Развитие методологических аспектов института саморегулирования ЖКХ

Исследование процесса реформирования              жилищно

коммунального хозяйства (ЖКХ) свидетельствует о том, что в настоящее время в подавляющем большинстве муниципальных образований Российской Федерации отсутствует четкая и обоснованная система взглядов по вопросам управления ЖКХ, необходимости, путях, и возможностях повышения эффективности управления этой отраслью.

Развитие экономической теории позволяет, на наш взгляд, применить методологию институционального анализа к исследованию проблем управления жилищно-коммунальным хозяйством. Поскольку институциональная экономика является новой отраслью экономической науки, до сих пор не устоялось точное и одновременно общепризнанное определение «институт», характеризующее исторический процесс как диалектику институциональных структур. Тем не менее, понятие института заняло прочное место в языковом обиходе. В литературе встречаются следующие определения «института»[1]:

• «Институт является некой системой норм, служащих определенным целям, а также инструментов, гарантирующих выполнение норм. Целью при этом является определенное поведение индивидуумов».
• «Институты представляют собой правила игры в обществе или, выражаясь формально, придуманные людьми ограничения собственных действий».
• «Институты представляют собой правила для принятия решений индивидуумами в повторяющихся ситуациях с участием нескольких персон. Это правило признается всеми индивидуумами, которые на основе этого правила вырабатывают определенные ожидания относительно поведения других субъектов».
• «Институты представляют собой общественно санкционированные ожидания в отношении поведения и действий одного или нескольких индивидуумов» и т.
  д.

В институционально-эволюционной теории Веблена понятие института рассматривается как нечто расплывчатое. Веблен избрал в качестве единицы анализа институты, которые имеют возможность адаптации к изменениям среды[2].

Идеи Веблена получили развитие в «Эволюционной теории экономических изменений» Р. Нельсона и С. Уинтера , в соответствии с которой исходная институциональная структура принимается заданной, и применительно к ней рассматриваются возникновение и распространение новых институтов. Институционалисты не склонны считать, что все индивиды и экономические субъекты обладают полной информацией о цене, товарах, рыночной конъюнктуре, потребительском спросе, которые помогают принять наивыгодные решения. Они рассматривают более реалистичный вариант, при котором индивид, фирма, государство вынуждены действовать в условиях неопределенности.

По теории Веблена положение человека в обществе определяет частная собственность, которая и является средством увеличения его влияния.

Данное положение учитывает новый институционализм, в частности, в теории трансакционных издержек Р. Коуза и О. Уильямса допускается непредсказуемая динамика в поведении экономических субъектов, что позволяет бороться со сложностью объекта.

Значение институтов в рыночной экономике достаточно четко охарактеризовал Р. Коуз в своей Нобелевской лекции: «.никакая мало-мальски осмысленная рыночная экономика невозможна без соот-

4

ветствующих институтов».

В дальнейших исследованиях природы фирмы большое внимание уделяется приобретению и применению знаний. При этом большое значение придается роли органов управления. Новый институционализм вводит понятие открытая система, находящаяся во взаимодействии со средой. Мы видим, что новый институционализм основывается на системном подходе, делая понятие открытой системы доминирующим.

Рассматривая институты, можно выделить ряд факторов, от которых зависит их производство: ожидаемые выгоды заинтересованных агентов от введения новых правил; исходное институциональное состояние (status quo); точность и полнота получаемой информации об экономических изменениях и возможных реакциях на предполагаемые новшества; степень адаптационной готовности общества и др.

Институты выступают фактором дополнения рынка там, где он существует в несовершенном виде, а его функционирование осложняется ограниченным числом участников, неполнотой информации или иными причинами. Рынок жилищно-коммунальных услуг в России отвечает указанным особенностям.

Проблемы предприятий жилищно-коммунального комплекса обусловлены недостаточно эффективной системой управления, тяжелым финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек при оказании услуг, а следовательно - мотивации к эффективной работе. В отрасли наблюдается высокая степень износа основных фондов, большие потери энергоресурсов, недостаточный уровень квалификации специалистов отрасли.

Управление призвано стать одной из отправных точек роста экономики страны и обеспечить реальное улучшение условий жизни граждан. Именно благодаря управлению жилье может и должно стать комфортным, и важное значение в этом, отводится механизмам саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности.

История становления института саморегулирования бизнеса берет свое начало в странах с развитой рыночной экономикой девятнадцатого столетия. Известно, что первая саморегулируемая организация (СРО) возникла в США в 1889 г. - решением конгресса была создана «Межштатная торговая ассоциация», которая получила статус

29

независимого органа административной власти и взяла на себя функции регулирования торговли между отдельными штатами. Позднее аналогичные ассоциации стали появляться и в Европе.

Постепенно стали создаваться всевозможные профессиональные объединения юристов, нотариусов, аудиторов, арбитражных управляющих, профессиональных участников фондовых рынков, которые разрабатывали этические и специальные стандарты своей деятельности, формировали механизмы контроля за выполнением этих правил. Тем самым СРО не только защищали интересы собственных членов, но и способствовали повышению качества своей профессиональной деятельности и снижению количества правонарушений в сфере предпринимательства.

В России при переходе к рыночным отношениям регулирование рынка по инерции сохранялось за государством, что вылилось в регулирование рынка через лицензирование огромного количества видов предпринимательской и профессиональной деятельности и влияние на рыночные отношения посредством многочисленных приказов и инструкций. Создаваемые в этих условиях объединения предпринимателей превращались в мощные лоббистские структуры, отстаивающие интересы своих групп перед чиновниками или становились своеобразными «клубами по интересам». Опыт реального саморегулирования рынка в различных сферах деятельности практически отсутствовал. Такое регулирование не отвечало реальным интересам потребителей товаров/услуг, поскольку и государственное регулирование, и объединения предпринимателей не гарантировали потребителям требуемый уровень качества и не несли правовой и финансовой ответственности за возможный ущерб. В этой связи, государством было принято принципиальное решение - переложить накопленный мировой опыт по саморегулированию в норму закона, для того чтобы предоставить объединениям предпринимателей в России возможность эффективно представлять интересы своих членов не только перед го-

30

сударственными органами власти, но и перед потребителями. После долгих перипетий в декабре 2007 года был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», позволивший перейти к началу работ по созданию полноценных схем саморегулирования в различных сферах и областях деятельности.

В соответствии с Федеральным законом № 315-ФЗ от 01.12.2007 г. саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Основная цель введения института саморегулирования состоит, с одной стороны, в проведении разграничения между государственным регулированием и регулированием со стороны профессиональных и предпринимательских объединений с целью создания условий для формирования таких институтов, которые смогли бы реально противостоять административному давлению на бизнес, создавать эффективные механизмы финансовой и правовой ответственности перед потребителем, а с другой, - построить правильную коммуникацию в системе «Власть» - «Бизнес» - «Общество», обеспечивающую условия для принятия сбалансированных управленческих решений и придающих всем участникам дополнительные возможности в реализации своих интересов (рисунок 1.6).

Таким образом, очевидные преимущества института саморегулирования связаны с тем, что:

• стандарты и правила саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся условиям;
• участники рынка (члены СРО) имеют больше легальных возможностей воздействовать на нормотворчество и на политику органи-

31

заций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем представительства в руководящих органах организаций саморегулирования и т. д.

В тоже время необходимо учитывать и возможные недостатки саморегулирования (табл. 1.11).

Сорегулирова-

ние

БИЗНЕС

• Правила игры
• Репутация

ВЛАСТЬ

• Социальные гарантии
• Ответстве нный производитель

Рисунок 1.6. Саморегулирование в системе управленческой коммуникации «Власть» - «Бизнес» - «Общество»

Таблица 1.11

Преимущества и недостатки саморегулирования и саморегулируемых организаций

На настоящий момент в Российской Федерации действуют само- регулируемые организации арбитражных управляющих, аудиторов, оценщиков, кадастровых инженеров, саморегулируемые организации в сфере строительства, проектирования и изыскания, энергетического обследования, теплоснабжения и др. По состоянию на 1 ноября 2010 года в России зарегистрировано 634 саморегулируемые организации, около 500 из которых действуют в отраслях с обязательным членством участников рынка (сфера строительства, деятельности арбитражных управляющих, оценочная и аудиторская деятельность и др.).

Сравнительно новым видом саморегулируемых организаций является СРО в сфере управления недвижимым имуществом, как жилого, так и нежилого предназначения.

В настоящий момент в Государственном реестре СРО зарегистрирована 71 саморегулируемая организация в сфере жилищнокоммунального хозяйства, 16 из которых представляют регионы Приволжского федерального округа. Некоторые саморегулируемые организации носят межрегиональный статус и объединяют управляющие организации разных субъектов РФ. Это позволяет с уверенностью говорить о распространении института саморегулирования по всей России.

Переход от государственного регулирования к внутреннему самоконтролю профессиональных участников рынка жилищнокоммунальных услуг несомненно свидетельствует о качественно новом уровне развития российского экономического сообщества. Повышается конкурентоспособность и самоответственность управляющих организаций, выносятся на обсуждение с органами власти наиболее актуальные проблемы рынка жилищно-коммунальных услуг. Непрерывно ведется поиск новых механизмов и способов решения таких проблем. Главное, что действующее федеральное законодательство позволяет саморегулируемым организациям вести открытый диалог с властными структурами в целях совершенствования сложившихся правоотношений в регулируемой отрасли рынка, в целях защиты прав и законных интересов своих членов.

В настоящий момент одни субъекты уже принимают активное участие в развитии саморегулирования, другие пока только осмысливают его сущность и преимущества.

Представляется, что инициатива создания СРО управляющих организаций всегда должна принадлежать самим управляющим организациям. Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ «О саморегули- руемых организациях» вмешательство государства в процесс саморегулирования ограничивается только осуществлением регулирования федеральными законами и ведением государственного реестра само- регулируемых организаций. Федеральные, региональные органы го-

34

сударственной власти или органы местного самоуправления не имеют права на инициативу в создании или на прямое руководство СРО.[3]

После принятия Федерального закона №315-ФЗ «О саморегули- руемых организациях» в Российской Федерации продолжается активная законотворческая работа по конкретизации правовой базы для саморегулирования в различных сферах, в том числе и в сфере управления недвижимым имуществом.

В законопроекте № 395919-5 «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами» (далее Законопроект), внесенному на рассмотрению в Государственную Думу РФ, содержится требование об объединении в СРО управляющих организаций не менее чем 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, что свидетельствует о желании иметь в Российской Федерации только немобильные региональные СРО в сфере управления многоквартирными домами (МКД). В этом случае возможности создания альтернативных СРО на практике будут сведены к нулю. При ожидаемом административном сопровождении процесса создания (в частности, подбор персонального состава руководящих органов, установление сложных процедур обсуждения и принятия решений) такие СРО будут очень далеки от самих управляющих организаций. Они могут стать инструментом для осуществления органами региональной власти своего административного давления.

Для сравнения: Федеральный закон № 315-ФЗ устанавливает необходимость объединения в составе СРО в качестве ее членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 3), а Градостроительный кодекс РФ для СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства — не менее 50 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц. В связи с этим предложения законопроекта № 395919-5 по централизации саморегулирования представляются чрезмерными.

Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ в общем случае членство в СРО является добровольным. Законодательство Российской Федерации пока не обязывает управляющие организации вступать в какие-либо саморегулируемые организации.

Самым важным по своему потенциальному влиянию на перспективу совершенствования отношений по управлению многоквартирными домами является предложенное законопроектом изменение, касающееся обязательного членства управляющей организации в СРО. Если этот проект будет принят, то собственникам помещений можно будет заключать договор управления многоквартирным домом только с управляющими организациями, являющимися членами СРО. Это означает, что исключение из СРО будет являться основанием для расторжения договора управления независимо от воли общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Это неоправданно жесткое ограничение для складывающегося рынка управления многоквартирными домами.

Сегодня важно сохранить тенденцию к началу понимания собственниками помещений в многоквартирных домах того, что теперь они должны принимать решения в отношении своей долевой собственности и быть ответственными за эти решения. Если же законопроект будет принят, то управляющая организация, имеющая единичные претензии при управлении десятками домов, может быть исключена из СРО. Причем воля собственников всех остальных управляемых ею домов будет проигнорирована, и им придется менять управляющую организацию, даже если у них нет никаких претензий. Это идет вразрез с предоставлением всей полноты власти в доме общему собранию собственников помещений.

Есть все основания предполагать, что принятие законопроекта № 395919-5 сделает невозможным управление многоквартирными домами малыми предприятиями. Вряд ли они смогут выполнить требования об обязательном страховании (с минимальным размером 500 тыс. руб.) гражданской ответственности за причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу граждан и организаций, включая общее имущество в МКД, а также о минимальном взносе в компенсационный фонд СРО в размере 100 тыс. руб. По мнению авторов такие ограничения идут вразрез с государственной политикой в сфере экономики.

В условиях зарождения рынка управления МКД, начала деятельности СРО на основании добровольного членства, когда еще неясно, какие будут приняты стандарты и правила различных СРО и насколько эффективно будет осуществляться воздействие СРО на своих членов, постановка вопроса об упразднении госконтроля и введении обязательного членства управляющих организаций в СРО представляется непродуманной и преждевременной.

Создание саморегулируемых организаций призвано постепенно сократить государственный контроль за рынком и повысить его эффективность. Это достижимо при условии, что саморегулирование деятельности управляющих организаций будет вводиться по инициативе самих участников рынка и позволит упорядочить на основании принятых стандартов и правил саморегулируемой деятельности участников рыночных отношений по управлению многоквартирными домами.