[282].

В заключении следует акцентировать внимание на то, что рассмотренный интегральный механизм имитирует структурное многообразие намерений и действий исполнительных органов государственной власти в процессе обеспечения продовольственной безопасности региона, т.е раскрывает содержание политики обеспечения продовольственной безопасности, особенности реализации которой представлены в следующих параграфах.

5.2