ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Е.А. Хмельницкая

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Введение

Целью данной работы является анализ факторов, оказывающих влияние на индивидуальные решение о государственной регистрации прав собственно­сти на загородные земельные участки в Российской Федерации.

С целью выявления и анализа основных факторов, оказывающих влияние на ход «Дачной амнистии», были использованы данные опроса владельцев дач­ных участков, проведенного специально для этой цели в районах Ленинград­ской области и города Санкт-Петербурга. Опрос был направлен на получение индивидуальных данных о материальных характеристиках загородной недви­жимости, существующих правах собственности на недвижимость, участии в зе­мельном рынке, а также о социальных характеристиках поселения, в котором расположен загородный участок. Те респонденты, которые уже завершили про­цедуру регистрации прав собственности, также отвечали на вопросы о вели­чине различных типов издержек, связанных с прохождением этого процесса.

Опрос домохозяйств, владеющих индивидуальными дачными участка­ми, был проведен в пяти административных районах Ленинградской области и двух муниципальных районах города Санкт-Петербурга в июле-августе

2

2011 г. На основании интервью с экспертами были выделены семь районов, различающихся с точки зрения местоположения (по отношению к городу Санкт-Петербургу), стоимости земли и рыночной активности, типов земле­владения, а также качества работы местных органов государственной регист­рации (были получены экспертные оценки районов по данному критерию).

В каждом из перечисленных районов было опрошено 100 человек. Таким образом, объем выборочной совокупности составляет 700 владельцев индиви­дуальных загородных земельных участков.

Помимо этого, с целью учета влияния некоторых важных факторов мы также квотировали выборку по критерию того, является или нет респондент членом дачного, садоводческого или огороднического товарищества или об­щества. В каждом районе было опрошено 70 членов соответствующих объеди­нений и 30 владельцев дачных участков, не являющихся членами такого рода объединений.

Подвыборка членов дачных, садоводческих и тому подобных объедине­ний была сконструирована следующим образом: в каждом районе было выбра­но 7 подобных объединений, затем в каждом из выбранных объединений было опрошено по 10 владельцев индивидуальных земельных участков. Кроме того, в каждом из дачных садоводческих, огороднических товариществ или обществ был опрошен председатель такого рода объединения.

Результаты

Данные, полученные в результате опроса владельцев дачных участков, показали, что большинство респондентов (77% совокупной выборки) уже за­регистрировали права собственности на свои дачные участки. При этом вовсе не проходили процедуру на настоящий момент лишь 15%, 5% находятся в про­цессе приватизации, и лишь 3% предпринимали попытку зарегистрировать права собственности ранее, но по тем или иным причинам не довели процесс до конца. Таким образом, многие владельцы дачных участков в Санкт-Петер­бурге и Ленинградской области приняли решение о регистрации прав собст­венности на принадлежащие им загородные участки.

На рис. 1 можно увидеть, что с 2006 г., т.е. с начала действия реформы, темпы регистрации прав собственности начали расти.

3.1.

Рис. 1. Процесс государственной регистрации на загородные участки в разрезе по годам (на основании результатов опроса)

Рост темпов регистрации может являться следствием трех причин: роста осведомленности владельцев дачных участков о необходимости прохождения процедуры государственной регистрации прав (одним из эффектов «Дачной амнистии» стало то, что в результате освещения реформы в СМИ многие из владельцев загородных участков «узнали», что процедура приватизации, прой­денная ими в 1990-е годы, не являлась окончательной и не обеспечила полно­ценные формальные права собственности); вовлечения в процесс регистрации прав в административном порядке тех владельцев загородных участков, кото­рые раньше могли оформить свои права только в судебном порядке; действи­тельного упрощения процедуры юридического оформления прав собственно­сти, сокращения связанных с прохождением этого процесса издержек.

Помимо этого, в результате реформы были устранены некоторые несо­ответствия в законодательстве, что позволило многим владельцам загородных участков зарегистрировать права собственности в административном, а не только в судебном порядке, как было до начала действия реформы. Возможно, что по-

ставленная цель - упростить административную процедуру регистрации прав - была действительно достигнута, и издержки, связанные с прохождением этой процедуры, были снижены.

Издержки

Можно выделить следующие показатели, в соответствии с которыми тра­диционно оценивается величина издержек, с которыми сталкиваются граждане при обращении в государственные органы за получением тех или иных услуг:

• количество процедур, которое требуется пройти для получения услуги, в данном случае для завершения процесса государственной регистрации прав;

• временные издержки, необходимые для прохождения этих процедур, а также время на поиск и сбор необходимой информации еще до начала процесса;

• финансовые издержки, сопряженные с прохождением этих процедур - оплата услуг государственных органов, пошлин, услуг нотариусов, услуг меже­вых организаций, а также возможные неформальные платежи.

Минимально необходимое официальное количество процедур, которое необходимо пройти для получения зарегистрированного права собственности, действительно, в результате реформы было снижено.

При этом соответствующего устойчивого снижения временных и финан­совых издержек не произошло. На рис. 2 можно увидеть, что в целом средние временные издержки прохождения всего процесса регистрации не сокращают­ся со временем.

При этом временные издержки прохождения процесса регистрации прав достаточно велики. Согласно результатам, у каждого второго респондента на сбор и заполнение необходимых документов ушло более полугода. Однако, в то же время, у каждого третьего респондента соответствующие издержки со­ставляют менее трех месяцев.

Это может быть связано с тем, что временные издержки регистрации за­висят от начальных условий. Под начальными условиями здесь имеется в виду изначальное деление земли (всевозможные «прирезы» земли, несовпа­дения фактических границ с границами, указанными в правоустанавливающих документах - все это осложняет процесс регистрации), документы, имеющиеся на руках у владельцев дачных участков до начала процесса государственной регистрации, перепродажа земли в этом районе (продажа или передача неза­регистрированного земельного участка по наследству осложняют процесс го­

сударственной регистрации прав) и тому подобное. Тогда временные издержки тех владельцев дачных участков, для которых начальные условия лучше, будут ниже.

Рис. 2. Средние временные издержки государственной регистрации прав в разрезе по годам

Финансовые издержки приватизации также велики. Действительно, финан­совые издержки приватизации (без учета оплаты процедуры межевания и полу­чения кадастрового паспорта) составили для половины респондентов не ме­нее 16 тыс. руб. Как уже было сказано выше, это только та часть финансовых издержек, которая связана со сбором и оформлением документов, исключая процедуру межевания и получения кадастрового паспорта. Так, например, гра­ждане оплачивают процедуру согласования приватизации муниципалитетом (6 тыс. руб.), кроме того, платными являются справки и копии документов. При этом разброс распределения стоимости регистрации прав собственности относительно велик, в том числе и внутри каждого из рассматриваемых нами районов. По-видимому, стоимость регистрации прав во многом зависит от ха­рактеристик конкретного случая.

Данные свидетельствуют о том, что после 2006 г. медианное значение фи­нансовых издержек регистрации резко сократилось, однако затем начало воз­растать. Объяснений этому факту может быть несколько. Это может говорить о том, что на первом этапе «Дачная амнистия» действительно начала действо­

вать. Последующий рост издержек может объясняться тем, что в процессе го­сударственной регистрации прав начали принимать участие владельцы дачных участков с плохими наборами изначальных правоподтверждающих документов.

Одним из объяснений причины роста (не сокращения) издержек может быть коррупция. Введение в действие нового законодательства и смена руко­водителей могли нарушить используемые ранее коррупционные схемы. Однако с течением времени могли быть налажены новые.

Рис. 3. Медианное значение финансовых издержек государственной регистрации прав (за исключением затрат на проведение межевания и получение кадастрового паспорта)

В большинстве районов процесс государственной регистрации либо про­ходит долго и стоит дорого (Кировский, Курортный, Лужский, Пушкинский), либо проходит быстро и является относительно дешевым по стоимости (Все­воложский, Выборгский). В Гатчинском районе временные и финансовые из­держки не совпадают. При этом стоит отметить, что как и с точки зрения вре­менных, так и с точки зрения финансовых издержек этот район характеризу­ется экстремальными значениями (наивысшими и наименьшими в ряду издер­жек по районам). В Гатчинском районе владельцы дачных участков платят за государственную регистрацию относительно много (больше, чем во всех ос­тальных районах), однако процесс завершается очень быстро.

Положительная корреляция между финансовыми и временными издерж­ками (процесс государственной регистрации либо дорогой и долгий, либо де­шевый и быстрый) в некоторых районах согласуется с гипотезой о том, что на издержки влияют начальные условия. Предположим, что финансовые издерж­ки растут пропорционально количеству служб, вовлеченных в процесс (потому что в каждом из них, например, необходимо получить платную копию некоего документа), а более «плохие» начальные условия означают, что владельцам дачных участков нужно обратиться в большее количество государственных уч­реждений для завершения процесса регистрации. Тогда в тех районах, где начальные условия хуже, мы должны наблюдать рост как временных, так и фи­нансовых издержек в результате роста количества вовлеченных в процесс го­сударственных служб.

Рис. 4. Распределение временных и финансовых издержек государственной регистрации прав (не включая затраты на межевание и получение кадастрового паспорта) в разрезе по районам

Эта логика несправедлива в тех двух случаях, когда мы наблюдаем от­рицательную корреляцию между временными и финансовыми издержками. Здесь альтернативным объяснением может быть следующее: владельцы дач­ных участков доплачивают за ускорение процесса.

Финансовые издержки, связанные с проведением межевания и получением кадастрового паспорта

Согласно общепринятому мнению, основные затраты, как временные (об этом мы уже говорили выше), так и финансовые, возникающие в процессе го­сударственной регистрации прав, связаны с проведением процедуры межева­ния и получением кадастрового паспорта. Медианное значение финансовых издержек межевания, полученное по результатам опроса, - 4500 руб.

Существует значительный разброс финансовых издержек межевания в разрезе по районам. На рис. 5 можно увидеть различия в медианных значениях издержек по районам. Наибольшее значение финансовых издержек, связанных с межеванием, достигается в Курортном районе Санкт-Петербурга - 8,5 тыс. руб.; наименьшее - в Гатчинском районе Ленинградской области - 3 тыс. руб. На графике можно проследить зависимость между средней кадастровой стои­мостью земли и стоимостью услуг межевания - в районах, где стоимость земли выше, услуги межевания стоят дороже. Это может быть связано с объективны­ми причинами - процедура межевания и согласования границ участков в более дорогих районах сложнее, так как там выше вероятность возникновения зе­мельного конфликта. Однако наличие такой взаимосвязи может также говорить о монополистическом характере данной отрасли, о чем часто упоминают экс­перты в аналитических источниках.

Рис. 5. Распределение финансовых издержек межевания и получения кадастрового паспорта в разрезе по районам

Коррупция

Однако низкое качество и высокая стоимость услуг в сфере регистрации прав на недвижимое имущество могут объясняться также еще одним факто­ром- коррупцией в государственных органах, вовлеченных в процесс юриди­ческого оформления прав. Коррупция существует в неявном виде, а именно - в виде платы за ускорение процесса. Мы тестируем эту гипотезу на индивиду­альных данных. В качестве основного индикатора выступает переменная, харак­теризующая скорость очереди в местную регистрационную палату. Предполо­жение состоит в том, что в случае искусственного затягивания процесса и созда­ния очереди данный показатель должен принимать более высокие значения. Тогда одним из подтверждений коррупции будет положительная связь между данным показателем и показателем финансовых издержек регистрации. Действи­тельно, мы обнаруживаем такую связь на индивидуальных данных. Как видно из табл.1, коэффициент при соответствующей переменной значимый и отри­цательный. Зависимой переменной в данном случае и во всех последующих слу­чаях является показатель величины финансовых издержек, связанных с процес­сом государственной регистрации, за исключением издержек межевания и полу­чения кадастрового паспорта.

Окончание табл. 1.

Примечания. Стандартные ошибки в скобках. *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,1.

Мы находим также другие неявные подтверждения коррупции. Во-пер­вых, величина финансовых издержек зависит от дохода респондента, что мо­жет говорить о том, что чиновники применяют дискриминацию по доходу. Это можно видеть в табл. 1 и в табл. 2.

Наличие дискриминации также подтверждается тем, что финансовые из­держки значимо положительно зависят от того, страховал ли респондент свой дачный дом на случай пожара (табл. 3). Наличие страховки может говорить о том, что ценность дачного участка для респондента высока, и он готов платить за благополучное завершение процесса государственной регистрации прав бо­лее высокую стоимость.

В явном виде, однако, на результатах опроса коррупция выявлена не была - о вымогательствах и взятках говорит всего 11% респондентов, уже про­шедших процесс государственной регистрации. Причем наличие вымогательств и взяток респонденты отмечали всего в трех районах - Всеволожском, Ку­рортном и Лужском.

Таблица 2.

Анализ влияния показателя дохода респондента на финансовые издержки государственной регистрации (за исключением затрат

на межевание и получение кадастрового паспорта) - проверка гипотезы о коррупции

Примечания. Стандартные ошибки в скобках. *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,1.

Таблица 3. Анализ влияния наличия у респондента

страховки на дачный дом на случай пожара на финансовые издержки государственной регистрации (за исключением затрат на межевание и получение кадастрового паспорта) - проверка гипотезы о коррупции

Примечания. Стандартные ошибки в скобках. *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,1.

Спрос на формальные

права собственности

Для того чтобы решение о государственной регистрации прав было при­нято, необходимо, чтобы на индивидуальном уровне выгоды от получения формального титула собственности превышали издержки его получения. Как уже говорилось выше, в целом мы можем выделить два основных источника выгод, связанных с государственной регистрацией прав:

• расширение возможностей по совершению сделок с земельным уча­стком - расширение круга потенциальных покупателей, рост рыночной цены земельного участка;

• закрепление прав собственности, обеспечение большей защищенно­сти прав.

Согласно результатам проведенного опроса, в качестве основной причины регистрации прав собственности дачники в исследуемых нами районах Ленин­градской области и Санкт-Петербурга отмечают именно вторую - закрепле­ние прав собственности. Так ответили практически все (99%), как из тех, кто уже прошел процедуру регистрации прав, так и из тех, кто только собирается зарегистрировать права на загородный участок или в настоящее время нахо­дится в процессе. Кроме того, большинство респондентов в ближайшие пять лет не собираются совершать какие-либо сделки с загородными участками.

Это может говорить о том, что основная ценность получения формаль­ного титула собственности в нашем случае связана с тем, что, с точки зрения респондентов, он обеспечивает большую защищенность прав собственности. Действительно, на индивидуальные решения о приватизации значительное вли­яние оказывает уверенность в существующих правах собственности. Каждый четвертый респондент из тех, кто на настоящий момент еще не проходил про­цесс регистрации прав, не воспользовался «Дачной амнистией», потому что полагал, что его права и так в достаточной степени защищены (рис. 6). Кроме того, большинство (70%) респондентов, еще не проходивших процедуру госу­дарственной регистрации прав, уверены в надежности своих незарегистриро­ванных прав собственности.

Следует отметить, что примерно каждый пятый респондент из тех, кто еще не начинал процедуру государственной регистрации, не воспользовался «Дачной амнистией» просто потому, что не знал о ней.

Рис. 6. Основные причины отказа от государственной регистрации прав на загородный участок

Заключение

Объединение и анализ результатов экспертного опроса и опроса вла­дельцев дачных участков позволяет сделать следующие выводы:

• после начала действия реформы наблюдается не сокращение, а, на­оборот, рост издержек, связанных с процессом государственной регистрации;

• это может быть связано, в частности, с недостаточной ресурсной под­держкой реформы государством;

• существуют подтверждения наличия коррупционной составляющей; коррупция проявляется как в латентной форме (удлинение сроков оформления документов и оплата «за скорость»), так и явной (например, взятки за увеличе­ние площади земельного участка);

• в целом большая часть респондентов уже прошла процесс юридиче­ского оформления прав собственности; существует, однако, вариация в показа­телях хода реформы в разрезе по районам;

• основная цель регистрации прав - закрепление прав собственности, не участие в земельном рынке;

• уверенность в защищенности существующих прав собственности и неосведомленность о необходимости прохождения каких-либо дополнитель­ных процедур для формального закрепления прав - основная причина отказа от прохождения процесса государственной регистрации.