Институциональные основы государственно-частного партнерства

В Канаде не столь активно по сравнению с США используется практика реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства. Однако, системный финансовый кризис 2008-2009 годов, приведший к нехватке бюджетных средств для осуществления инвестиционной деятельности, может способствовать развитию национального рынка проектов ГЧП, которые имеют достаточно очевидные преимущества.

Весьма важно как для реализации конкретных проектов, так и для общехозяйственных процессов то обстоятельство, что партнерства охватывают не только общегосударственный, но распространяются по аналогии приведенным выше примерам реализации проектов ГЧП в США, на более низкие уровни общественной системы - на уровень регионов и местных органов власти.

В Канаде достаточно активно государственно-частное партнерство реализуется в первую очередь на региональном уровне (соответствующие примеры будут приведены ниже).

Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры и отдаленных северных территорий (в этом аспекте Канада достаточно близка по своим природно- климатическим условиям к России).

Во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации соответствующих программ. В целом усиливается воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов.

При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.

Общеизвестно, что государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях.

За реализацию проектов государственно-частного партнерства отвечает Министерство финансов Канады, а также Центр государственно-частного партнерства (Центр ГЧП). Гстественно, что на стороне государства в проектах взаимодействия с бизнесом - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов.

Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение и т.д.), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально- экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах.

В данном взаимодействии государство получает благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития взаимоотношений бизнеса и общества в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость развития отношений государства и бизнеса заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных публичных услуг.

В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика (она в Канаде, как и во многих других странах, остается у государства), контроль за безопасностью, контроль за экологичностью, контроль за качеством обслуживания пользователей.

Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контрольные рычаги за деятельностью своих партнеров по проекту, реализуемого на условиях ГЧП.

Наиболее ярко это проявилось в условиях системного экономического кризиса 2008 года, когда в Канаде стали принимать адекватные меры по реабилитации экономики, т.е. наглядно демонстрировать партнерские отношения государства и предпринимательских структур в различных сферах национального хозяйства. Так, для стимулирования канадской экономики правительство в два раза - до 6 млрд долл. - увеличило на развитие инфраструктуры, крупные средства были выделены на жилищное строительство, на поддержку аэрокосмической отрасли, горнодобывающей и лесной промышленности8*.

См. Газета «Взгляд», 20 декабря 2008 г.

В ближайшей перспективе Федеральное правительство Канады планирует потратить 7 млрд канадских долларов (5,6 млрд долл. США) на развитие проектов в области инфраструктуры, в том числе 4 млрд канадских долларов перечисляются в специальный фонд по развитию инфраструктуры провинций, территорий и муниципальных образований; 2 млрд канадских долларов на строительство и ремонт колледжей и университетов; 1 млрд канадских долларов - на реализацию экологически безопасных проектов в области инфраструктуры66.

Антикризисные меры были также направлены на стабилизацию кредитно-банковской системы, деятельности иностранных инвесторов и фондового рынка, что продемонстрировано в табл. 4.

Таблица 4

Антикризисные меры, принимаемые в Канаде Меры денежного характера Меры недежного характера 1. Выкуп правительством застрахованных ипотечных кредитов застрахованных ипотечных кредитов местных банков на сумму

87

20 млрд долл.' 1. Банк Канады снизил процентные ставки на 0,75 пункта до 1,.5 процентов годовых44 2. Правительство Канады выделяет 3 млрд. долл. В виде займов американским автопроизводителям, работающим на канадском рынке (Chrysler и General Motors)45 2.

Ґ і 91

мальную сумму 61 млрд долл. 4. Парламент Канады одобрил пакет мер, эквивалентный 32 млрд долл. По стимулированию экономики страны в течение двух

92

лет 5. Другие меры Продемонстрированные меры достаточно полно характеризует востребованность партнерских отношений государства и бизнеса в различных сферах национальной экономики.

В итоге хотелось оторваться от рамок национального концепта государственно-частного партнерства, а обратить внимание на общие положения, которые присущи ГЧП, как в Канаде, так и в других странах.

Экономическое содержание государственно-частного партнерства можно рассматривать со следующих сторон. 1.

Государственно-частное партнерство как часть системы мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальную сферу. 2.

Государственно-частное партнерство с точки зрения привлечения частного сектора к деятельности по предоставлению общественных услуг (в таких областях, как ЖКХ, здравоохранение, образование, транспорт, городское хозяйство и др.). 3.

Государственно-частное партнерство как инструмент привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами (такими как

недра, объекты инфраструктуры, предприятия, имеющие высокое социальное или оборонное значение и т.д.). 4.

В контексте развития новых институтов экономики, ГЧП, безусловно, необходимо рассматривать, в том числе, в этико-экономическом аспекте трансформации российского общества. Можно рассматривать ГЧП как часть институциональной инфраструктуры, которая дает дополнительную возможность гармонизировать частно-предпринимательские и общественные интересы в экономике.

Частный сектор обеспечивает предпринимательскую инициативу, управление коммерческими рисками, экономию затрат и сжатые сроки реализации проекта.

Публичный сектор обеспечивает согласование общественных интересов, дает долгосрочные гарантии установления справедливых тарифов в случае, если тарифы регулируемые, обеспечивает управление рисками, связанными с социально-экономическим развитием, а также устанавливает стандарты на качество услуг и осуществляет контроль.

Актуально использование потенциала механизмов взаимодействия бизнес-структур и государства для приоритетных проектов в социальной сфере, в первую очередь для приоритетных национальных проектов. Например, заключение концессионных соглашений (одна из правовых форм государственно-частного партнерства) рассматривается как один из способов перехода к рыночным формам государственного участия в развитии социально значимых проектов, поддержке инвестиционной деятельности на всех уровнях.

Наиболее распространенными в практике государственно-частного партнерства, как в Канаде, так и в других странах считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство.

Очевидно, что интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или муниципальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные гарантии, субвенции льготы и преференции

В Канаде в соответствии с западно-европейской традицией, формально приватизированное предприятие, то есть предприятие, на 100% принадлежащее государству, но работающее в частной организационно-правовой форме (например, акционерного общества), не считается партнерством. В равной степени не считается им и самостоятельное частное предприятие, заключившее с публичной властью стандартный контракт на поставку социально значимой продукции или услуг. Основным признаком государственно-частного партнерства является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государственным и частным сектором.

В современной экономической литературе (независимо от национальной принадлежности проектов ГЧП) уже привычной стала классификация участия бизнеса в социальной сфере, выделяющая три этапа - традиционную благотворительность, стратегическую благотворительность и социальные инвестиции47. Отличительными характеристиками социального инвестирования, присущего, как видится, государственно-частному партнерству в Канаде, являются: 1.

Создание устойчивого финансирования в долгосрочном периоде.

- Программы микро кредитования, обеспечивающие возвратность инвестиций компаний и прирост за счет выплаты процентов по кредитам -

Создание endowment - вложение инвестиций в фонд, который финансирует различные грантовые программы из процента на инвестированный капитал -

Приращение ресурса за счет вклада со стороны гранто- получателей (долевое финансирование) 2.

Выбор направления финансирования, которое позволяет поддерживать не отдельную проектную идею, а целое производство таких идей. 3.

Выбор грантополучателя/партнера с проверенной репутацией и через партнерство, совместная разработка и реализация социальных программ

Отличительные черты каждой из этих форм (независимо от страны или региона) представлены в табл. 5.

Таблица 5

Формы участия частной компании в социальной сфере Традиционная

благотвори

тельность Стратегическая

благотворитель

ность Социальное

инвестирование Мотивация Бескорыстие и желание помочь Долгосрочный интерес компании, основанный на потребностях сообщества Долгосрочный интерес компании, интегрирующий интересы компании и потребности местных сообществ Инициати

ва Реакция на запрос, удовлетворение всех запросов Отбор лучших заявок из числа поданных, руководство внутренними стандартами финансирования компании Опережающая инициатива компании, связанная с интересами основной деятельности, условия финансирования и критерии отбора доступны Связь с основной деятельностью Не связана Связана опосредованно Интегрирована в основную деятельность компании Управля

ющая

структура Высшее руководство компании, часто действующее не от лица компании, а от собственного имени Отдел, специализирующийся на разработке и реализации социальных и благотворительных программ Специализированный отдел, в совет которого входят ключевые сотрудники основных направлений компании (маркетинг, управление персоналом, финансы, стратегическое планирование и др.) Ресурсы Деньги, материальные ресурсы Деньги, материальные ресурсы, труд волонтеров Объединение ресурсов компании (деньги, материальные ресурсы, труд волонтеров), ресурсов партнеров и требование долевого финансирования от получателя средств Частота

реализации Разовая помощь Программный

подход Стратегический

подход Используемые механизмы финансирования Благотворительные пожертвования, спонсорство Конкурсное финансирование при отсутствии требования долевого финансирования, а также грантовые программы не связаны с основной деятельностью Конкурсное финансирование, ориентация на программы высокой эффективности при наличии требования долевого финансирования, а также портфельное инвестирование Выгода для компании Отсутствует Компания не придает значения существования бизнес- выгоды, не управляют ею и не оценивают Бизнес выгода управляема, измерима Приоритетными отраслевыми направлениями в Канаде являются сфера здравоохранения и спорта, а также городское хозяйство. В стране нет «столичного» центра государственно-частного партнерства.

В Канаде Центр ГЧП - PARTNERSHIPS ВС образован в 2002 году. Центр основан правительством канадской провинции Британская Колумбия. Министерству финансов Канады принадлежит 100% акций.

Деятельность Центра сконцентрирована в секторе создания объектов социальной инфраструктуры: ?

образовательные учреждения; ?

спортивные сооружения; ?

медицинские центры и клиники; ?

здания общественного назначения, информационнотехнологические центры.

Данные по реализации проектов ГЧП предоставляются по запросу, официальной информации нет.

В 2009 году Центр ГЧП принимал участие в реализации проектов на общую сумму, превышающую 4 млрд долл. США.

Задачами Центра ГЧП является оказание содействия, а иногда и управление партнерской стратегией от имени государственного сектора.

Partnerships ВС также служит в качестве государственного центра экспертизы, проводящего, в т.ч. разъяснительную региональную политику.

Центр оказывает следующие услуги: ?

Предварительный анализ проекта, разработка схем его реализации; ?

Управление процессом организации финансирования: 1.

рассылка RFP (Request for proposal, предложение участвовать в сделке) потенциальным инвесторам проекта; 2.

проектное и контрактное сопровождение на весь период «жизни».

Завершенны: с участием Центра ГЧП следующие проекты; ?

Канадский региональный онкологический центр; ?

Спортивный центр Charles Jago Nothern Sport (бюджет - 29 млн. канадских долларов).

Новый и улучшенный онкологический центр48 был открыт в 2007 году. Строительство Центра осуществлял частный подрядчик. Новый центр в два раза больше чем аналогичный центр Charles-Bmneau, находящийся в больнице Ste- Justine. Центр был назван именем Lucie и Andre Chagnon, которые пожертвовали на строительство 2 млн долл. Онкологический центр обошелся в 17,6 млн долл. и сможет ежегодно принимать свыше 1000 пациентов. Деньги на строение были выделены онкологическим центром, молодежной организацией «Sun Youth», региональным правительством и из пожертвований частных лиц.

Канадские эксперты считают, что в настоящее время Россия может стать основным заказчиком аналогичных проектов. Соответствующие работы при участии канадских специалистов уже проводятся в Самаре, Челябинске, Югре и других городах.

При этом следует учесть, что прибегая к зарубежному опыту его надо всесторонне изучить. Например, в Канаде Генеральный аудитор провинции Онтарио первый проект государственно-частного партнерства по строительству больницы в провинции и заявил, что оно было бы на 50 млн долл. США дешевле, если бы правительство провинции построило его самостоятельно, без привлечения частного партнера49.

Однако следует отметить, что в Канаде имеется успешная практика реализации проектов ГЧП в городском хозяйстве. Далее предлагается рассмотреть ход реализации проекта ГЧП по утилизации отходов в Ванкувере (провинции Британская Колумбия). 4.2.