Определение налогового потенциала, теоретические и методические подходы к трактовке понятия

В условиях современной России важнейшей целью реформирования федеративных отношений является регулирование текущего и перспективного уровней развития регионов. Существующая региональная дифференциация обусловлена тем, что регионы России неоднородны по своему составу, структуре, инвестиционной привлекательности и развитости инфраструктурного обеспечения, наличию ресурсных возможностей и уровню их использования для социально-экономического развития, ряду других показателей и условий.

В отечественной и зарубежной науке и на практике существует достаточное количество работ, в которых делаются попытки сформулировать понятие «налоговый потенциал». В отечественной науке наиболее известны работы О. Богочевой, И. Горского, А. Коло- мийца, Г. Курлянской, А. Лаврова, О. Луговой, А. Мельника, М. Не- любовой, В. Ротовой, С. Синельникова-Мурылева, И. Трунина и др.

Разное содержание понятия «налоговый потенциал» обусловлено различными целями, задачами исследования и пониманием сути экономических процессов.

Термин «потенциал», согласно толковому словарю русского языка, означает совокупность средств, возможностей, необходимых для чего-либо. Исходя из данного значения, можно говорить о налоговом потенциале, как о «налоговой возможности», т. е. о некоторой условной, в принципе достижимой, сумме налоговых сборов. В мировой практике используется несколько сходный термин - tax capacity [3]. В настоящее время четкого определения понятия «налоговый потенциал» и единой универсальной методики его расчета не существует, и чаще всего налоговый потенциал рассматривается как совокупность налогов и сборов.

В издании Всемирного банка «Россия и проблемы бюджетноналогового федерализма» (1993 г.) налоговый потенциал определяется как способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых) [4]. В переводе с латинского (potentia) слово «потенциал» означает силу, возможность. В Большом энциклопедическом словаре потенциал характеризуется как степень мощности в каком-либо отношении, совокупность средств, возможностей, необходимых для чего-либо. Во многих словарях потенциал трактуется как источники, возможности, средства, запасы, которые могут быть использованы для решения какой-либо задачи, достижения определенной цели, возможности отдельного лица, общества, государства в определенной области (например, экономический потенциал).

В словаре налоговых терминов дается определение налогового потенциала как предельно возможного объема налогов, сборов и других обязательных платежей, рассчитанных по законодательно установленным ставкам (по их предельному уровню) и предназначенных для зачисления в бюджетную систе^му ^[5].

Ключевым словом в дефинициях налогового потенциала является «возможность» или «способность». Возможность выражает основную ступень развития предметов и явлений. Это объективная тенденция развития предмета. Отсюда можно сделать вывод, что потенциал - это величина, которая постоянно находится в развитии в силу объективных причин. В связи с мобильностью налогового потенциала определить его величину фактически сложно, что и отличает данную категорию от налоговой нагрузки. Более того, ряд экономистов считают, что налоговая нагрузка и налоговый потенциал - качественно разнородные показатели. Мы считаем вполне возможным при определении налоговой содержательности валового внутреннего продукта и валового регионального продукта использовать данные термины как синонимы. Зачастую показатель налоговой нагрузки отождествляется с уже достигнутым уровнем, а налоговый потенциал - более широкий показатель, так как на его значение влияют не только налоги, поступившие в бюджет, но и факторы развития экономики. В отличие от налоговой нагрузки, о налоговом потенциале нельзя однозначно сказать, достигнут ли его предельный уровень [2]. По динамике налогового потенциала можно отслеживать тенденции (положительные или отрицательные), закономерности (общие или специфические), факторы (воздействующие напрямую или косвенно) и условия (благоприятствующие, ограничивающие и т.д.) функционирования и развития региональных социально-экономических систем.

Все вышеперечисленное предопределяет необходимость анализа существующих методических и методологических подходов к оценке налогового потенциала, подчеркивает важность и своевременность формирования методики, позволяющей объективно оценить величину налогового потенциала региона [1].

Выбор основы или базы для оценки потенциала является существенным вопросом объективности показателя. В то же время предпочтение тому или иному экономическому показателю связано с целями определения данной категории. Если говорить о налоговом потенциале страны, то для его измерения учитываются налоги, поступающие в консолидированный бюджет РФ. При измерении налогового потенциала региона и муниципального образования возникает ряд вопросов. Какие учитывать налоги: собранные на территории безотносительно к налоговой компетенции по их установлению или остающиеся в бюджете после распределительных отношений? Определяют ли налоговый потенциал региона или муниципального образования только региональные и местные налоги? Должны ли льготы и задолженность по налогам быть составными частями налогового потенциала?

Из самого названия вытекают аддитивные свойства потенциала. То есть налоговый потенциал территории складывается из потенциалов разных налогов. Основная проблема заключается в выборе налогов и их долей, поступающих в бюджет (или собираемых в регионе). Данный выбор важен еще и тем, что при наличии различных способов определения потенциала необходимо разработать универсальную для всех регионов и муниципальных образований методику. Но это представляет большие сложности методического и научного характера. Поэтому налоговый потенциал, определенный с использованием различных налоговых характеристик, будет отличаться по своему экономическому содержанию и количественному значению [2].

В настоящее время оценка налогового потенциала региона не имеет четкой правовой регламентации со стороны государства. Такие основополагающие законодательные акты, как Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, лишь косвенно упоминают о нем, не поясняя и не характеризуя само понятие «налоговый потенциал», намечая лишь подходы к его определению. Так, в Бюджетном кодексе (ст. 138, 142.1) под налоговым потенциалом понимается совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта, т.е. налоговая база. Ст. 53 Налогового кодекса РФ лишь конкретизирует налоговую базу как стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения, не определяя понятие «налоговый потенциал».

Впервые в нашей стране Министерство финансов РФ обратилось к определению налогового потенциала через соответствующий индекс в 1999 г. Этот показатель рассчитывался в рамках «Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ» (ФФФПР). Регионам предложили оценить потенциальные доходы своих консолидированных бюджетов исходя из показателей экономической деятельности. Однако Методика основывалась на «усреднении» доли налогового изъятия в валовом региональном продукте без учета специфики экономики региона.

До 1999 г. Минфин России для доходного выравнивания субъектов РФ использовал показатель душевого бюджетного дохода. Иными словами, из ФФФПР средства выделялись таким образом, чтобы обеспечить всем регионам равный среднедушевой доход. При всей простоте определения этого показателя у него был существенный недостаток: статистика среднедушевых доходов не всегда отражала истинную картину из-за присутствия в российской экономике так называемого «теневого сектора». В связи с этим показатель среднедушевых бюджетных доходов искажал способность регионов генерировать бюджетные доходы. В 2000 г. Минфин предложил новую методику распределения средств из ФФФПР. Данная методика опиралась на показатели фактического сбора налогов и численности населения регионов. Основным нововведением стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя - индекса налогового потенциала [6].

В настоящее время основным нормативным документом, регламентирующим порядок оценки налогового потенциала субъектов РФ, является Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ», согласно которому в целях определения расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения им дотаций рассчитывается индекс налогового потенциала. Индекс налогового потенциала - это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала на очередной финансовый год рассчитывается как сумма налоговых потенциалов по следующим налогам: налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), налогу на имущество организаций, налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения (УСН), единому налогу на вмененный доход (ЕНВД), акцизам (на алкогольную продукцию, нефтепродукты и т.д.), по НДПИ и прочим налоговым доходам. Ответственность за сбор данных показателей возложена на федеральные органы исполнительной власти.

Что касается нормативных документов, регламентирующих порядок оценки налогового потенциала на региональном уровне, то здесь следует отметить следующие: Постановление главы администрации Архангельской области от 19 декабря 2005 г. № 217 « О методике расчета налогового потенциала поселений Архангельской области»; Постановление Минфина Архангельской области №10- пф от 4 июля 2012 г. «Об утверждении формализованного прогнозирования доходов областного бюджета Архангельской области по основным налогам»; Постановление Минфина Архангельской области №14-пф от 11 октября 2012 г. «Об утверждении отдельных показателей, используемых в методиках расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». На основании данных методик прогноз доходов Архангельской области определяется по пяти основным налогам: налогу на прибыль организаций, НДФЛ (с учетом средней репрезентативной ставки по НДФЛ по каждому конкретному муниципальному образованию), акцизам (на пиво, алкогольную продукции, нефтепродукты), налогу на имущество организаций и налогу по УСН (за исключением налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением УСН) с учетом индексов, учитывающих изменения законодательства по соответствующим налогам. Динамика структуры доходов консолидированного бюджета Архангельской области приведена в табл. 2.1. Как свидетельствует статистика, основной удельный вес в доходной части бюджета занимают налоговые поступления - около 60 %, в основном по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц.

Поступление налогов в бюджетную систему Российской Федерации от налогоплательщиков Архангельской области в динамике с 2005 г. представлено в табл. 2.2, а сравнение с исполнением налоговых обязательств по другим регионам Северо-Запада - в табл. 2.3.

Поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в

Архангельской области

Таблица 2.2

бюджетную систему Российской Федерации по видам [11]

Начисление и поступление налогов и сборов

Таблица 2.3

в консолидированный бюджет РФ [12]

В случае, если влияние изменений налогового законодательства на объем поступлений налогов не может быть выражено в относительных величинах, то в формулах расчета прогноза доходов областного бюджета по отдельным видам налогов вместо индексов, отражающих влияние изменений налогового законодательства, может применяться корректировка в абсолютных величинах.

Что касается поселений Архангельской области, то налоговый потенциал поселения определяется как сумма налоговых потенциалов по отдельным налоговым источникам, зачисляемым в бюджет поселений по установленным нормативам, таким как НДФЛ, налог на имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН) и земельный налог [ 7, 8, 9, 10, 11].

Таков в целом подход федерального и регионального законодательства в отношении понятия «налоговый потенциал». В отечественной практике выделяют три подхода к толкованию налогового потенциала:

1) ресурсный;

2) фискальный;

3) межбюджетный (смешанный).

Два первых подхода являются концептуальными и используются большинством авторов для формирования понятийного аппарата в рассматриваемом направлении. Межбюджетный подход анализируется гораздо меньшим числом авторов [3,13].

Сторонниками ресурсного подхода являются такие авторы, как А.Л. Коломиец (магистр географии, ведущий специалист ФНС РФ), А.Д. Мельник (советник налоговой службы 1-го ранга, канд. техн. наук) и др. Они определяют налоговый потенциал как часть финансового потенциала, которая в соответствии с действующим налоговым законодательством представляет собой потенциальную возможную сумму налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории данного субъекта РФ. В рамках данной трактовки оцениваются налоговые базы, то есть доходы, имущество, продукция, которые нельзя определять именно как налоговый потенциал региона. Это объекты налогообложения, только часть стоимостной оценки которых формирует поступления в бюджетную систему, тем более, если учитывать, что объект налогообложения и источник налога не всегда совпадают. Налоговый потенциал в широком смысле рассматривается как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Данный аспект принимается во внимание при оценке налогового потенциала, направленной на учет максимально возможного объема налогооблагаемых ресурсов территории. Согласно ресурсному подходу, параметрами, влияющими на величину налогового потенциала, являются: фонд начисленной заработной платы работникам организаций, розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации, остаточная стоимость основных фондов коммерческих организаций (кроме субъектов малого предпринимательства), стоимость добычи полезных ископаемых, объем отгруженной предприятиями алкогольной продукции и т.д.

В рамках фискального подхода налоговый потенциал региона рассматривается с позиций обеспечения максимально возможных налоговых платежей в бюджетную систему. Для количественной оценки налогового потенциала региона здесь используют показатели поступления налоговых платежей по данному региону за прошлые периоды, учитывается процент их собираемости. Однако анализ лишь данных формирования доходной части бюджета, пусть даже и за несколько периодов, без оценки корреляции с конкретными структурными характеристиками экономики региона не представляется четко определяющим налоговый потенциал региона. Налоговый потенциал в узком смысле представляет собой финансовые ресурсы, которые посредством налоговых платежей должны в соответствии с действующим законодательством поступить в бюджет. Такая трактовка налогового потенциала используется при определении средних ожидаемых налоговых сборов на отдельных территориях, при оценке собираемости налогов и налоговых усилий органов власти [13].

В словаре-справочнике «Налоги» (2000 г.) коллектив авторов под руководством профессора, д-ра экон. наук, Д.Г. Черника характеризует налоговый потенциал как предельно возможный объем налогов, сборов и других обязательных платежей, рассчитанных по законодательно утвержденным ставкам (по их предельному уровню) и предназначенных для зачисления в бюджетную систему [5]. И.В. Горский использует понятие «налоговый потенциал» как способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений. Ю.А. Петров под налоговым потенциалом понимает максимально возможную величину налоговых поступлений. Н.В. Кашина определяет налоговый потенциал как оценку ожидае- мого объема доходов, который может быть реально собран на территории при среднем коэффициенте собираемости [6].

В рамках межбюджетного (смешанного) подхода под налоговым потенциалом понимают такой максимально возможный объем налоговых поступлений, который может быть собран на территории субъекта РФ за определенный период времени с учетом использования фактически имеющихся в регионе ресурсов. Этот подход наиболее приближен к определению сущности налогового потенциала. Здесь, в отличие от ресурсного подхода, используется анализ структуры налоговой базы региона для построения модели количественной оценки налогового потенциала региона, а не вся совокупность налоговых баз как собственно налогового потенциала региона. Министерство финансов РФ в настоящее время для количественной оценки налогового потенциала региона в рамках определения бюджетной обеспеченности региона использует показатели полученных ранее налоговых доходов (фискальный подход) и показатели уровня развития, структуры экономики региона (ресурсный подход).

Обобщая разнообразные подходы к содержанию рассматриваемого понятия, можно отметить ряд качественных характеристик, определяющих дефиницию «налоговый потенциал региона»:

1) ресурсная составляющая: показатели экономического развития региона, структуры отраслей хозяйства;

2) фискальная составляющая: максимальная сумма доходов бюджета, которая потенциально может быть аккумулирована в форме налогов, сборов и иных обязательных платежей с организаций и физических лиц;

3) институциональная составляющая: доходы бюджета, сформированные в рамках действующего законодательства на данной территории за определенный промежуток времени, опосредованные налоговыми органами, соответствующие налоговой политике государства [ 2,3,13,14 ].

2.2.