Финансирование территориального заказа в области образования, науки и культуры

Финансирование образования в Российской Федерации осуществляется из федерального, региональных и местных бюджетов. Следовательно, и государственные закупки для образования финансируются из всех перечисленных бюджетных уровней.

Из общей суммы территориальных бюджетов, выделяемых на образование, наибольшая доля (до 62%) направляется на финансирование госзакупок для общеобразовательных учреждений, на втором месте дошкольные учреждения - 18%, на госзаказ на подготовку кадров выделяется 8%, в том числе по 3% на начальное и среднее профессиональное образование и примерно 1% на высшее профессиональное образование-.

Финансирование территориального образовательного заказа осуществляется на базе утвержденных представительными органами власти государственных и местных нормативов. В основе этих нормативов лежат следующие параметры, заложенные в законе «Об образовании»: на каждые 10 тыс.

В таких условиях одной из важнейших государственных задач стало существенное изменение ситуации в сфере образовательного заказа. Этим целям посвящена разработанная специалистами Министерства образования и одобренная Правительством РФ в 2001 г. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. В ней определены основные направления модернизации общего и среднего профессионального образования, условия повышения качества образования в общеобразовательных школах, средних и высших учебных заведениях.

Основная цель модернизации системы государственного образовательного заказа - создание устойчивого механизма развития образования в Российской Федерации. Для достижения этой цели в первоочередном порядке будут решаться следующие взаимосвязанные и взаимообусловленные приоритетные задачи:

- обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей в получении полноценного образования;

- достижение нового качественного уровня дошкольного, общего и среднего профессионального образования;

- формирование в системе государственного образовательного заказа нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования финансовых (бюджетных и внебюджетных) ресурсов;

- повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;

- развитие образования как открытой государственнообщественной системы на основе распределения ответственности между госзаказчиками и поставщиками по образовательному заказу.

Доступность качественного образования обеспечивается и за счет совершенствования системы финансирования госзакупок в сфере образования. Для этого нужны следующие государственные гарантии:

- обучение с использованием современного учебно-лабораторного оборудования и учебной литературы;

- бесплатное пользование учащимися фондами библиотек (государственных и муниципальных);

- разграничение полномочий и ответственности по финансированию госзакупок в сфере образования между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- введение адресных целевых выплат для малообеспеченных учащихся и создание на региональном и муниципальном уровнях других механизмов поддержки учащихся, нуждающихся в социальной защите. Это обеспечит им доступность дополнительных образовательных услуг и возможность обучения в учреждениях образования, реализующих программы повышенного уровня;

- нормативно-правовое регулирование условий привлечения для финансирования образовательного заказа дополнительных внебюджетных средств и их последующего использования для финансирования госзакупок товаров, работ и услуг для нужд образования.

Концепция модернизации системы образования прежде всего подразумевает формирование оптимального и, следовательно, эффективного механизма совершенствования финансирования образовательного заказа. По нашему мнению, для этого нужно предпринять следующие меры:

- ввести нормативное и бюджетно-целевое, ориентированное на результат, финансирование государственного образовательного заказа с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;

- разработать дифференцированные нормативы бюджетного финансирования учреждений высшего, среднего специального образования, отражающие характер реализуемых или образовательных программ;

- выделять из бюджетов всех уровней достаточные бюджетные ассигнования для приобретения учреждениями образования учебнолабораторного оборудования и информационно-вычислительной техники, для развития библиотек и других информационных ресурсов, а также для повышения квалификации и переподготовки преподавательских кадров;

- поставить и реализовать задачу достижения прозрачности межбюджетных отношений, в частности, касающихся финансирования образовательного заказа;

- развивать механизмы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с учетом требований расширения финансирования госзакупок товаров, работ и услуг с целью модернизации образования;

- обеспечить целевое использование средств, выделяемых на финансирование образовательного заказа из бюджетов разных уровней;

- стимулировать соучредительство и многоканальное финансирование учреждений профессионального образования; перейти к финансированию учреждений профессионального образования на договорной основе;

- разработать нормативно-правовую базу обеспечения экономической самостоятельности учреждений образования, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций;

- последовательно реализовывать принцип экономической автономии учебных заведений при введении системы казначейского учета внебюджетных средств общеобразовательных учреждений;

- обеспечить прозрачность финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности;

- создать условия для расширения системы финансирования образовательного заказа за счет изыскания новых финансовых ресурсов прежде всего внебюджетных;

- создавать на базе образовательных учреждений (особенно в сельской местности) культурно-образовательных, учебно-производственных и медико-оздоровительных центров с целью расширения возможностей дальнейшего финансирования образовательного заказа территорий;

- поддерживать профильное учебное производство на базе образовательных учреждений в тех же целях;

- предоставить возможность использовать средства Федеральной программы развития образования для финансирования программ развития всех типов и всех видов региональных и муниципальных образовательных учреждений из бюджетов соответствующего уровня.

В настоящее время на финансирование общего образования (госзаказа) выделяется около 80 млрд, рублей, из которых 84% приходится на местные бюджеты и 16% - на региональные. Поскольку на муниципальный сектор финансирования государственного образовательного заказа приходится подавляющая часть всего объема финансирования общего образования, то следует разобраться, каковы же полномочия местных органов власти в сфере общего образования. Эти полномочия определены законом от 10 июля 1992 г. № 3266-1 Российской Федерации «Об образовании». К ним относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального, общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного заказа, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;

- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

- опека и попечительство.

Финансирование муниципальных образовательных заказов осуществляется, так же как и региональных, на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов за исключением субвенций, предоставляемых из региональных бюджетов.

Решение экономических вопросов развития образования и воспитания связано с достижением двух социальных требований. Во- первых, это достижение определенного образовательного потенциала населения, а, во-вторых, улучшение качества образования и воспитания, что зависит и от профессионального мастерства педагогических кадров, и от условий обучения. При этом имеются определенные трудности, связанные с недооснащенностью школ, что вытекает из недостатка финансирования госзакупок для образовательного заказа. Так, только выполнение одного из основных заданий программы модернизации общего образования (обучение учащихся основам информационной и вычислительной техники) требует значительных ассигнований территориальных бюджетов на госзакупки средств информационной и вычислительной техники (компьютеров и т. п.). Причем речь идет не только о росте затрат на госзакупки оборудования, но и на содержание и ремонт технических средств обучения. Все это обусловливает необходимость существенного укрепления и дальнейшего развития материально-технической базы общеобразовательной школы. Так, по имеющимся сейчас расчетам, только расходы на капитальный ремонт школ, строящихся с учетом новых требований, возрастут на 25-30%. Организация такой новой школы требует финансирования больших затрат на госзакупки, связанные с содержанием столовых, комнат отдыха, игр и кружковых занятий, спортивных комплексов, соответствующего оборудования и инвентаря. При этом возрастают расходы на финансирование и капитальных, и текущих госзакупок. Увеличивается фонд заработной платы учителей, воспитателей и обслуживающего персонала, растут учебные затраты, затраты на питание, приобретение мягкого инвентаря и оборудования и др.

Для расчета нормативов затрат на финансирование государственных закупок для территориального образовательного заказа используются следующие показатели:

- количество детских дошкольных учреждений и контингент детей на конец года;

- количество общеобразовательных школ, число учащихся и классов в них;

- количество школ-интернатов, детских домов, число воспитанников и выпуск сирот в них;

- количество внешкольных учреждений, численность посещающих их;

- количество средних специальных и профессионально- технических учебных заведений; число, прием и выпуск учащихся на конец года.

Используя полученные от функциональных подразделений показатели, финансовые органы (региональные или муниципальные) рассчитывают необходимый объем бюджетных ассигнований для финансирования конкретного территориального заказа для нужд образования. Пример расчета муниципального заказа для финансирования дошкольных образовательных учреждений представлен в табл. 10.2).

При планировании объемов финансирования территориального образовательного заказа финансовые органы (региональные или местные) базируются на производственных и финансовых показателях для каждого отдельно взятого образовательного учреждения. При этом должны быть прежде всего определены такие показатели, как учащиеся и количество классов. Среднегодовое количество учащихся и среднегодовое число классов рассчитывается по формуле

(10.1)

к_(К. 8) + (К. 4)

где К - среднегодовое количество учащихся (классов);

Кн - число учащихся (классов) на начало планируемого периода; Кк- число учащихся (классов) на конец планируемого года.

Таблица 10.2

Матрица расчета объемов финансирования территориального заказа для содержания детских садов

На основе рассчитанного показателя среднегодового количества классов определяются расходы на зарплату учителя, учебные и хозяйственные расходы. При этом следует иметь в виду, что планирование фонда зарплаты в городских школах имеет определенные особенности, связанные с тем, что зарплата учителям городских школ выплачивается два раза в месяц. Следовательно, в текущем году они получают зарплату за 3,5 месяца, а с января по 1 сентября - за 8,5 месяцев. Таким образом, формула 10.1 применительно к городским школам имеет следующий вид:

(10.2)

(Кн. 8,5) +(К- 3,5) 12

Зарплата учителя выплачивается за фактическое число часов работы в неделю. Число уроков устанавливается Министерством образования РФ. Для 1-1V классов установлено 24 часа в неделю, для V-V1 классов - 30 часов, для VII класса - 32 часа; для ѴШ класса - 34 часа; для 1Х-Х1 классов - 36 часов в неделю. Соответственно фонд зарплаты учителей рассчитывается на основе среднегодового количества педагогических ставок на один класс и средней ставки учителя в месяц. Отдельно рассчитываются объемы финансирования госзакупок на приобретение оборудования, инвентаря, учебные расходы, хозяйственное обслуживание и т. п. Величина этого финансирования госзакупок рассчитывается на основе нормативов. Однако в последние годы размер нормативов и бюджетных ассигнований на госзакупки в рамках территориального образовательного заказа зависит от возможностей местных бюджетов и может ежегодно меняться. Смета расходов на финансирование территориального образовательного заказа по каждому конкретному учреждению представлена в табл. 10.3.

Так же как по образовательному заказу, территориальные бюджеты являются основным источником финансирования учреждений культуры и искусства. Их доля в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 80%. При этом доля местных бюджетов - 50%, а региональных - 30%. Такое распределение финансирования территориального заказа в этой области обусловлено тем, что за счет местных бюджетов финансируются самые массовые учреждения культуры (общедоступные библиотеки, музеи, дворцы, дома культуры и клубы). За счет ассигнований из региональных бюджетов финансируются объекты культуры республиканского, краевого, областного значения (крупные библиотеки, театры, концертные организации, памятники истории и культуры).

Например, по федеральному закону от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» органы местного самоуправления обеспечивают финансирование комплектования и сохранности фондов городских и муниципальных библиотек; реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание. Они не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут за собой ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании. При ликвидации библиотеки органы местного самоуправления обладают преимущественным правом приобретения ее библиотечного фонда.

Смета финансирования образовательного учреждения из территориального бюджета

Таблица 10.3

Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» определяет музейный фонд как совокупность постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций. Музейный предмет - это культурная ценность, качество либо основные признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление. Соответственно музейная коллекция - это совокупность культурных ценностей. Музейные предметы и музейные коллекции могут находиться в муниципальной собственности. Местные бюджеты являются источниками финансирования государственных закупок, основная цель которых сохранение, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения, реставрационные работы и т. д.

Особенностью финансирования территориального заказа для объектов культуры, искусства и средств массовой информации является то, что часть из этих объектов имеет возможность получить внебюджетные доходы, поступающие в результате их коммерческой деятельности. Это в первую очередь относится к зрелищным учреждениям (театрам, циркам, концертным залам, дворцам культуры и др.). Поэтому в этой области сочетаются бюджетное финансирование госзакупок и приобретения продукции за счет собственных доходов. Тем не менее в большинстве случаев бюджетные ассигнования на финансирование госзакупок для учреждений культуры преобладает. Если бюджетное финансирование территориального заказа для музеев, библиотек, дворцов культуры осуществляется по полному перечню статей расходов (зарплата с начислениями, хозяйственные расходы, ремонт и т. д. подробнее см. табл. 10.3), то для театров, концертных организаций, цирков, организаций кинематографии бюджетные ассигнования выделяются главным образом в виде субсидий и средств на капитальный ремонт. В виде бюджетных субсидий оказывается также поддержка средствам массовой информации (телерадиовещания, периодической печати, издательствам). Для расчета норматива бюджетного финансирования госзакупок для организаций культуры учитывается показатель количества учреждений, ввод их по типам (библиотеки, музеи, клубы, театры и т. д.) и штаты. Сметы финансирования имеют при этом несколько видов. Общие сметы составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий. Сметы финансирования централизованных мероприятий разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке: закупка оборудования, строительство, ремонт и т. п. Сводные сметы объединяют индивидуальные сметы и сметы на централизованные мероприятия, т. е. сметы в целом по ведомству (госзаказчику).

10.3.