3.3 Перспективы регулирования вывоза российского капитала в офшоры

Перспективные меры регулирования активности российских инвесторов в офшорном бизнесе можно разделить на 3 категории:

• информационные

• ограничительные

• поощряющие возвращение средств

Информационные меры подразумевают повышение уровня информированности соответствующих органов о выводе капитала российскими инвесторами в офшоры, а также о наличии у инвесторов средств в юрисдикции офшоров.

Контроль наличных валютных операций (физический вывоз валюты), по мнению диссертанта, отрегулирован достаточно хорошо (юрисдикция Федеральной Таможенной Службы), и соответствует международной

практике (таможенное декларирование суммы более эквивалента 10000 долл. США). Усиление контроля в этой сфере (снижение суммы), вероятнее всего, приведёт к незначительному уменьшению оттока капитала^[147](основную часть наличной валюты вывозят туристы и трудовые мигранты), однако негативно будет воспринято широкими слоями населения.

Поскольку безналичные валютные операции на 100% фиксируются Банком России, информированность о потоках капитала достаточная. Большую проблему представляют последующие движения этих активов. Пользу могла бы принести информация о валютных операциях резидентов крупнейших реципиентов российского капитала, таких, как Кипр и Нидерланды, однако для этого требуется чётко специфицировать передаваемую информацию и заключить соответственные соглашения о взаимном обмене информацией, в том числе о конечных бенефициарах лица- получателя средств. Начать следовало бы с прямого обмена информацией о трансграничных сделках и сопоставления этой информации (лучше всего в автоматическом режиме). Если информация у сторон расходится, запрашивать разъяснения у контрагентов, может быть, даже с временной блокировкой платежей. При электронном обмене информацией операция не должна занять больше 2-3 дней. Что характерно, информация центральных банков России и Кипра о капиталах, перетекших из России в Кипр и обратно, различается в 10-20 раз.

запутать потоки капитала и сильно усложнить выяснение реального обстоятельства дел.

Единственный действенный способ увеличить информированность органов о валютных операциях без необходимости задействовать международные связи - обязать банки собирать всю информацию о валютных сделках, включая первичные документы^[148], с переложением ответственности за непредставление информации на банки (фактически, такая система действует и сейчас, но без сбора первичной документации). Минусы подобных мер:

• они являются коррупционогенными (чем больше требуемых документов, тем больше база для коррупции)

• затруднят работу банков и их клиентов организаций

• переложат на банки несвойственные им функции

В значительной мере этот процесс может облегчить повсеместное внедрение электронного документооборота, но не в смешанном виде^[149], а в чистом виде, когда документом является именно электронный, а не отсканированный файл, за электронной подписью организации. Важно, чтобы контроль был сконцентрирован не на контрагентах, а на конкретных операциях.

Весьма действенным было бы обязательство всех банков мира (или хотя бы интересующих Россию стран) сообщать о подозрительных операциях в ФАТФ (или другую подобную организацию) в автоматическом режиме (нужна соответствующая стандартизированная информационная система, привязанная к SWIFT и не позволяющая оператору принимать решение о сообщении либо несообщении той или иной информации), с доступом всех заинтересованных стран к этой информации.

велик риск утечки информации, нарушения банковской тайны. Однократный взлом системы скомпрометирует всю систему, а на 100% защитить информационную базу, к которой есть физический доступ через Интернет, невозможно.

Важно создать такой информационный фон, при котором вся финансовая информация о международных платежах будет находиться под постоянным мониторингом, и чтобы это считалось нормальным. Соответственно, нужна строгая юридическая защита интересов клиентов, вплоть до отзыва лицензии у банков за утечку информации. Следует не стандартизировать алгоритмы шифрования, а поощрять их разнообразие и усложнение, с обязанностью передавать в соответствующие органы электронные ключи и пароли.

Вступление России в ОЭСР дало бы ей право запрашивать у других стран-членов интересующую её информацию о счетах физических лиц в рамках соглашений о борьбе с налоговыми преступлениями. Это один из наиболее действенных шагов. Так, автоматический обмен налоговой информацией, о котором упоминалось в п.3.1, помог бы выявить множество уклоняющихся от налогов резидентов России в странах ОЭСР. Это, конечно, не отменяет сложностей в идентификации бенефициаров офшорных счетов, но следующим шагом может стать обмен информацией о бенефициарах. В любом случае, совместные усилия России в составе ОЭСР дадут намного более ощутимый результат.

Следует расширять список стран, с которыми есть двусторонние соглашения о передаче информации в рамках судебных разбирательств (досудебный доступ к подобной информации противоречит декларации прав человека).

Также последовательное выступление России за меньшую анонимность офшорных юрисдикций может принести минимальные, но положительные результаты. И хотя потенциал политического давления на офшорные юрисдикции у России минимален, его следует использовать.

С точки зрения диссертанта, информированность фискальных органов о валютных операциях, происходящих через границу России достаточна.

• нераскрытие информации офшорными юрисдикциями

• анонимность бенефициара для самого офшора

Таким образом, без серьёзного ущемления прав инвесторов, в том числе законопослушных (полное лишение анонимности и усложнённая отчётность, причём повсеместно) решить задачу тотального информационного контроля нельзя.

Уменьшить ущерб от офшорной деятельности при сохранении выгоды можно было бы, заставив офшорных инвесторов платить налоги в России. Введение норм, обеспечивающих обложение доходов налогом у источника (либо доходов бенефициара офшора - резидента России), будет иметь ограниченный положительный эффект. Взимание налогов по российской ставке с компаний, зарегистрированных в офшорах, с которыми у России нет соглашений об избежании двойного налогообложения, на практике трудновыполнимо. Тем не менее, специализированный закон, вводящий 145

обязанность для российских резидентов уведомлять налоговые органы о наличии подконтрольных им офшорных компаний и платить налоги с прибыли этих компаний, создаст давление на объёмы экспорта капитала из России в офшоры. При этом необходим инструмент для контролирования выполнения этого закона. Например, расширение количества стран, с которыми у России есть соглашения об обмене налоговой информацией, введение обязанности для российских банков и прочих компаний собирать учредительную информацию и документы о контрагентах - офшорных компаниях и всех проводимых сделках. В любом случае без раскрытия информации иностранными государствами и ряда сопутствующих мер подобные нормы будут работать недостаточно хорошо.

Что касается использования налоговых схем с использованием офшоров и офшоропроводящих стран, следует обращать особое внимание на компании, активно сотрудничающие с этими странами в финансово­экономической сфере. При индивидуальном рассмотрении выделить оптимизирующие налогообложение компании из числа прочих несложно (количество прибыли, которое они там оставляют, схемы финансирования, ставки по кредитам - рассматривается в каждом конкретном случае), сложно выработать объективные общие критерии отнесения операций к разряду законных или незаконных.

К примеру, до 2013г. российские компании активно и постоянно направляли инвестиции на Кипр (независимо от процентов по кредитам), пользуются услугами (консалтинг и проч.) кипрских компаний по ценам, равным или выше мировых. Но универсального подхода найти нельзя. Более того, выявить компанию, оптимизирующую налоги с помощью офшора можно только на этапе возврата инвестиций в Россию, а подобные меры отпугнут от России собственных инвесторов.

Решить сложную проблему выявления подозрительных операций и информирования государственных органов можно при помощи использования специализированного программного обеспечения, имеющего

доступ ко всем необходимым базам данных (датамайнинговые системы). Более того, при качественно организованной обработке данных (секунды или минуты при очень малом количестве попадающих под критерии операций, которое можно настроить) есть возможность блокировать операцию^[150]до её совершения, что:

• предотвращает совершение сомнительной операции, а следовательно нежелательных для государства действий

• безопасно для контрагентов, так как попытка или намерение совершить правонарушение не являются правонарушением, и даже если инвестор пытался нарушить закон, у него это не получится

• позволяет применять индивидуальный подход. К примеру, если заблокированная операция является легальной, тогда к поручению о проведении операции прикладываются соответствующие документы, и операция должна проходить.

Конечно, полностью автоматизировать процесс невозможно, но можно сильно облегчить работу надзорных органов. Эта система должна иметь доступ к базам данных Минфина, Банка России, ФНС, МВД, Финмониторинга. Фактические действия должен проводить тот орган, у которого есть на это полномочия. Например, блокировать валютную операцию может Банк России.

Информационные меры также включают создание информационного фона, способствующего сдерживанию вывоза капитала. К подобным мерам относятся:

• риторика публичных политиков и бизнес-сообщества, лучше всего первых лиц государства. Причём риторика должна быть не жёсткой, что может спровоцировать создание более безопасных схем или временное форсирование вывода капитала, а нейтрально-отрицательной, т.е.

монотонное давление, поскольку резкие шаги могут спровоцировать обратный эффект;

• неперсонифицированное публичное поощрение возврата средств в российскую экономику;

• статьи, исследования, передачи, направленные на поощрение возврата средств, пропаганда и объяснение выгоды хранения денег в России.

Ограничительные, то есть карательные и фискальные меры представляют собой уголовное и административное преследование тех, кто выводит капитал из России, а также создание условий, при которых легально капитал выводить не выгодно.

Уголовное наказание за уклонение от уплаты налогов - мощный сдерживающий фактор для использующих офшоры. Поэтому большинство бизнесменов (особенно крупных) стараются использовать легальные методы оптимизации налогообложения. Строго говоря, только 2 статьи могут быть прямо использованы против офшорных инвесторов ст.199 УК РФ и ст.193 УК РФ. Прочие виды нарушений, такие как:

• отказ в резервировании средств по валютным сделкам с офшорами,

• отказ в предоставлении информации банком

• нарушение правил проведения валютной операции

караются административными мерами, например, отзывом лицензии у банка, штрафами.

Расширение списка деяний, попадающих под или административную или уголовную ответственность, по мнению диссертанта, не требуется, и даже будет иметь обратный эффект. Достаточно обеспечить исполнение имеющихся законов, причём наибольшая эффективность будет достигнута путём очистки законодательства от лишних норм при концентрации контроля над существенными. К примеру, ответственность кредитных организаций за невыявление соответствующих закону и инструкциям Банка России операций, на взгляд диссертанта, избыточна, поскольку контроль за легальностью операций, а тем более за добропорядочностью клиента и 148

чистотой его бизнеса - задачи государства, но не частной коммерческой организации. Достаточно ограничиться автоматической^[151]пересылкой информации. ^[152]

Карательные меры редко дают ощутимый результат. Чаще всего введение новых наказаний влечёт использование большего количества подставных лиц. Кроме того, имеется проблема коррупции, что имеет следствием избирательность действия ужесточающихся законов и усиливающегося чувства беззакония и опасности в стране.

Несколько иная ситуация складывается и с фискальными мерами. Повышение норм резервирования, повышение налогов на отдельные виды операций может сдержать развитие офшорного бизнеса, так как делает его экономически невыгодным. По мнению диссертанта, текущие диверсифицированные нормы резервирования достаточны, дальнейшее их повышение, как и введение обязательного резервирования под все валютные операции, может негативно сказаться на экономике страны. Возможно введение такой меры, как регрессивная ставка сбора за трансграничные валютные операции. Таким образом, крупные игроки на рынке понесут минимальный ущерб, в то время как экспорт капитала мелкими, но частыми платежами, значительно подорожает. Например, ставка сбора (налога) в размере от 0,1% за суммы свыше 10 млн. долл. до 3% за суммы менее 100 тыс. долл. С одной стороны, мелкие платежи дороже, а с другой стороны, крупные платежи сложнее организовать и они будут попадать под более пристальный контроль.

Однако невозможность законодательно отделить реальную операцию от фиктивной не позволяет ужесточить валютный контроль, поскольку под него попадут все компании, в том числе занимающиеся экспортно­

импортными операциями, что будет иметь резко отрицательный экономический эффект.

Как упоминалось выше, наибольший объём выводимых из России инвестиций наблюдается в офшоры или офшоропроводящие страны, с которыми у России есть соглашение об избежании двойного налогообложения. Если есть цель ограничить инвестиции из России в эти страны (для прочих стран ограничений достаточно), следует либо отменить эти соглашения (что фактически означает переведение страны в «чёрный список» и ограничение инвестиций в Россию), либо ввести непротиворечащий действующему законодательству сбор на специфичные операции по движению капитала их России в эти страны (что противоречит режиму наибольшего благоприятствования). В рамках международного права ввести такой сбор и сделать его эффективным не представляется возможным. Единственный эффект будет заключаться в отказе резидентов этой страны иметь финансовые отношения с Россией. А ужесточение валютного регулирования даже с офшорами отсечёт от России значительную часть иностранных инвесторов, действующих также через офшоры, как и средства своих резидентов, работающих через офшоры, и это при том, что выводиться из страны активы будут, хоть и в меньшем объёме. Понимание того, что из России с её нестабильной экономикой, но относительно высокой доходностью на капитал можно относительно быстро вывести деньги, привлекает инвесторов. Таким образом, специфичные ограничительные меры в отношении российских инвесторов неэффективны.

Возможности же политического давления на офшоры у России ограничены, но их стоит использовать, присоединяясь к позиции ОЭСР, т.е. в данном отношении следует продолжать текущий курс, заключающийся в активной разработке новых предложений по регулированию офшорной деятельности в мире и жесткой позиции по отношению к офшорам.

Что касается мер, стимулирующих возвращение капитала, то сейчас мы наблюдаем частичный возврат в Россию офшорных средств, как было

показано в главе 2. Этот возврат связан с тем, что бизнес у подавляющего большинства российских инвесторов сосредоточен в России, где они умеют работать, знают законы, и где приемлемая норма прибыли. Возврат средств обусловлен финансовой схемой, подразумевающей осаждение прибыли в офшоре, а также стремлением обеспечить защиту прав собственности.

Отсюда следуют вывод о главном методе противодействия офшорному бизнесу: нужно сделать его нецелесообразным или уменьшить его объективные и субъективные преимущества относительно России, или улучшить инвестиционный климат.

Как показала практика, «офшорная амнистия» (п. 3.3) не приносит ожидаемого результата. Тем не менее если есть намерение властей вернуть средства в российскую экономику, то есть вероятность, что временное разрешение ввоза на территорию России средств из офшоров по ставке ниже 13%, а возможно и 0%, будет иметь положительные результаты при не вполне ясных социальных последствиях (офшорные инвесторы оказываются в более выгодном положении, чем законопослушные граждане). При этом следует создать условия, в которых легализованные средства будут иметь чётко выраженные экономические и юридические преимущества перед нелегализованными. Например, это может быть необходимость представления сведений о доходах при приобретении имущества, декларация расходов и т.п., но это очень непопулярные и неприятные для общества меры, нарушающие конституцию.

Более реальным стало бы ведение последовательной политики, создающей преимущества для тех, чьи доходы задекларированы (при обязательном отсутствии ограничительных мер для остальных). К примеру, субсидирование ставки депозитов при предоставлении сведений о доходах, отсутствие применения налоговых норм (ставка должна быть в некоторых рамках относительно ставки рефинансирования) для частных инвесторов - физических лиц при предоставлении сведений о доходах, налоговые льготы для подобных физических лиц.

Эти направления являются стандартными направлениями деятельности государства, и работа по ним ведётся. Тем не менее, увеличивающийся отток капитала из России говорит о недостаточности применяемых мер. Специфические реформы в данном вопросе вряд ли будут эффективны, важно общее развитие страны.

Повышение нормы прибыли относительно нынешней и снижение налогов может быть реализовано только изменением экономических условий, из которых государство может оказать влияние только на инфраструктуру. В целом же это задача фактически невыполнимая, и решаемая только фрагментарно: так, можно стимулировать развитие новых отраслей, либо отраслей, пока относительно защищённых высокими импортными пошлинами. Но повысить норму прибыли в экономике в целом по мере развития государства в нынешних реалиях невозможно.

*

* *

В мире разработано достаточно инструментов регулирования офшорной деятельности, однако любая мера, направленная против офшоров, в равной степени негативно сказывается на добросовестных предприятиях.

Наибольшими возможностями по давлению на офшоры обладают экономически и политически более мощные страны, которые могут проводить антиофшорную политику фактически независимо. Прочие же страны вырабатывают совместные инструменты.

В России законодательная и инструментальная база достаточно развита для борьбы с офшорами, но реальная эффективность невысока. Дальнейшее ужесточение антиофшорного регулирования вряд ли приведёт к желаемым результатам, возможно, пришло время пользоваться косвенными методами, в том числе устранять основные причины использования офшоров российскими инвесторами. Введение норм по налогообложению доходов

бенефициаров в России будет эффективно только при разработке ряда сопутствующих мер.

Рекомендации по долгосрочным мерам по уменьшению частоты использования офшоров российскими резидентами включают в себя тесное сотрудничество с международными организациями и улучшение инвестиционного климата в России. Рекомендуемые краткосрочные меры включают в себя заключение дополнительных международных соглашений, качественная система обработки собираемой информации, улучшение оперативности сбора информации, борьба с «фирмами-однодневками», разработка чётких мультипараметровых критериев подозрительной операции, введение налога на трансграничные валютные операции с регрессивной шкалой.