12.3. СОГЛАШЕНИЕ О ПАРТНЕРСТВЕ И СОТРУДНИЧЕСТВЕ (СПС)

Впервые идея подписания нового соглашения была выдвинута председателем Европейской комиссии Ж. Делором в мае 1992 г. во время его официального визита в Москву. Потребовалось два года для того, чтобы подготовить его текст.

Повое соглашение, получившее название Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, было подписано на острове Корфу (Греция) 24 июня 1994 г. Президентом Российской Федерации, главами государств и правительств государств — членов ЕС и председателем Европейской комиссии. Для ускорения практического выполнения тех его положений, которые не требовали ратификации, в начале 1995 г. было подписано Временное соглашение о торговле и относящихся к торговле вопросах.

I декабря 1997 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве вступило в силу. Задержка в его ратификации была связана с тем, что в этот период произошло четвертое расширение ЕС. Соглашение с Россией должно было быть дополнительно подписано и ратифицировано тремя новыми государствами-членами.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве является наиболее широким, содержательным и далеко идущим экоирмическим соглашением из всех, которые когда-либо подписывались Советским Союзом или Россией с западноевропейскими государствами или международными организациями. Оно содержит следующие основные положения: •

Как явствует из названия, отношения сторон поднимаются с уровня простого сотрудничества на уровень партнерства, то есть согласованных действий, преследующих общие цели (хотя прямо об этом в Соглашении и не говорится). Это предполагает общность принципов, на которых базируются общество и государство в России и государствах — членах ЕС: защита прав человека; верховенство закона, демократия, социально ориентированная рыночная экономика.

В качестве перспективной цели в преамбуле Соглашения было названо создание зоны свободной торговли. Однако стороны не взяли на себя никаких обязательств в этом отношении: было зафиксировано лишь их намерение изучить целесо'образ-

: ность начала переговоров по этому вопросу после 1998 г. •

Наиболее продвинутыми были положения о политическом диалоге. Для его осуществления была создана система совмест-

ных институтов: регулярные, дважды в год, встречи на высшем уровне (Президент России, председатель Совета и председатель Европейской комиссии); Совет сотрудничества (на . уровне министров); Комитет парламентского сотрудничества; Комитет сотрудничества (на уровне, высоких должностных лиц)—рабОчийорган, практически организующий всю работу пореализации СПС. Кроме того, в ходе реализации Соглашения сложилась разветвленная сеть подкомитетрви рабочих групп по отдельным направлениям.

Сложный и несколько противоречивый характер носили положения Соглашения, касающиеся торговых отношений. Определение России как «страны с государственной торговлей» было окончательно снято. Однако Россия не получила признания в качестве Страны с рыночной экономикой, что имело серьезные последствия в ряде областей, например при применении Европейским сообществом антидемпинговых процедур против российских предприятий. Российскому правительству не удалось добиться включения в текст Соглашения общей ссылки на правила ГАТТ. Вместе с тем ЕС пошло на ряд существенных асимметричных уступок, учитывающих специфические интересы России. Так, стороны продлили предоставленный ими ранее друг другу режим наиболее благоприятству- емой нации. Одновременно они договорились о том, что в течение пяти лет он не будет распространяТ1>ся на преимущества, предоставленные Россией бывшим советским республикам. Сообщество обязалось отменить: «се количественные ограничения на импорт из России (за исключением текстиля, изделий из стали и расщепляющихся материалов). Россия же сохранила право вводить количественные ограничения в отдельных секторах, если в них происходит структурная перестройка; или возникают серьезные социальные проблемы, или российским производителям'угрожает полная или существенная утрата позиций на внутреннем рынке, или,в этих секторах зарождаются новые производства.

Несомненным прогрессом было включение в текст Соглашения ряда специфических ссылок на правила ГАТТ или положений, воспроизводящих в явной или неявной форме те или иные статьи Генерального соглашения по тарифам и торговле (речь идет, В(частуости, о статьях I (1), III (2), Ш (4), III (8- 10), V (2-5), VltyVIII, IX, X и XXIV). «.

Стороны предприняли попытку создать на основе принципов равноправия и взаимности правовые рамки развитии предпринимательской деятельности; учреждения компаний на терри-

тории друг друга; создания благоприятных условий для инвестиций, платежей и движения капитала; взаимного (Предоставления услуг, в частности в финансовом секторе; охраны интел- , ілектуальноіі собственности- Однако, как показала практика, соответствующие положення СПС носат чрезмерно , общий характер» не подкрепляются в достаточной степени национальным законодательством.

• СПС* предусматривает широкое развитневкономического сотрудничества в более чем 30 областях, включая промышленную кооперацию, конверсию, инвестиции, научные исследования и технологические разработки, сельское хозяйство, энергетику, атомную промышленность, транспорт, телекоммуникации, информатику, космос, охрану..окружающей среды, малый и средний бизнес, защиту прав потребителя, социальную сферу, образование и профессиональное обучение, региональное развитие, стандартизацию, статистику, туризм. Разумеется, объективные возможности сотрудничества в отдельных -областях, перечисленных в Соглашении, неравноценны. Однако в каждой из них удалось осуществить полезные мероприятия, сближающие Россию и государства — члены ЕС.

За годы существования СПС наиболее значительные успехи были достигнуты в области политического диалога. Институциональная структура, предусмотренная в Соглашении, была дополнена регулярными встречами между председателем Правительства России, с одной стороны, и премьер-министром председательствующего в ЕС государства и председателем Европейской комиссии — с другой.

Сложнее проходило развитие торгового и экономического сотрудничества.

Европейское сообщество пришло к выводу, что записанная в преамбуле СПС стратегическая цель развития отношений между ЕС и Россией — создание зоны свободной торговли — может быть переведена, в практическую плоосость лишь после присоединения России к ВТО. Европейский Союз заявил* о том, что поддержит заявление России о приеме в .эту организацию.* Начались углубленные переговоры сторон об условиях присоединения. Требования, выдвинутые ЕС, оказались более жесткими и далеко идущими, чем требования других членов ВТО. Обмен мнениями и сближение позиций по этим вопросам; составляют сейчас главное направление диалога по вопросам торговой политики.

В отдельных конкретных областях были достигнуты заметные положительные результаты. В июле 1998 г. было подписано новое Соглашение о торговле текстильными товарами, позволившее снять все количественные ограничения. 1 моля того же года был введен в действие новый регламент ЕС по вопросам демпинга. С одной стороны, на- российские предприятия, подозреваемые в демпинге, была распространена та же процедура, что и на компании других стран. Однако; с другой стороны; при практическом применение этой единой процедуры над российскими производителями висел: «презумпция виновности»: они должны были доказать, что их деятельность и назначаемые ими цены соответствуют рыночным стандартам.

Сотрудничество с ЕС и записанное в СПС положение о гармонизации экономического законодательства сыграли определенную роль в процессе разработки и принятия новых российских законог и административных актов по вопросам внешнеторгового и валют ного регулирования, а также улучшения инвестиционного климата.

Серьезное негативное влияние иа развитие торгово-экономических связей и, как следствие, сотрудничество на уровне ЕС оказал финансовый кризис 1998 г. В течение 1999 г. российский экспорт в страны ЕС упал на 22%, а импорт — на 45%. Падение реального платежеспособного спроса и четырехкратная девальвация рубля резко усилили процесс импортозамещения и затруднили восстановление позиций западноевропейских производителей на российском рынке. Финансовая дестабилизация, усиленная необоснованной паникой среди иностранных инвесторов, привела к обвальному оттоку портфельных инвестиций и резкбму сокращению прямых инвестиций из стран ЕС.

Доверие руководства ЕС к российскому правительству, его политике и возможностям было поколеблено, но ненадолго. Приход к руководству правительством Е.М. Примакова, а затем В.В. Путина, их активные действия внутри страны и на международной арене способствовали быстрому восстановлению атмосферы партнерства и сотрудничества. Подтверждением этого были принятие Кёльнским: саммитомЕС в июне 1999 г. Коллективной стратегии Европейского Союза по отношению к России и представление российской стороной'на встрече руководителей ЕС и России в Хельсинки в октябре 1999 г. Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000- 2010 гг.). Хотя содержательная сторона этих документов оказалась небогатой, их позитивное политическое значение было бесспорным. Небольшая заминка^возникшая в отношениях между двумя сторонами после августовского дефолта, была безболезненно преодолена, что открыло путь :)щя дальнейшего поиска наиболее эффективных форм сотрудничества сторон.

,. Новый іфизис в отношениях между Россией и ЕС возник осенью 1999 Г- В связи с возобновлением военных действий в Чечне. Признавая незыблемость территориальной целостности России и ее право боротьсяпротив любых форм терроризма, Европейский Союз вместо с тем публично осудил использование военной силы, которое привело к жертвам среди модного населения и массовому исходу беженцев* ЕС призвал российское правительство немедленно прекратить военные действия и вступить в переговоры с «избранными чеченскими руководителями» в целях достижения политического урегулирования при сохранении территориальной целостности Российской Федерации. Западноевропейские партнеры требовали от России і максимальной прозрачности всех действий в отношении Чечни, обеспечения беспрепятственной доставки гуманитарной помощи, осуществления програймм экономического восстановления, решения социальных проблем и налаживания системы управ- ения.

Достигнутый Сторонами высокий уровень взаимного доверия позволил избежать каких-либо реэкихдействий, которые могли бы зістопорить сотрудничество между Россией и ЕС. Российское руководство прислушалось к критике и приняло действенные меры в области защиты прав человека и решения гуманитарных проблем на Северном Кавказе. События 11 сентября 2001 г; в Нью-Йорке и Вашингтоне, раскрытие несомненных связей между чеченскими боевиками и организацией «Алъ-Каида», успех антитеррористичес- кой операции в Чечне способствовали принципиальному сдвигу в отношении общественности и правительств государств — членов ЕС к чеченской проблеме.

Особенно интенсивным политическое взаимодействие сторон стало после того, как В.В. Путин стал новым российским президентом. Независимо друг от друга стороны пришли к выводу, что, хотя действующая договорно-правовая база отношений позволяет и дальше развивать взаимовыгодное сотрудничество в конкретных Областях* гёбррдитическоё Положение Роёсий й Европейского Союза на Европейском континенте, их роль в мировой политике и экономике Требуют выдвижения новых,, более амбициозных стратегических целей, отвечающих ожиданиям народов.

Попыткой решить эту задачу стала идея создания общего европейского экономического пространстве» выдвинутая в мае 2001 г. председателем Европейской комиссии Р. Проди. Идея была одобрена политическими , руководителями России и государств-членов. Для ее конкретной проработки была создана Группа высокого уровня во главе с заместителем председателя Правительства России В.Б. Христенко и членом Комиссии К. Паттеиом.

В системе современных экономических представлений под экономическим пространством имеют в виду определенную территорию, на которой действуют единые и однородные правила деятельности всех экономических операторов, существует, система законов и институтов, обеспечивающих свободу движения товаров, услуг, капиталов и людей* В наибольшей степени этим критериям .отвечают национальные народнохозяйственные комплексы. Единственным в мировой < практике примером построения единого экономического пространства независимыми национальными, государствами, являются Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союз ЕС. Кроме того, существует Европейское экономическое пространство. Этот термин используется для характеристики отношений между EBP и тремя небольшими западноевропейским государствами, не входящими в ЕС,—Норвегией, Исландией и Лихтенштейном. Суть этих отношений проста: все три страны имеют неограниченный доступ к Единому внутреннему рынку, ПО существу» ЯВЛЯЮТСЯ его составной частью, но при условии одностороннего восприятия и выполнения ими всех актов ЕС.

Идея прямого присоединения России к Европейскому экономическому пространству, или, что то же самое, создания единого экономического пространства, на современном этапе исторического развития явно нереальна. Причина состоит в том, что Единый внутренний рынок ЕС и Европейское экономическое пространство,являются продуктом определенных исторических обстоятельств. Для их реализации требуются: •

Существование высокрразвитой рыночной экономики и зрелых капиталистических институтов. Необходимо, чтобы они полностью соответствовали европейско# социально-экономической модели. По этой причине присоединение к Европейскому экономическому пространству таких высокоразвитых капиталистических стран, как США или Канада, было бы невозможно в силу структурных и институциональных различий между ними и государствами — членами ЕС.

- • Высокий уровень экономической, интеграции на уровне частного бизнеса, взаимное переплетение экономик, в первую очередь отраслей обрабатывающей промышленности и*услуг, делающее формальную интеграцию, интеграцию на уровне национальных государств, экономически оправданной. •

Тесная взаимозависимость национальных государств, делающая политически неизбежной и целесообразной частичную передачу суверенитета Наднациональным институтам и органам. •

Наличие прочной и развитой законодательной и институциональной базы интеграции в форме acquis communautaire и действующей системы институтов Сообщества. •

‘ Готовность государства, вступающего в единое экономичес

кое пространство ЕС, в одностороннем порядке подчинить свое законодательство и политику требованиям Европейского сообщества. , ,

Если эти предпосылки отсутствуют, то создание единого экономического пространства является либо невозможным, либо нецеле- сообразным. Для такого рода случаю Сообщество располагает богатым арсеналом договорно-правовых решений: соглашения о торговле» преференциальные торговые соглашения, соглашения о торговле и сотрудничестве, соглашения о создании зон свободной торговли, соглашения о таможенном союзе,соглашения об ассоциации. Соглашения о присоединении* Европейскому экономическому пространству находятся на самой, вершине этой пирамиды.

Специфика отношений между Россией и ЕС состоит в том, что Россия не соответствует ни одному из критериев присоединения к Европейскому экономическому пространству. Однако цивилизационные и геополитические мотивы делают максимальное сближение России и Европейского Союза имїТеративом и для той, и для другой стороны. Смысл поиска, который предпринимают в настоящее время стороны, состоит в том, чтобы разрешить это противоречие.

Во-первых, речь идет о создании общего, а ие единого экономического пространства. Это означает, что стороны в принципе сохранят свой суверенитет, но создадут максимально возможные условия для свободного движения товаров, услуг, капиталов и людей, причем степень этой свободы зависит от конкретных политических и экономических условий.

Во-вторых, сама задача создания общего экономического пространства является задачей, рассчитанной на историческую перспективу. Этот процесс должен пройти несколько этапов, на каждом из которых будут накапливаться предпосылки экономической интеграции.

Первым таким этапом является вступление России в ВТО. Исход ведущихся в настоящее время сложных переговоров по этому вопросу во многом определяется позицией ЕС. В мае 2002 г. во время саммита ЕС—Россия руководители Европейского Союза сделали долгожданное заявление о признании России страной* с рыночной экономикой. В октябре оно было подкреплено изменением антидемпинговых процедур» Это способствуету спешному завершению переговоров. Все последующее развитие торгово-экономических отношений между Россией и ЕС будет осуществляться на базе принципов ГАТТ/ВТО.

Второй этап --г завершение российских реформ, обеспечивающее экономическую совместимость народнохозяйственных комплексов обеих сторон и возникновение объективных условий их прогрессирующего экономического сближения.'

Третий — осуществление структурного сближения России и ЕС за счет сближения стандартов, законодательства и административных правил.

Важное место в повестке дій сотрудничества между ЕС и Россией занимает проблема расширения ЕС, которое затрагивает жизненные интересы нашей страны. После сто завершенна геополитическое положение России а зоне Центральной и Восточной Европы радикально изменится. Впредь ейпрядется иметь лево нес отдекьяыми. преимущественно малыми странами, а со всем Европейским Союзом в целом. Границы Союза, уте достигшие: Росши с. присоединением Финляндии, впившую приблизятся в Ней и в зоне, находящейся к югу от Санкт-Петербурга. Калининградская область превратится в эксклав, со всех сторон окруженный территорией'ЕС.

Последствия этих изменений не поддаются однозначной оценке.

! С одной стороны, приближение богатого европейского рынка откроет дополнительные возможности тред российскими производителями. Условия торговли товарами, согласно оценкам экспертов, станут более благоприятными. По-ииднмому, улучшатся условия транзита российских товаров, в особенности нефти н газа. Логично предположить, что присоединение стран Центральной и Восточной Европы к ЕС повысит уровень военно-политической стабильности к этой части мира и, следовательно, даст положительный эффект с точки зрения безопасности России на западном и северо-западном направлениях.

С другой стороны, резко ухудшится режим пересечения границ российскими гражданами. Отечественные экспортеры могут потерять некоторые рынки в странах Центральной и Восточной Европы в результате их перехода на стандарты ЕС, расширения сферы применения защитных мер Сообщества, ужесточения экологических требований и норм защиты здоровья людей и интересов потребителей. В случае возникновения споров России будет труднее отстаивать свои интересы. Не ясно, какое влияние окажет присоединение Латвии и Эстонии к ЕС на положение руссхоговорящего населения.

Сложный узел проблем завязывается вокруг Калининграда-Если соседство с Единым внутренним рынком приведет к тому, что Калининградская область сильно обгонит другие российские регионы, не приведет ли это к росту сепаратистских настроений? Если же калининградцы не смогут воспользоваться преимуществами своего нового положения, не станет я Калининград своего рода «черной дырой» Балтийского района, рассадником нищеты, болезней н преступности, угрозой безопасности для своих соседей? Сохранит ли Россия прочный политический контроль над своей самой западной областью? Будет ли обеспечен нормальный режим связей между Калининградом и остальной Россией, позволяющий осуществлять свободное перемещение товаров, энергоресурсов, военных материалов и люд ей? -х

Ответ на эти вопросы даст только будущее. Однако крайне важно не упустить время и заблаговременно создать приемлемые условия жизни и деятельности в российском эксклаве. Руководители ЕС и

(рггчи проявили добрую ваяю в этом вопросе, договорившись на jadk встрече в Брюссеве в ноябре 2002 г. о порядке транзита между

Ш областью я остальной частью России, шыиые с расширением ЕС и статусом Кадинингра- •елмстом Соглашения о партнерстве и сотрудничс- т особому рассмотрению сторонами. ЕС, опасаясь что Россия д обивается права всю в вопросе, каса- ММемса лишь ЕС, государств-членов и стран-кандидатов, крайне 'дащитпо вдет на обсуждение этих проблем. Между тем правитель- •ПО России прекрасно понимает, что оно не может остановить иди затормозить процесс расширения. Более того, оно не раз публично щркяяло о своем положительном отношении к расширению. Но, |дарвкольку при этом затрагиваются законные национальные интересы ^ ? сии, соответствующие аспекты расширения требуют обсуждения СПСлыо минимизации возможного отрицательного эффекта.

М# Еще одной проблемой, не затронутой Соглашением о партнер- КЯВеи сотрудничестве, являются последствия создания Экономического и валютного союза и введения евро. Пока доминирующей дцоетраиной валютой в России является доллар США. Несмотря на существующие законодательные ограничения использования доллара, он служит главной мерой стоимости и средством накопления, в долларах осуществляются платежи по большинству внешнеторговых операций. Американская валюта преобладает н в официальных золотовалютных резервах.

«« • Руководство ЕС по понятным причинам ставит вопрос о расширении использования евро российскими экономическими операторами. Однако этот вопрос не может быть решен административным путем, решающую роль здесь играют рынки. За последние два года сарос на евро значительно возрос. Расширился соответствующий сегмент торгов на валютных биржах. Выросли процентные ставки ли» депозитам в евро. Однако до обретения европейской валютой равноправного положения во внешней торговле, на денежных рындах и рынках капитала ее использование в официальных резервах ограничено.

е . Начиная с сентября 2000 г. по инициативе Европейского Союза Россия и ЕС ведут так называемый энергетический диалог. Его цель состоит в том, чтобы обеспечить расширение поставок российских энергоносителей в Запад ную Европу, создать условна дня притока западных инвестиций в топливно-энергетический сектор России и облачить доступ иностранных операторов к российским ресурсам и трубопроводам.

У руководителей ЕС было несколько причин для того, чтобы выступить с этой инициативой. Обострение обстановки на Ближнем Востоке вызывает все большее беспокойство промышленно развитых стран относительно иадеазюсти и стабильности поставок ближ-

невосточной нефти. Желание диверсифицировать источники снабжения особенно усилилось после террористических актов 11 сентября 2001 г. Россия представляется в этом отношении оптимальным партнером. Но Энергетическая хартия, на которую государства — «лены ЕС возлагали стодьг большие надежды, фактически заморожена. Поэтому и было решено подключить к переговорам с Россией по . этим вопросам непосредственно Европейское сообщество. .

Весьма перспективным является сотрудничество России и ЕС в области внутренних дел и юстиции. Цепи сторон практически полностью совпадают: речь идет лишь о создании механизма, позволяющего действенно осуществлять эти цели.

* Ключевым документом в этой области является План совместных действий Европейского Союз» и РФ в борьбе с организован- . ной преступностью, принятый на саммите ЕС в Хельсинки в декабре 1999 г.

. Для того чтобы обеспечить созд ание необходимой правовой базы сотрудничества; в Плане предусмотрены ратификация и выполнение существующих международных соглашений по борьбе с организованной преступностью. Предусмотрено сотрудничество правоохранительных органов, включая регулярные встречи экспертов и обучение кадров. Вопросы сотрудничества в области внутренних дел и юстиции переданы в ведение одного из подкомитетов, созданных в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве.

Успешно развиваются связи российских правоохранительных органов с Европолом. Особенно активно ведется совместная работа в области борьбы с мошенничеством и подделкой документов, в том числе с целью противодействия отмыванию денег и утечке капиталов из России.

На встрече в верхах ЕС—Россия, состоявшейся в октябре 2001 г., было принято Заявление о международном терроризме. Главным методом борьбы признано взаимодействие полицейских служб обеих сторон. Было достигнуто соглашение относительно условий и процедуры обмена информацией о деятельности террористических групп и отдельных лиц, подозреваемых в терроризме. Во время встречи была выдвинута идея создания совместного органа для решения этой задачи.

Подводя итог, следует отметить, что за 13 лет существования официальных отношений, между ЕС и Россией стороны достигли заметного.прогресса. Сегодня невозможно представить себе европейскую политику без разветвленной системы их взаимодействия. И это — не предел. Между Россией и Европейским Союзом нет каких-либо принципиальных противоречий или непреодолимых разногласий. Напротив, они имеют все возможности для того, чтобы добиться еще большего сближения во всех областях и проложить путь к созданию действительно единой Европы.