Государственно-частное партнерство как механизм привлечения внебюджетных инвестиций в социальную сферу региона

Экономическая инициатива Правительства РФ о создании новой формы хозяйствования - государственно-частного партнерства (ГЧП) была озвучена в 2004 году и касалась, в первую очередь, транспортной отрасли.

В России на федеральном уровне необходимую законодательную основу для реализации идеи ГЧП создают федеральные законы от 22.07.2005 г. №

116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от 21.07.2005 г. Xs 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также Постановление Правительства РФ № 694 от 23.11.2005 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации».

ГЧП представляет собой форму взаимодействия между государственными властями и частным сектором на паритетных началах, которая является альтернативой приватизации. В развитых странах, как правило, функции государства и частного капитала в ГЧП принципиально различаются и дополняют друг друга. В большинстве случаев государство выполняет свои основополагающие институциональные функции: законодательное обеспечение, контроль и регулирование деятельности ГЧП с целью соблюдения общественных интересов. Задача частного капитала состоит в предоставлении услуг высокого качества за счет внедрения эффективных методов производства и управления, оперативного реагирования на изменения во внешней среде, налаживания кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.

Опыт развитых стран показал, что ГЧП обеспечивает эффективное функционирование тех отраслей, в которых невозможна полная приватизация. Это, в первую очередь относится к отраслям производственной и общественной инфраструктуры, устойчивость и прогнозируемость развития которых составляет основу экономической безопасности страны, а также к социальной сфере. Например, в структуре государственного имущества высока доля объектов культурного наследия, в отношении которых в настоящее время действует мораторий на

приватизацию. Поэтому все контракты между государством и частным капиталом в этих отраслях должны заключаться на длительный срок и не предполагать перехода прав собственности.

Представляется справедливым высказывание В. Ивантера, согласно которому коммерциализация и приватизация являются производными моментами при решении более общей задачи - установления системной границы между сферами социальной ответственности и экономической свободы. Эта граница очерчивается законодательными утвержденными социальными нормами. Поэтому приватизация и коммерциализация инфраструктуры нужны и полезны только для той ее части, которая оказывает услуги населению сверх социальной нормы. [10, С. 35]. Таким образом, в социальной сфере полная приватизация невозможна в силу того, что значительное число организаций заняты предоставлением населению конституционно гарантированных бесплатных или льготных благ и услуг, по этой причине не являются коммерческими организациями и не обладают инвестиционной привлекательностью для частных инвесторов. Это обстоятельство невыгодно отличает социальную сферу от других отраслей, в которых целесообразно развитие ГЧП, и создаст необходимость активизации инвесторов с использованием иных стимулов, нежели чем доходы от участия в коммерческих проектах.

В социальной сфере, с нашей точки зрения, потенциал ГЧП пока в полной мерс не реализуется, хотя развитие ГЧП в данной области одновременно позволяет решить две задачи: во-первых, сократить дефицит источников финансирования инвестиций в социальную сферу, во-вторых, повысить качество социальных услуг и эффективность управления организациями социальной сферы. Де-факто существуют примеры использования механизмов ГЧП, но не на основе соответствующего законодательства (в котором еще существуют значительные пробелы) и не в результате целенаправленного стимулирования развития этих механизмов со стороны органов власти, курирующих развитие отрасли. Не осуществляется

работа по сбору и систематизации информации о реализуемых проектах, оценке потенциала рынка и т.п. Практически единственным источником информации являются разрозненные публикации в периодической печати. Использование этого источника позволяет сделать вывод, что распространенными схемами привлечения частного капитала для финансирования инвестиций в социальной сфере являются:

а) аренда памятников архитектуры. Арендованные объекты реставрируются и ремонтируются за счет частных компаний, которые затем используют их в качестве офисов. Гражданам в очень редких случаях предоставляется возможность посещения части отреставрированных помещений;

б) ремонт помещений и/или оснащение организаций социальной сферы оборудованием в обмен на право предоставления дополнительных коммерческих услуг (например, компьютерные классы в библиотеках, в том числе используемые для предоставления платных услуг);

в) предоставление части недвижимости и земельных участков учреждений социальной сферы в аренду частным компаниям с их обязательствами по ремонту', реконструкции и поддержанию состояния всего объекта социальной сферы.

Таким образом, взаимоотношения государства и частного сектора в социальной сфере развиваются стихийно, а примеры партнерства носят локальный характер. Из всех государств, использующих механизмы РПТ, партнерства в социальной сфере в наибольшей мере развиты в Великобритании.

производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Были четко определены принципы сотрудничества и рамочные условия контрактов. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса. В результате в различных сферах деятельности, включая отрасли социальной сферы, к настоящему времени реализовано более 450 проектов на общую сумму 24 млрд. ф.ст. Стоимость большинства проектов относительно невелика и колеблется в пределах 1,1-15 млн. ф.ст. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. В течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. ф. ст. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны. [46,80 J

Большинство проектов в социальной сфере строится по следующей схеме. Частный сектор осуществляет проектирование,

строительство/реконструкцию и управление объектами недвижимости организации объектов социальной сферы. Государственные организации утверждают проект, а также обязуются в течение длительного периода (25-30 лет) закупать соответствующие услуги, при этом стандарт услуг заранее оговаривается, а размер платежа зависит от достижения целевых значений показателей результативности.

Наглядные примеры реализации проектов в социальной сфере содержит и практика ГЧЛ в Германии. Так, в 2005 г. специально созданное подразделение немецкой строительной компании Hochtiel подписало контракт, по которому оно будет финансировать, реставрировать и затем управлять Центром профессионально-технического обучения в г. Леверкузене. Центр состоит из трех комплексов зданий и причислен к разряду исторических памятников. Стоимость контракта оценивается примерно в 70 млн евро. За три года компания инвестирует примерно 26 млн

евро в обширную программу восстановления и модернизации. За строительство будет отвечать строительное подразделение Hochtiel, которое также будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического наследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется управлением уже готовым школьным центром. Hochtiel будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства. Школьный центр в Леверкузене - это четвертый проект государственно-частного партнерства Hochtiel в сфере общественного строительства в Германии. [34]

Полагаем, что опыт Великобритании и Германии должен быть учтен при формировании российской модели ГЧП в социальной сфере, например, в отношении возможных объектов в различных областях культуры, представленных в табл. 3.2.

ГЧП в различных областях сферы культуры

Таблица 3.2 [80]

евро в обширную программу восстановления и модернизации. За строительство будет отвечать строительное подразделение Hochtiel, которое также будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического наследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется управлением уже готовым школьным центром. Hochtiel будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства. Школьный центр в Леверкузене - это четвертый проект государственно-частного партнерства Hochtiel в сфере общественного строительства в Германии. [34]

Полагаем, что опыт Великобритании и Германии должен быть учтен при формировании российской модели ГЧП в социальной сфере, например, в отношении возможных объектов в различных областях культуры, представленных в табл. 3.2.

ГЧП в различных областях сферы культуры

Таблица 3.2 [80]

Исходя из сложившейся практики, в социальной сфере России можно разграничить две группы объектов инвестирования на принципах ГЧП:

1) новые объекты, строительство которых запланировано в программах развития региона. В данном случае ГЧП предполагает решение одной из следующих задач:

- стимулирование притока частных инвестиций в реализацию новых социальных проектов;

- согласование инфраструктурных приоритетов государства с интересами частного бизнеса, связанными с реализацией крупных бизнес-проектов. К примеру, в Белгородской области поставлена задача комплексного освоения новых жилищных массивов. Ее смысл состоит в том, чтобы в городах и пригородах полностью отказаться от точечной застройки и перейти к так называемой квартальной застройке. Это означает, что инвестором- застройщиком одновременно с жильём должны вводиться школы и детские сады, другая социальная инфраструктура. В пригородной зоне это обеспечивается за счёт так называемой кластерной застройки, которая утверждена правовыми документами регионального уровня;

2) существующие объекты социальной сферы, находящиеся в муниципальной собственности и собственности субъектов РФ, если в настоящее время они не используются по целевому назначению в связи с повышенным износом либо их целевое использование осуществляется менее чем на 50%.

В отношении второй группы объектов необходимым этапом образования региональных ГЧП является полная инвентаризация основных фондов

социальной сферы в регионе, оценка их рыночной стоимости и степени целевого использования. Так, Белгородской облает поставлена задача планирования социально-экономического развития вплоть до самого нижнего звена местного самоуправления - сельских муниципальных образований с применением кластерного подхода. Кластерный подход подразумевает обязательное наличие в каждом сельском поселении ряда институтов, в совокупности формирующих приемлемое качество жизни граждан (досуговое учреждение с кинотеатром, библиотекой, залов для занятий спортивными играми, школа со спортивным залом, помещение для врача общей практики, помещение для участкового уполномоченного милиции, административное здание, баня, храм, благоустроенное кладбище). Для выполнения этой задачи главам местного самоуправления и департаментам Правительства области было дано поручение провести инвентаризацию социального обустройства каждого сельского муниципального образования, уточнить круг социально-экономических программ, которые работают в данном поселении и отправить их на доработку в сельские территории по вышеназванному кластерному обустройству. Это в том числе создает систематизированную информационную основу для выбора возможных объектов ГЧП в социальной сфере.

Как отмечено в первой главе диссертации, ГЧП предполагает использование концессионных механизмов в реализации коммерческих и социальных проектов; привлечение частных инвестиций на осуществление мероприятий государственных целевых программ, программ социально- экономического развитая региона или, напротив, привлечение государственных средств в проекты технического перевооружения крупных компаний и отраслей экономики, состояние в которых наиболее критическое. В рамках этого общего подхода к пониманию ГЧП можно выявить множество схем реализации этого механизма. К примеру, одним из основных факторов успешной реализации национального проекта «Доступное и

комфортное жилье - гражданам России» является ипотека, где присутствуют и взаимно дополняют друг друга: доходы населения, капитал коммерческих банков и государственные инвестиции. В рамках того же национального проекта предусмотрена возможность практически стопроцентного бюджетного субсидирования кредитов, привлекаемых частным инвестором- застройщиком на инженерное обустройство площадок, где будет строиться жильё [32]. Еще два примера касаются системы инженерного обустройства. В Белгородской области в районах индивидуальной застройки финансирование внутриплощадочных инженерных сетей осуществляется за счет бюджетных средств и в меньшей мере - средств застройщиков. Согласно реализуемой в области подпрограмме «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» осуществляется привлечение средств частных инвесторов с целью совершенствования коммунальной инфраструктуры населенных пунктов.

Согласимся с позицией исполнительного секретаря Совета по национальной конкурентоспособности Ю. Рябченюка, согласно которой главной целью ГЧП для органов власти является скорее создание более эффективной системы производства общественных благ (услуг), чем просто финансирование инвестиционных потребностей [102]. В сфере образования, по нашему мнению, ГЧП должно решать не только проблему обеспеченности образовательных учреждений основными фондами, но и другую социально важную проблему - несбалансированность предложений специальностей со стороны системы образования и потребностей в кадрах со стороны работодателей. Повсеместно наблюдается дефицит высокопрофессиональных специалистов рабочих специальностей, а также специалистов в области информационных технологий при избыточности специалистов экономических и юридических специальностей. Система послешкольного образования оторвана от запросов рынка труда.

Для решения указанной проблемы в Белгородской области губернатор области Е.С. Савченко в [32] предложил следующую схему взаимодействия

работодателей, муниципалитетов и учебных заведений профессионально- технического и высшего образования:

1) муниципалитеты осуществляют сбор данных от работодателей о потребности в кадрах массовых профессии на ближайшие 10 лет, а также осуществляют оценку потребности в работниках бюджетной сферы (учителях, врачах, специалистах муниципальных служб и т.п.);

2) на базе полученной информации о структуре потребности муниципального образования в специалистах различных профессий муниципалитеты формируют заказ на подготовку кадров массовых профессий и заключают договор с учреждениями профессионально- технического образования и высшего образования. Бюджетное финансирование указанных учреждений осуществляется на основе этого договора;

3) учебные заведения направляют выпускников на работу на предприятия, испытывающие потребность в специалистах массовых профессий на основе заявок работодателей или по указанию муниципалитетов, которые собирают данные об имеющихся на территории муниципального образования вакансиях;

4) в случае, если выпускник учебного заведения отказывается работать на данном предприятии, он обязан возместить бюджету стоимость обучения.

Представленная схема в полной мере соответствует таким принципам современной бюджетной политики, как

- приоритетность интересов потребителя услуги,

- финансирование не учреждения социальной сферы, а оказываемых им услуг.

Она иллюстрирует, что идея ГЧП может быть реализована в различных отраслях и с использованием различных механизмов взаимодействия участников партнерства.

В настоящее время большинство крупных проектов ГЧП в России находится на подготовительном этапе и лишь некоторые - в стадии

реализации. В качестве примера приведем стартующий в Нижнем Новгороде самый крупный в России социальный проект ГЧП - создание Центра высоких медицинских технологий «Нижегородский онкологический научный центр» (ЦВМТ НОНЦ) [99]. Онкологические заболевания являются одной из основных причин смертности от болезней в России, а в Нижегородской области самые высокие по стране показатели заболеваемости раком и последующей смертности. Имеющиеся в области онкологические учреждения по своему размеру и оснащенности не могут изменить ситуацию.

Необходимость объединения ресурсов государства и частного сектора в реализации данного проекта объясняется его масштабом и инновационностью. В состав Нижегородского научного онкологического центра должны войти:

- крупная клиника, оснащенная на самом современном уровне;

- центр адронной терапии, использующий последние достижения науки и технологии;

- научно-учебный комплекс, готовящий необходимый персонал и ведущий на международном уровне исследования, связанные с онкологий;

технопарк, способствующий скорейшей и эффективной коммерциализации научно-медицинских разработок;

- комплекс деловой инфраструктуры, способствующий эффективному взаимодействию основных составляющих проекта.

На создание научного онкологического центра потребуются десятки миллиардов рублей. Такие средства трудно найти как исключительно в рамках прямого бюджетного финансирования, так у частных инвесторов, которые обычно не инвестируют в крупные социальные проекты без участия государства. Инициаторы проекта надеются, что государственное финансирование будет предоставлено из федерального Инвестиционного фонда.

Инициаторами проекта являются представители научно-медицинских кругов (Институт прикладной физики РАН (Нижний Новгород),

Нижегородская государственная медицинская академия, Нижегородский государственный университет и Российский федеральный ядерный центр (Саров)) и региональных предпринимателей. Ими были основаны фонд «НОНЦ» и ЗАО «НОНЦ», проделана значительная работа по сбору и систематизации информации, а также мобилизации необходимого административного и организационного ресурса.

В разработке проектов участвует консорциум консультантов, сформированный в результате конкурсного отбора. В него входит российская компания Грант Торнтон, английская компания Grant Thornton UK и канадский Центр здравоохранения университета Мак Гилла. Задача консорциума консультантов - разработать для российских условий модель ГЧП в научно-медицинской сфере, а также предложить научно-медицинскую модель, позволяющую поднять на современный уровень эффективность непосредственно медицинской составляющей (диагностики, лечения и реабилитации пациентов).

Однако успех проекта зависит не только от работы консультантов и инициаторов. Сфера здравоохранения имеет свои особенности, ограничивающие применение чисто финансовых инструментов планирования. Социально-медицинская область строго регламентируется законодательно и административно, имеет свою национальную, историческую и политическую специфику. Поэтому' перспективы реализации этого проекта определяются непосредственным участием и содействием ряда ведомств федерального и регионального уровня, в том числе Министерства здравоохранения и социального развития и Росздравнадзора, Министерства экономического развития и торговли, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, Минфина и некоторых других ведомств, которые определяют целесообразность выделения средств из Инвестиционного фонда.

Подводя итог данному разделу отметим, что ГЧП в социальной сфере России пока не нашли должного развития; существуют точечные примеры

взаимодействия региональных органов власти и частного предпринимательства в социальной сфере, но они не носят массового, системного характера. Вместе с тем, опыт зарубежных стран показывает, что ГЧП в социальной сфере может давать хорошие результаты и в плане привлечения инвестиций, и в плане повышения качества предоставляемых общественных услуг. С нашей точки зрения, для того чтобы раскрыть потенциал использования ГЧП в социальной сфере, региональным органам власти необходимо провести следующие подготовительные работы:

а) определить приемлемые для региона модели ГЧП, которые могут применяться для привлечения частного капитала к достижению социально значимых целей (контракты на управление объектами культуры, сервисные контракты (аутсорсинг), долгосрочная аренда с инвестиционными обязательствами, концессионные соглашения и т. п.);

б) сформировать перечень государственных (бюджетных) услуг, оказание которых может быть передано негосударственным поставщикам, а также виды соответствующего государственного имущества, эксплуатация которого может стать объектом ГЧП;

в) определить критерии выбора проектов ГЧП; классифицировать объекты ГЧП, поставив им в соответствие модель ГЧП; поставить рамочные условия партнерства;

г) определить перечень необходимых правовых актов регионального уровня, позволяющих снять препятствия для применения моделей ГЧП в уже действующих условиях;

д) учитывать целесообразность развития механизмов ГЧП при формировашш региональных целевых программ развития.

е) подготовить предложения по реализации пилотных проектов ГЧП в социальной сфере и проинформировать о них круг потенциальных участников.

Необходимо подчеркнуть, что в отраслях социальной сферы есть возможность отбора относительно небольших по объему проектов,

способных быть выполненными в рамках действующего законодательства Реализация таких пилотных проектов позволит отработать принципы и правила взаимодействия участников ГЧП, а накопленный положительный опыт будет иметь широкий резонанс в силу' высокой социальной значимости.

160