Финансирование государственного заказа в сфере культуры

К сфере культуры относят отрасли деятельности, направленные на удовлетворение общественно необходимых и индивидуальных культурных потребностей населения. В связи с предложенным определением к сфере культуры следует отнести учреждения культурно-досуговой и концертно-цирковой деятельности, театры, кино- и видеопроизводство, радио- и телевещание, книгоиздание, реставрацию памятников истории культуры, историко-архивную деятельность, краеведение.

Эти учреждения и организации решают специфические задачи сохранения исторических, национальных памятников культуры, пополнения культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, приобщения людей к творениям культуры и проведения исследований в этой области. Правовая основа сохранения и развития культуры регламентирована законом РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в котором указано на неразрывную связь создания и приобщения к культурным ценностям граждан.

Отрасли культуры выполняют специфические виды деятельности и имеют особую организационную структуру и профессиональный состав. Существенное место среди них принадлежит культурно-досуговой деятельности, в состав которой входят клубные учреждения, выставки и музеи, школы искусств, музыкальные и художественные школы, парки культуры и отдыха, библиотеки, зоопарки и другие культурно-досуговые учреждения (организации). Эти организации занимаются обслуживанием посетителей, а также создают условия для занятий художественной самодеятельностью, народным творчеством. В Российской Федерации имеется довольно крупный потенциал учреждений культуры. Несмотря на финансово- экономические трудности 1990-х гг., недостаточный уровень финансирования, число некоторых видов объектов культуры продолжало расти. Так, с 1992 по 2002 г. число музеев увеличилось с 1426 до 1945, профессиональных театров - с 421 до 523.

сократился тираж издаваемых книг, брошюр, журналов, газет, уменьшился выпуск на экраны новых фильмов.

Поэтому в условиях развития рыночных отношений и демократизации российского общества накопленный культурный потенциал не соответствует нынешнему состоянию российской культуры и требует ее реформирования по следующим направлениям:

- гарантированная государственная поддержка профессионального творчества, создание условий для его развития и для участия граждан в культурной жизни общества;

- сохранение культурного наследия России, Архивного фонда Российской Федерации и их эффективное использование;

- развитие и укрепление инфраструктуры отрасли, обеспечение условий для доступа граждан к культурным благам и информационным ресурсам государственных музейных, библиотечных и архивных фондов, включение России в мировое информационное пространство;

- достижение устойчивого развития кинематографии посредством структурной реорганизации государственного сектора и активизации рыночных механизмов взаимодействия сферы производства, проката и показа аудиовизуальной продукции;

- повышение роли культуры в укреплении институтов гражданского общества, формировании социально-активной личности, защите социально уязвимых категорий граждан;

- концентрация бюджетного финансирования на приоритетных направлениях развития культуры.

Все перечисленные направления повышения роли культуры в российском обществе и эффективного использования культурного наследия России решались федеральной целевой программой «Культура России», которая реализовывалась в 2001-2005 гг. Финансирование мероприятий, включенных в программу, осуществлялось за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Общий объем финансирования программы составил 49154 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 28408,7 млн. рублей, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 7836,4 млн. рублей[54].

Участие в реализации и финансировании мероприятий, включенных в программу субъектов Российской Федерации, определя-

лось соглашениями между государственными заказчиками программы и соответствующими субъектами Российской Федерации. Объемы ежегодного финансирования в рамках программы «Культура России» носили прогнозный характер и подлежали ежегодному уточнению в установленном порядке при формировании проектов федерального бюджета и федеральной адресной инвестиционной программы на соответствующий год исходя из возможностей федерального бюджета. Тем не менее именно программа «Культура России» стала опытной моделью новой организации финансирования культуры через организацию открытых конкурсов на выполнение государственных заказов в сфере культуры и последующего бюджетного финансирования государственных закупок продукции в рамках выигранных поставщиками конкретных услуг в области культуры госзаказов.

Финансирование культуры и культурной деятельности регламентировано законом РФ «Основы законодательства РФ о культуре». Государственные гарантии сохранения и развития культуры в Российской Федерации обеспечиваются посредством бюджетного финансирования государственного заказа для нужд культуры. Существует несколько, как правило, применяемых методов определения суммы бюджетного авансирования (бюджетирования), которые используются для финансирования госзакупок на нужды культуры:

- на основе норм бюджетного финансирования;

- на основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;

- исходя из заданного процента от общей суммы расходов бюджета.

Так, на финансирование государственных закупок на цели развития культуры используется метод определения бюджетных средств исходя из заданного процента. На культуру, т. е. на финансирование государственного заказа в области культуры, ежегодно направляется не менее 2% расходной части федерального бюджета и 6% средств федерального бюджета.

- капитальные вложения;

- реализация целевых и тематических программ;

- социально-творческие заказы.

Финансирование государственного заказа в сфере культуры осуществляется по аналогичной схеме, что и финансирование государственного образовательного заказа. По бюджетной классификации затраты на культуру (финансирование госзаказа в области культуры) указываются в разделе 1500 «Культура и искусство», включая кинематографию, и в разделе 1600 «Средства массовой информации», включая телевидение, радиовещание, периодическую печать и издательства. Распределение расходов на финансирование производится по целевым и экономическим статьям в соответствии со сметным расчетом.

Особенности сметного бюджетного финансирования государственного заказа на культуру можно рассмотреть на примере государственных и муниципальных театров. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» утверждено Положение о принципах финансирования государственных и муниципальных театров в РФ. В соответствии с этим положением театр представляет собой некоммерческую организацию, учредителями которой могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления; граждане и юридические лица, включая иностранных лиц и лиц без гражданства.

В случаях, установленных законодательством РФ, допускается совместное учредительство театров. Театры создаются учредителем (учредителями) по собственной инициативе в соответствии с правилами, установленными законодательством Российской Федерации, и регистрируются уполномоченным органом. Учредительными документами театра могут быть устав, либо устав и учредительный договор, либо один учредительный договор. Являясь юридическим лицом, театр считается созданным с момента его государственной регистрации.

Управление театром возлагается на органы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, Положением о театре в РФ и уставом театра. Учредитель театра вправе утверждать устав и его изменения, назначать на должность и освобождать от нее руководителей театра.

В Положении о театре установлено, что деятельностью государственного или муниципального театра руководят:

1) на основе единоначалия - директор или художественный руководитель, с которым учредитель заключает контракт;

2) на основе разделения сфер влияния - директор и художественный руководитель, с каждым из которых учредитель заключает контракт.

Исходя из устава и руководствуясь законодательством Российской Федерации, учредитель наделяет театр имуществом, необходимым для осуществления творческо-сценической деятельности. Это имущество приобретается в порядке государственных закупок и финансируется из соответствующего бюджета (федерального или территориального). Финансирование деятельности театра (государственного заказа на нужды театра) осуществляется из следующих источников:

- ассигнований учредителя, т. е. бюджетного финансирования;

- поступлений по договорам на проведение работ и оказание услуг, заключенным с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, включая учредителя театра.

Кроме перечисленных источников финансирования государственного заказа, существует и такой источник финансирования деятельности театра, как внебюджетные поступления ресурсов, т. е. аккумуляция собственных средств. К таким источникам следует отнести:

- сборы от продажи билетов на спектакли и другие представления, а также от оказания сопутствующих услуг;

- добровольные взносы и дары, средства, полученные по завещаниям;

- кредиты банков и иных кредитных организаций;

- доходы от предпринимательской деятельности.

При этом право театра на получение от российских и иностранных юридических лиц и граждан безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) не ограничивается (рис. 8.1).

Определение объема бюджетного финансирования осуществляется учредителем на основе социально-экономических нормативов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329. В состав социально-экономических нормативов входят численность различных групп персонала, количество спектаклей, финансовое обеспечение творческого процесса (декорации, костюмы, освещение сцены и т. п.), включая расчетные показатели, используемые только для определения объемов бюджетного финансирования. Эти нормативы учредитель, либо другие органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права использовать с целью ограничения самостоятельности театра при разработке, корректировке и реализации им своей творческопроизводственной программы.

Рис. 8.1. Схема финансирования деятельности театра

Нормативная численность артистического и художественного персонала определяется учредителем театра с учетом национальных, региональных, социальных и экономических условий, включая значимость театра, но ниже объемов, обозначенных в табл. 8.4.

Каждый государственный или муниципальный театр имеет право самостоятельно определять показатели численности артистического или художественного персонала, показатели творческопроизводственной деятельности, учитывая особенности театра и экономические возможности коллектива. Расчетная нормативная численность другого (не артистического) персонала определяется договором между театром и его учредителем. За основу берется фактическая потребность обеспечения творческого процесса. В составе этого персонала не учитывается содержание работников, которые обеспечивают предпринимательскую деятельность театра, осуществляемую ими в порядке, предусмотренном законодательством.

Перечень потребностей государственного театрального заказа, финансируемых из бюджета

Таблица 8.4

Каждый государственный или муниципальный театр имеет право самостоятельно определять показатели численности артистического или художественного персонала, показатели творческопроизводственной деятельности, учитывая особенности театра и экономические возможности коллектива. Расчетная нормативная численность другого (не артистического) персонала определяется договором между театром и его учредителем. За основу берется фактическая потребность обеспечения творческого процесса. В составе этого персонала не учитывается содержание работников, которые обеспечивают предпринимательскую деятельность театра, осуществляемую ими в порядке, предусмотренном законодательством.

Нормативы годовых расходов для финансового обеспечения государственных закупок на нужды творческого процесса устанавливаются учредителем театра. При этом учитываются национальные, региональные, социальные и экономические условия. Принимается во внимание и предполагаемое количество новых постановок, а также значимость театра, но не ниже следующих размеров: театры оперы и балета - 1200 тыс. рублей, театр музыкальной комедии - 800 тыс. рублей, драматический театр и театр юного зрителя - 500 тыс. рублей, театр кукол - 150 тыс. рублей. Это минимальные нормативы финансирования, которые корректируются по общегосударственной методологии с учетом изменения оптовых закупочных цен и тарифов. По театрам, не относящимся ни к одному из перечисленных видов, нормативные затраты на создание нового и прокат текущего репертуара определяются договором между театром и его учредителем.

Расчет расходов на выездную гастрольную деятельность ведется исходя из обоснованных театром дополнительных затрат в среднем на один выездной спектакль. С этой целью исчисляется нормативное число таких спектаклей путем вычитания из норматива годового количества спектаклей (он равен 280), среднего за последние три года количества спектаклей на стационаре.

Финансирование затрат, непосредственно относящихся к проведению спектаклей (обязательные отчисления авторам-драматургам, комиссионные расходы по реализации билетов, расходы на информацию о спектаклях, исходящий реквизит и др.), не рассчитывается при определении объемов бюджетного финансирования государственных закупок для театра. Эти расходы финансируются театром из собственных средств.

Капитальный ремонт и оборудование не принимаются во внимание при расчете норматива, а их бюджетное финансирование проводится в установленном порядке. Размер всего объема выделяемых из бюджета ресурсов на финансирование государственного заказа для театра определяется как сумма финансирования всех статей, указанных в табл. 8.4. Исчисленный таким образом объем бюджетного финансирования для театра может быть пересмотрен в течение запланированного периода финансирования лишь в следующих трех случаях:

- при существенных изменениях условий деятельности театра. Например, размещение в другом здании либо проведение реставрации, реконструкции, оснащение новой аппаратурой, переименование театра, которое влечет за собой изменение вида театра;

- при проведении мероприятий по пересмотру ставок, должностных окладов, вызванных изменением типа театра, либо общей государственной политикой в системе оплаты труда;

- разовое, но весьма существенное изменение цен на основные материалы и тарифов на услуги, используемые театром.

Все предварительные расчеты по объему ожидаемого бюджетного финансирования театр представляет на конкурс на размещение государственного заказа. Но, очевидно, что конкурс выиграет тот театр, который предложит наиболее оптимальную цену на свои услуги. Правда, учитывая специфику театральной деятельности, конкурсы на размещение государственного заказа на театральные услуги следует проводить не только исходя из критерия оптимальности соотношения «цена - качество», но и принимая во внимание субъективные факторы. Например, Пермский областной театр драмы уже в последние 12 лет был организатором проведения театрального месячника «Дягилевские вечера» (Пермь - Москва - Санкт- Петербург - Париж). Ежегодное финансирование этого театрального мероприятия составляло 500 тыс. рублей. В 2008 г. этот тендер на проведение «Дягилевских вечеров» может выиграть любой театр, который предложит, например 480 тыс. рублей. Однако не следует забывать, что именно Пермь - родина С. П. Дягилева и логично, что «Дягилевские вечера» должен проводить Пермский театр.

Объем бюджетных ассигнований на государственный заказ для театра показывается в договоре, заключенном между театром и учредителем после І-го ноября, но не позднее 10-дневного срока после утверждения соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного).

Средства, поступившие из внебюджетных источников (рис. 8.1), не оказывают влияния на нормативы и размеры финансирования театра учредителем.

Финансирование государственного заказа в области театральной деятельности призвано:

- создать необходимые условия для творческой деятельности театра и предотвратить его коммерциализацию;

- сформировать профессиональные театральные труппы;

- обеспечить необходимые условия для работы театра, способствующие полной реализации творческого потенциала;

- определить необходимый минимум финансирования государственного заказа для полноценного художественного воплощения творческих замыслов коллектива театра.

Величину бюджетных ассигнований на госзаказ по концертным организациям устанавливают исходя из объема предполагаемых доходов за проведение концертов. Поступления от такой деятельности зависят от количества обслуживаемых зрителей и средней цены билетов. Кроме доходов от концертной деятельности, театры могут иметь доходы от оказания других услуг населения. Затраты на новые постановки, рекламу, реализацию билетов и другие расходы регламентируются величиной бюджетных ассигнований. А бюджетные ассигнования на госзаказ для театра рассчитываются как разница между его расходами и получаемыми им доходами.

При составлении сметы бюджетного финансирования государственного культурного заказа возникают трудности в определении объемов финансирования по некоторым объектам культуры. Наибольшие трудности при определении объемов предстоящего бюджетного финансирования возникают при финансировании госзакупок для музеев. Это вызвано непредсказуемостью затрат, размер которых не поддается нормированию. Например, планирование закупок музейных экспонатов, реквизитов для оформления экспозиций, комплектование библиотеки путем приобретения книг, ранее принадлежавших писателям, художникам, которым посвящены музеи. Величина таких расходов планируется статистико-аналитическим методом, т. е. анализируется фактическое исполнение в динамике за несколько лет, и методом статистической экстраполяции определяется объем бюджетных средств для финансирования данного госзаказа.

Объекты культуры могут финансироваться из федерального бюджета. Перечень таких объектов устанавливается постановлением правительства РФ. В его состав включены театры, музеи, библиотеки, имеющие общую культурную значимость для России. Аналогично устанавливается перечень объектов культуры, госзаказ для которых финансируется из региональных и муниципальных бюджетов.

Таким образом, государственный заказ на цели культуры, как правило, финансируется из бюджета, но расчет этого финансирования для разных объектов культуры осуществляется по-разному.