Основные направления совершенствования финансирования образования в России

Совершенствование финансирования образования в настоящее время осуществляется по четырем основным направлениям:

• создание системы нормативного финансирования;
• финансирование с использованием государственных именных финансовых обязательств;
• субсидирование образования;
• образовательное кредитование.

Нормативное финансирование

Введение нормативного финансирования образования было предусмотрено в 1989 г.

В основу нового хозяйственного механизма в народном образовании были положены следующие основные принципы:

• финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности образовательных учреждений, вместо выделения бюджетных средств по отдельным статьям расходов;
• сочетание бюджетного или отраслевого[17] финансирования деятельности учреждений с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности учреждения, выполнением платных работ по договорам с предприятиями и организациями. При этом была поставлена задача неснижения бюджетных ассигнований на финансирование учреждений вследствие замещения бесплатных для населения услуг платными;
• перераспределение и разграничение управленческих функций между учреждениями и вышестоящими органами, переход к преимущественно экономическим методам управления хозяйственной деятельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности учреждений;
• совершенствование организационных структур управления образованием — создание отраслевых и межотраслевых объединений, фирм, ассоциаций и др.;
• развитие самостоятельности трудовых коллективов учреждений в решении основных вопросов их производственно-хозяйственной деятельности и социального развития;
• установление тесной зависимости материального и морального стимулирования трудовых коллективов, размеров фондов производственного и социального развития учреждений и оплаты труда работников от результатов, качества и эффективности труда.

Основным направлением формирования нормативов финансирования была их структурная и количественная привязка к потребностям образовательного учреждения.

• как своего рода плановую цену „продукта“ образовательного учреждения (напомним, что в качестве такого продукта рассматривался учащийся);
• как способ распределения органами государственного управления финансовых ресурсов между учебными заведениями.

В составе норматива бюджетного (отраслевого) финансирования целевым назначением выделялись средства на стипендиальное (материальное) обеспечение обучающихся и воспитанников.

Нормативы бюджетного или отраслевого финансирования должны были разрабатываться министерствами и ведомствами СССР или в порядке, устанавливаемом Советами Министров союзных республик в соответствии с Методическими рекомендациями Государственного комитета СССР по народному образованию по согласованию с Госпланом СССР, Минфином СССР и ВЦСПС.

В качестве расчетной единицы принимался показатель среднегодового контингента учащихся:

• по дошкольным и внешкольным учреждениям — 1 ребенок;
• по учреждениям интернатного типа — 1 воспитанник;
• по школам, средним специальным учебным заведениям и ПТУ — 1 учащийся;
• по высшим учебным заведениям — 1 студент.

Контингент студентов вузов определялся из установленных расчетных соотношений для различных форм обучения без учета отсева (суммированием данных о приеме за установленное время обучения с использованием коэффициентов приведения контингентов вечернего и заочного обучения к дневному).

Рассматривая содержащийся в документах подход к формированию нормативов финансирования образовательных учреждений, нетрудно увидеть, что нормативы строились, по существу, от потребности в средствах на обучение определенного (планового) контингента учащихся в конкретном учебном заведении. Об этом можно судить по приведенному выше положению, согласно которому средств, выделяемых по нормативу, должно быть достаточно для возмещения не только издержек учреждения на осуществление своей деятельности, но и для развития материальной базы и стимулирования работников. А эти задачи обычно решаются за счет прибыли, остающейся у организации

после уплаты налогов. Судя по положениям документов, последовательность действий по формированию нормативов должна была бы быть следующей.

Сначала по принятой схеме определяется потребность образовательного учреждения в бюджетном финансировании. Потребность может быть рассчитана на каждое конкретное учебное заведение исходя из его количественных характеристик с использованием в качестве базового (или основного) показателя либо контингента учащихся, либо численности работников. Оба эти подхода будут рассмотрены ниже. Важно отметить, что оба они позволяют определить тот объем финансирования, который обеспечит нормальное функционирование образовательного учреждения (в соответствии с действующими требованиями к обеспечению образовательного процесса). Затем этот объем финансирования приводится к единице нормирования, в данном случае — одному учащемуся. Задачей образовательного учреждения становилось привлечение (зачисление) на обучение контингента учащихся, необходимого для получения финансирования, обеспечивающего полное возмещение затрат на обучение и получение средств для решения проблем экономического и социального развития.

Данный подход порождал как минимум две проблемы. Во-первых, необходимо было разработать единый подход к определению потребности в финансировании. Если для текущего функционирования образовательного учреждения и сферы образования в целом (по уровням) можно было использовать методические материалы по определению текущей же потребности в бюджетных средствах в разрезе статей бюджетной классификации [39], то для определения потребности в средствах на развитие следовало использовать другие подходы, к тому времени (да и теперь) не разработанные.

установление норматива плановых накоплений, т. е. нормы рентабельности. Однако такое решение снизило бы регулирующую роль норматива и не позволило бы учесть характеристики спроса на те или иные специальности (в то время — на специалистов). Установление индивидуальных норм рентабельности для каждого учебного заведения в отдельности было не только слишком трудоемким, но и, по сути, сводило на нет нормативный подход, поскольку нормативов в результате получалось столько же, сколько учебных заведений.

Во-вторых, в основу нормирования были положены сложившиеся к тому времени характеристики обеспечения образовательного процесса, что не создавало стимулов к их улучшению или оптимизации. Не были также установлены или хотя бы обозначены временные границы действия нормативов, не анализировались возможные последствия перехода на нормативное финансирование.

Следует отметить, что нормативы финансирования так и не были разработаны и введены в действие.

В дальнейшем указанные принципы нормативного финансирования были заложены и в образовательное законодательство [6, ст. 41, пп. 2-4]. Финансирование образовательных учреждений должно было осуществляться на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника отдельно по каждому типу, виду и по каждой категории образовательных учреждений.

До настоящего времени нормативы финансирования образовательных учреждений широкого распространения не получили, несмотря на отдельные примеры их применения в сфере общего образования. В частности, при планировании потребности в бюджетном финансировании применя-

ются нормы и нормативы расходов в разрезе статей бюджетной классификации [90]. Нормативное подушевое финансирование применяется в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях.

В рамках настоящей работы можно выделить две основные проблемы/задачи нормативного финансирования:

• определение единицы, к которой относится норматив;
• определение величины норматива финансирования.

В качестве единицы, на которую нормируются финансовые затраты, могут быть выбраны:

• образовательное учреждение определенного типа и вида с поправочными коэффициентами перехода к иным типам и видам образовательных учреждений, например технический университет;
• учащийся (студент) образовательного учреждения — как физическое лицо, как единица контингента учащихся, как единица приведенного контингента учащихся;
• образовательная программа [66];
• статьи расходов образовательного учреждения в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации;
• виды расходов, необходимые для содержания образовательного учреждения как функционирующей организации, характеризующейся определенными количественными параметрами;
• другие единицы нормирования.

Подходов к разработке норматива финансирования в настоящее время существует несколько:

1. Норматив как результат деления общей потребности в средствах всей отрасли „высшее образование “ в целом для обучения всех студентов на численность студентов (среднегодовую или приведенную).
2. Норматив как результат деления потребности в средствах для обучения в модельном, усредненном, базовом или иным образом выбранном образовательном учреждении определенного контингента студентов на общую численность студентов этого образовательного учреждения. Распространение полученного норматива на всю систему образования с использованием группировок и коэффициентов.
3. Норматив как результат деления „возможности“ бюджета по финансированию высшего образования на величину контингента учащихся (среднегодового или приведенного).
4. Норматив как совокупность удельных расходов, величина которых зависит от контингента студентов. К таковым, в частности, относятся расходы на оплату труда преподавателей, стипендии, трансферты населению и др. При этом „остальные“ расходы считаются зависящими от конкретных условий осуществления образовательного процесса в том или ином образовательном учреждении (места расположения, материальной базы, индивидуальных особенностей и др.) и в расчет норматива не включаются. Норматив, таким образом, включает только часть расходов.
5. Норматив как результат определения расходов на обучение студента по определенной специальности в составе группы из 25 человек.
6. Норматив как совокупность социально-экономических и финансовых норм и нормативов функционирования и развития высших учебных заведений.
7. Вариации перечисленных подходов.

В качестве примера можно привести, в частности, решение Аккредитационной коллегии Минобразования Рос-

сии от 10 октября 2001 г. № 6-2001, которым была утверждена Методика расчета показателя стоимости реализации профессиональной образовательной программы высшего учебного заведения и филиала (показателя экономической устойчивости образовательного учреждения). В соответствии с этой методикой расчет показателя производится на группу 25 человек. Расчетная годовая стоимость обучения на момент расчета (2001 г.) составляла:

• 300-600 тыс. руб. — гуманитарные специальности и педагогические образовательные специальности (программы);
• 330-650 тыс. руб. —экономические и математико-информационные специальности;
• 520-1 000 тыс. руб. — естественнонаучные и медикобиологические специальности;
• 600-1 200 тыс. руб. — технические специальности.

Собственно, утилитарный смысл методики состоял в

том, чтобы при открытии специальности определить, откуда будут поступать средства на ее реализацию, на что они будут расходоваться и будет ли их достаточно для осуществления образовательного процесса по той или иной специальности (сравнение с рассчитанными величинами)[18].

В Сборнике норм и нормативов функционирования и развития учреждений среднего и высшего профессиональ- ного образования [80], разработанном Научно-исследовательским институтом высшего образования, приведен комплекс норм и нормативов, принятых теми или иными документами и отражающих требования государства к условиям осуществления образовательной деятельности в учреждениях высшего и среднего профессионального образования. Следует отметить, что данная совокупность норм и нормативов представляет собой все-таки не совсем то, что требуется в соответствии с Законом „Об образовании“, который предусматривает один норматив финансирования в расчете на одного студента (учащегося). Однако, указанный материал свидетельствует о сложности решения проблемы разработки норматива. Безусловная положительная роль этой работы состоит в том, что на ее основе можно рассчитать потребность образовательного учреждения в бюджетных средствах, что вплотную подводит к формированию норматива финансирования.