Понятие и основные элементы публичного управления

В настоящее время на территории Российской Федерации происходит ре­ализация различных направлений реформирования федеральной исполнитель­ной власти. При этом каждое реализуемое направление содержит не только ме­роприятия, связанные как с совершенствованием традиционной организации публичного управления, но и с внедрением новых, актуальных реальным усло­виям инструментов управления.

В современных условиях развитие системы государственного управления России невозможно без понимания тех перемен, которые происходят и будут происходить в системах публичного управления мирового сообщества в усло­виях модернизации экономики и информационного общества.

В последние годы Российская Федерация стала открытой политической и социально-экономической системой, то есть появилось стремление достичь прозрачности и ясности при реализации своих функций государственными ор­ганами власти и управления для гражданского общества.

Благодаря данной тенденции в России в настоящий момент осуществля­ется активный переход к публичному управлению, базирующемуся на принци­пах GRI и учитывающему существенное увеличение роли общества и обще­ственных отношений как одного из главных факторов устойчивого развития различных социально-экономических систем^[1].

Понятие публичного управления в понимании специфического социаль­ного феномена появилось только в середине XIX века, однако особое внимание данное понятие получило еще в XVII веке, именно тогда появилось понимание того, что оно заслуживает особого внимания, и, следовательно, изучения как отдельной науки, а не в рамках каких-то иных научных направлений.

В конце XIX века - в первые десятилетия XX века возникло большое мно­жество теорий и подходов к пониманию концепции публичного управления, ко­торые можно подразделить на две большие группы, это формальные и нефор­мальные теории. Формальные теории связаны с достижением эффективности дея­тельности посредством её рационализации, максимизации производительности.

В 1980-1990е годы в науке публичного управления появилось новое по­коление исследователей, которые стали приверженцами такого нового направ­ления теории публичного управления как «менеджериальная» теория. В рамках данной теории в конце 1990х годов супругами Джанет и Роберт Дэнхардт была предложена модель электронного публичного управления.

Таким образом, можно сказать, что публичное управление имеет богатую историю, которую можно подразделить на несколько этапов. В своем авторе­ферате диссертации Лимарева Д.А. выделила 5 основных этапов развития пуб­личного управления, перечень этапов и их характеристику представим в табли­це 1 ².

Таблица 1 - Этапы развития публичного управления

²Лимарева, Д.А. Публичное управление развитием государственно-частного партнерства [Текст]: автореф. дис. на соиск. канд. эконом. наук / Лимарева Дарья Александровна; ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».- Р.н./Д., 2013.

Составлено автором с использованием работы Д.А. Лимаревой

По нашему мнению, можно выделить пять основных этапов формирова­ния публичного управления, каждый из которых, в той или иной степени, свя­зан с поиском новых моделей и форм демократии, осознанием потребности но­вых моделей, а также принципов публичного управления и механизмов реше­ния управленческих проблем (задач). Основные этапы развития и формирова­ния публичного общества в контексте становления публичного управления представлены в таблице 2.

Таблица 2 - Этапы развития и формирования публичного общества

³Вульфович, Р.М. Публичное управление: механизмы и закономерности [Текст] / Р.М. Вульфович, Я.Г. Гимельштейн // Управленческое консультирование, 2009. - № 3. - С.86-91.

*Составлено автором с использованием работ Р.М. Вульфович, А.В. Павроз

Краткий обзор истории понятия публичного управления позволил сделать вывод, что оно уже несколько веков является предметом исследования различ­ных ученых и имеет множество подходов к своему пониманию, именно поэтому в настоящее время нет единой формулировки данного определения.

В условиях глобализации экономики публичное управление необходимо рассматривать как интегральный и образующий систему инструментарий, эле­ментами (микросистемами) которого являются:

- нормативное регулирование;

- программные мероприятия, реализуемые на федеральном и региональ­ном уровнях;

- персонал и организационно-управленческие структуры;

- микроэлемент общественных отношений.

В научной литературе понятие «публичное управление» не имеет одно­значной трактовки. Обычно определение «публичное управление» охватывает содержательную составляющую таких терминов как государственное и муни­ципальное управление.

Но при этом, когда мы говорим об общественных отношениях в конкрет­ных сферах исследования, эти понятия необходимо различать. Остановимся бо­лее подробно на определении «публичное управление».

Таблица 3 - Подходы к определению понятия «публичное управление»

*Составлено автором по результатам исследования

⁵ Pfifiner, J. Presthus, R. Public Administration: The Ronald Press Co. New York, 1960. - 168 p.

⁶ Rosenbloom, D. Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector / D. Ros­enbloom // New York: McGraw-Hill, 1998. - Vol. 28 (4). - Р. 84-89.

⁷ Waldo, D. What is Public Administration: concepts and Cases. Stillman, Houghton Mifflin, Boston, 1988. - 95 p.

⁸ Wilson, W. The Study of Administration: American Political Science Quarterly / D. Rosenbloom // Journal of Political Management, 1887. - Vol. 2(2). - P. 197-222.

⁹ Лимарева, Д.А. Противоречия современного публичного управления [Текст]: кол. монография // Д.А. Лимарева, В.Н. Некрасов // Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - 256 с.

¹⁰ Чиркин, В.Е. Публичное управление [Текст]: учебник для вузов / В.Е. Чиркин. - М.: Юрист, 2004. - 475 с.

¹¹ Хлытчиев, И.И. Институционализация связей с органами государственной власти (GR) в публичной сфере современной России [Текст]: дис. на соиск. уч. ст. канд. полит. наук. / Хлытчиев Игорь Игорович; РАНХиГС при Президенте РФ. Москва, 2014. - 181с. - С. 14.

¹² Зеленцов, А.Б. Административное право [Текст] / А.Б. Зеленцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. - 399 с.

¹³ Reconceptualizing Governance, Discussion Paper 2, The United Nations: [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.undp-aciac.org(Дата обращения .05.05.17).

О.А. Артюхин понимает под публичным управлением некоторый вид госу­дарственной деятельности, в рамках которой происходит реализация исполнитель­ной власти . Из этого можно сделать вывод, что автор отождествляет понятия «публичный» и «государственный». Однако не все авторы согласны с данной точ­кой зрения, так, например, Н. Арабаджийский разграничивает публичное, государ­ственное, социальное и административное управление^[3][4].

По мнению Дж. М. Пфифинера и Р. Пристюса, публичное управление есть управление организацией и направлением человеческих и материальных ресурсов для достижения желаемых целей.

Дуайт Вальдо под понятием публичного управления понимает искусство и науку управления применительно к делам государства^[5].

Один из основателей организационной теории публичного управления Вудро Вильсон дал следующую характеристику: публичное управление является детали­зированным и систематическим применением права.

М.А. Халилова и Ю.А. Романова в своей статье определяют публичное управление как процесс воздействия субъекта управления непосредственно на объект управления - общество - на основе возложенных на субъект управления общественно-значимых функций и полномочий; это не что иное, как открытое гласное взаимодействие государственного аппарата и общества в целях приня­тия важных решений для страны, общества или населения^[6].

Публичное управление формируется на функциях государства и из при­чин и факторов управлять его деловыми процессами, теми элементами, которые базисно (первоначально) имеют отношение к компетенции публичной власти.

И.Н. Барциц отмечает, что под публичной властью общепринято пони­мать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), ко­торой свойственны различия с другими видами власти^[7][8].

Жиль Гюльельми отмечал, что публичную власть необходимо рассматри­вать как преобладание лидирующих позиций взаимоотношений руководителей по отношению к управляемым позициям при осуществлении определенных условий:

- присутствие определенных различий между правителями и управляе­мыми;

- вероятность неизменного контроля над управленцами и их обществен-

19

ным делом .

Исходя из представленных выше определений, можно сделать вывод, что публичное управление - это управление государством, основанное на взаимо­отношениях общества и государственного аппарата.

Публичное управление в Российской Федерации имеет достаточно слож­ную схему, об этом можно судить, обратившись к рисунку 1.

*Составлено автором по результатам исследования

Рисунок 1 - Схема публичного управления в России

Проанализировав рисунок 1, можно сделать вывод, что публичное управ­ление состоит из следующих элементов: общества и органов федерального, ре­гионального и муниципального уровня управления, которые находятся в непо­средственном взаимодействии друг с другом. Общество является центром си­стемы и взаимодействует с другими элементами на основе организации процес­са публичных слушаний, проведения анкетирования, организации фокусиро­ванных интервью и другого в соответствии с действующим законодательством. Что касается различных уровней государственного управления, то в них взаи­модействие происходит посредством разработки и реализации нормативно­правовых актов, осуществляющих регулирование деятельности субъектов и объектов публичного управления.

Взаимодействие элементов структуры осуществляется с целью обеспече­ния надлежащего функционирования системы публичного управления, её вос- 21

производства, надлежащей реализации своих функций и оказания ею публич­ных услуг^[20].

Что касается функций, которые реализует публичное управление, то к ним можно отнести следующие, представленные на рисунке 2.

Рисунок 2 - Функции публичного управления

Управление публичным сектором необходимо изначально рассматривать как применение правовых, политических и управленческих теорий и процессов для осуществления исполнительных, нормативных и судебных государствен­ных основ для сервисной ориентации деятельности в обществе.

Л. Келлер выделяет следующие характеристики «нового» публичного управления^[21]:

- трансляция властных прав и реализация эластичности;

- реализация производительности деятельности, контроль и снабжение подотчетностью;

- формирование конкуренции, использование рыночных инструментов;

- оказание нужных потребителям государственных услуг, цельная ориен­тация на потребителя;

- улучшение управления человеческими потенциалами;

- нормализация информационных составляющих;

- улучшение качества правового воздействия;

- использование стилей управления из частной (внутренней) сферы».

Реализациях всех перечисленных функций осуществляется для достиже­ния основной цели публичного управления - обеспечения стабильности, мир­ной обстановки в стране и её устойчивого развития. Существование данной це­ли как основной определяется публичными интересами, политической волей высшего руководства государства, а также закрепленными в законодательстве страны основами, требованиями и функциями государства.

Система публичного управления функционирует и развивается на основе определенных принципов. Данные принципы тесно взаимосвязаны с функция­ми органов публичного управления и с целями публичного управления^{21 [22]..}

Каждый из перечисленных принципов играет важную роль в формирова­нии системы публичного управления, однако наиболее важными, по нашему мнению, являются принципы прозрачности и эффективности публичного управления.

Принцип транспарентности механизмов и процессов публичного управ­ления не полностью реализован в России, так как существует большое количе­ство скрытой или же недостоверной информации, а также в связи с частым промедлением в размещении информации, данные теряют и свою актуальность.

Рисунок 3- Принципы публичного управления

Принцип прозрачности является одним из базовых принципов публично­го управления, он заключается в том, что принятие государственных решений и их реализация должны осуществляться так, чтобы соответствовать правилам, а вся информация о принятом решении находилась в свободном доступе, в осо­бенности для тех, кого в большей степени коснется принятие данного решения. Примерами реализации данного принципа в России являются официальные сайты государственных органов, на которых размещается информация. В каче­стве конкретного примера можно привести сайт Администрации Курской обла­сти, на котором можно найти информацию о реализуемых в регионе государ­ственных программах, стратегиях, а также, в рамках реализуемого проекта «Доверие», получить не только текстовую информацию, но и увидеть трансля­ции заседание органов власти. Проект "Доверие" является явным примером ре­ализации принципа прозрачности, так как призван расширить рамки взаимо­действия власти и общества, создать дополнительную площадку для обсужде­ния социально значимых вопросов. Проект подразумевает установку веб-камер

в залах заседаний администраций Курской области и города Курска, окружных администрациях^[23].

Что касается принципа эффективности публичного управления, то ему следует уделить внимание, так как он подразумевает оценку того на сколько качественно реализовано управление, которая представляет собой относитель­ную характеристику результативности государства, отражающуюся в различ­ных показателях^[24].

Публичное управление - это эффективный метод управления государ­ством, однако в России оно представлено сложной и противоречивой системой. Согласно мнению Д.А. Лимаревой, основополагающим противоречием в си­стеме публичного управления является противоречие между потребностью в справедливом соблюдении интересов субъектов публичного управления и ре­альной возможность эффективного удовлетворения этих интересов, то есть она говорит о расхождение желаемого и действительного. Все остальные противо­речия в данной области являются производными.

На наш взгляд, под публичным управлением необходимо понимать си­стему, реализующую управленческие решения по развитию стратегии, такие как становление, сохранение, изменение управляемых объектов, взаимодей­ствующих с органами государственного и муниципального управления.

Таблица 4 - Различия в формировании стратегии государственного управления и стратегии публичного управления^[25]:

*Составлено автором с использованием работы М.В. Лебедева

Управленческие решения по развитию стратегии публичного управления должны:

- брать за основу все основные проблемы осуществления публичного управления;

- формировать основы для прогнозирования и планирования, а также для тактического менеджмента;

- быть объединенными общей целью и четко определять перспективные направления развития;

- сосредотачивать руководство на управленческих процессах в публич­ных структурах.

М.В. Лебедев основной проблемой формирования управленческого ре­шения в публичном управлении является его соизмеримость с реализуемыми программами на государственном или муниципальном уровнях.

Из рисунка 4 видно, что управленческое решение по развитию стратегии публичного управления представляет собой управленческо-сегментный про­цесс осуществления обоснованного выбора субъекта публичного управления, который представлен в официальной форме.

Рисунок 4 - Процесс разработки стратегии публичного управления

28

Принятие управленческого решения в публичном управлении необходимо рассматривать как стадию разработки (принятия) определенного нормативного акта, совершаемого субъектом, в соответствии с закрепленными за ним полномо­чиями.

Необходимо в исследовании выделить следующие элементы предметно­объектного сегмента стратегии публичного управления:

1) общественные отношения;

2) органы местного самоуправления;

3) взаимоотношения между государством и обществом, его органами, эле­ментами, институтами;

4) государство как целостный элемент и его составные части;

5) иные юрисдикции и отношения государства с ними.

При реализации стратегии публичного управления появляются публично­управленческие отношения. В связи с этим элементами таких отношений являют­ся:

- субъект управления, наделенный полномочиями, а также обязанностями в сфере управления;

- объект управления, реагирующий на действия субъекта управления.

Субъект управления - это результативное начало управленческого процесса. Сюда мы относим: как и само государство, так и органы, и должностные лица, в том числе и местного самоуправления.

Объект публичного управления - это те, отношения и процессы, на которые направлены воздействия субъекта. Данные действия реализуются в целях приоб­ретения или предоставления каких-то публичных услуг различных направленно- стей.

В структуре управляемой публичной системы необходимо выделить следу­ющие уровни управляемых объектов:

1) гражданин (индивид) в процессах реализации его сознания, поведенче­ских элементов, организации деятельности. На этом уровне определяется соци­альная значимость публичного управления.

2) группы и совокупности людей, играющие начальную роль общения и коллективной деятельности.

3) общество в целом, как целостность его социальных образований, взаимо­отношений.

Элементы предметно-объектной области, представленные на рисунке 5.

* Составлено автором с использованием работы М.В. Лебедева²⁶

Рисунок 5 - Особенности формирования элементов предметно-объектной

области публичного управления

Исходя из данной специфики публичного управления, можно выделить сле­дующие особенности:

- целенаправленность на конкретные события, отношения и итоги;

- самопродвижение управляемых объектов - потенциал к самостоятельной активности с использованием внутренних причинных факторов;

²⁶ Лебедев, В.М. Совершенствование инструментария формирования стратегии публичного управления на основе программно-целевого подхода [Текст]: дис. на соиск. уч. ст. канд. эк. наук. / Лебедев Владимир Михайлович; РАНХиГС при Президенте РФ. Орёл, 2016. - 213с. - С. 18.

- приспособляемость к условиям природного, экономического и социально­го характера, которая прослеживается в определенных проявлениях и действий;

- самоуправляемость - проявления к самоуправлению, осмысленному регу­лированию своей деятельности и развития, как итоговая реакция на изменяющие­ся окружающие условия;

- объективность развития - подчиненность объективным обстоятельствам и факторам общественного развития.

Теоретическая значимость этих особенностей в том, что они формируют уровень (степень) воздействий со стороны государства и соответствующих орга­нов. Чем цивилизованнее и совершеннее объекты управления, тем слабее они нуждаются в государственном управлении.

Исходя из этого, в структуре управляемой системы публичного управления необходимо рассмотреть три существенных уровня, представленных на рисунке 6.

*Составлено автором по результатам исследования

Рисунок 6 - Структура управляемой системы публичного управления⁷

Классификация объектов управления может быть по разнообразным исход­ным положениям и характеристикам:

- по области публичной организации деятельности;

- по конфигурации собственности (федеральные, местные, республиканские и др.).

Совокупность и качественная специфика управляемых объектов формирует практическую основу для создания разнообразных видов публичного управления.

Таблица 5 - Виды публичного управления

*Составлено автором с использованием работы Д.А. Лимаревой²⁷

Взаимоотношения субъектов и объектов необходимо рассматривать, приме­няя следующие подходы, представленные в таблице 6.

Таблица 6 - Подходы к определению взаимоотношений в публичном управ- лении⁸

------------------------------------------------------------------------------------------- 7Я"

*Составлено автором с использованием работы Д.А. Лимаревой

Таким образом, в ходе исследования установлено, что публичное управле­ние всегда реализуется в контексте тех событий, которые происходят в обществе и в настоящих социальных, политических и экономических условиях, так как публичное управление не может быть обособленным от общества. Понятие стра-

²⁷ Лимарева, Д.А. Противоречия современного публичного управления [Текст]: кол. монография // Д.А. Лимарева, В.Н. Некрасов // Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - 256 с.

²⁸ Лимарева, Д.А. Противоречия современного публичного управления [Текст]: кол. монография // Д.А. Лимарева, В.Н. Некрасов // Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - 256 с.

тегии публичного управления может быть рассмотрено через отображение пред­метной и объектной зоны этого управления.

Подводя итоги, можно сказать, что публичное управления представляет со­бой управление государством, основанное на взаимодействии граждан государ­ства и аппарата управления с целью достижения стабильности в стране и ее устойчивого развития. Однако данный метод управления не является панацеей от всех проблем в области государственного управления. Публичное управление имеет и плюсы, и минусы, которые необходимо учитывать в процессе внедрения данного метода управления.

1.2.