Методы балансирования бюджета и роль бюджетного дефицита в развитии экономики

Государственный бюджет играет существенную роль при проведении стабилизационной политики государства, в ходе реализации которой может возникать бюджетный дефицит. Поэтому появляется необходимость сбалансированности бюджета.

1) сглаживание налогообложение как элемент сглаживания потребления (более детально описывается моделью перманентного дохода Милтона Фридмена);

2) стабилизация экономики в краткосрочном периоде (контрциклическая политика);

3) действие встроенных стабилизаторов.

C точки зрения проводимой государством политики можно выделить три метода балансирования бюджета:

1. Ежегодно балансируемый бюджет предполагает, что каждый год правительство приводит свои расходы к уровню доходов, которые предполагается получить. Отсутствие бюджетного дефицита не увеличивает государственный долг, но сильно снижает встроенную стабильность экономики, поскольку, используя дискреционные меры фискальной политики, правительство фактически проводит проциклическую политику. Рост государственных расходов, обеспеченный увеличением массы собираемых налогов, усиливает перегрев экономики, тогда как их уменьшение при сокращении налоговых поступлений в фазе рецессии лишает экономику необходимой поддержки и продлевает кризис. В дополнение к этому частые изменения налоговых ставок увеличивают неопределенность в экономике и снижают стимулы развития производства.

2. Бюджет, балансируемый в рамках экономического цикла, предполагает, что правительство наращивает бюджетные дефициты в периоды спада и компенсирует их за счет бюджетных излишков в периоды подъема. Однако трудность здесь состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансированности бюджета в ходе цикла.

3.

Правительства большинства стран считают, что бюджет может оставаться несбалансированным сколь угодно долго, однако длительное существование бюджетных дефицитов обостряет проблему управления государственным долгом. Так, многие развитые страны в последние годы проводят активную политику, направленную на достижение профицита и снижение доли долга в ВВП.

Роль бюджетного дефицита в развитии экономики

За последние полвека индустриально развитые страны пережили два переломных периода, отмеченных значительными бюджетными дефицитами, в ходе которых существенно менялись общая модель хозяйства, характер экономической политики, масштабы и методы государственного вмешательства в экономику. Речь идет прежде всего о послевоенном времени (1946-1950 гг.), когда происходил широкомасштабный переход от военной экономики к мирной. Именно особенности этого времени сформировали экономическую структуру со значительным сектором государственных финансов, играющих ведущую роль в конъюнктурной, структурной и социальной политике, основанной на кейнсианской теории. Другой период — вторая половина 70-х гг. XX в., ознаменовавшаяся нефтяным кризисом и стагфляцией, вызвавшими также кризис кейнсианской макроэкономической политики. Сменившие ее консервативные методы управления экономикой предполагали сокращение доли государственного сектора, широкую приватизацию и уменьшение бюджетного дефицита и государственного долга.

Государственные финансы сыграли ключевую роль в послевоенном восстановлении экономики развитых стран, исходным моментом чего, как правило, было оздоровление самой финансовой системы. Сочетание финансовой стабилизации наряду с активной политикой субсидирования экономики стало самой важной чертой бюджетной политики.

В результате проводимой государством экономической политики развитые страны смогли быстро преодолеть последствия войны и ориентироваться на “социальное” развитие. В этот период, согласно кейнсианскому подходу, использовалась стимулирующая макроэкономическая политика, предполагавшая использование экспансионистской налогово-бюджетной и подкрепляющей ее кредитно-денежной политики для достижения высокого уровня занятости и бескризисного развития.

Стагфляция 70-х гг. XX в., порожденная в первую очередь нефтяным кризисом, заставила правительство пересмотреть подход к формированию бюджетного дефицита и государственного долга. В первую очередь было необходимо сократить гигантские государственные бюджеты. К этому времени перераспределение общественного продукта в пользу государства достигло впечатляющих масштабов — в 1975 г. доля государственных расходов в ВВП составляла в Японии 27%, ФРГ — 49%, Франции — 43%, Англии — 47%, в США — 35%. Причем свыше половины этих расходов представляли пособия и субсидии, связанные с социальным страхованием и обеспечением. Большие расходы влекли за собой высокие налоги, но и они уже не могли удовлетворить аппетиты государства: проявились и стали расти бюджетные дефициты, которые приняли устойчивый структурный характер.

Резкое ограничение государственных расходов и повышение процентных ставок позволили довольно быстро сократить инфляцию. Одновременно приватизация дала государству новый значительный источник доходов. Например, в Англии, за 1979-1991 гг. доход от реализации активов государственных предприятий превысил 27 млрд фунтов стерлингов. Денационализация позволила финансировать бюджетный дефицит, не прибегая лишний раз к займам. Кроме того, приватизация государственных предприятий предусматривала создание конкурирующих частных фирм вместо государственных монополий, что должно повысить эффективность производства.

В то же время ни одно из правительств стран Запада не отказалось от осуществления структурной политики, для чего по- прежнему привлекались бюджетные средства. Причем приоритетными направлениями расходования средств стало развитие новейших отраслей экономики, финансирование НИОКР.

Перелом в экономике ведущих западных стран был, таким образом, преодолен на базе новой модели смешанной экономики, которая положила предел экстенсивному расширению государственного вмешательства и его материальной основы — государственных финансов. Это было достигнуто за счет переориентации всей экономической политики, в рамках которой большой простор получили рыночные механизмы регулирования экономики.

В развивающихся странах ситуация была другой. После Второй мировой войны большинство стран-колоний получили независимость. Для них, как и для других слабо развитых стран, актуальными стали вопросы индустриализации, экономического роста и повышения национального благосостояния до уровня развитых стран. Вследствие низкого уровня накопления эти страны не могли развиваться быстрыми темпами без привлечения внешних финансовых ресурсов через каналы международной помощи и займы в банковском секторе. Государственный бюджет также не мог служить источником инвестиций в экономику, так как вследствие особенностей налоговой системы правительство постоянно испытывало нехватку ресурсов. Так, например, в большинстве стран Латинской Америки. наблюдалась существенная дифференциация доходов населения, и все попытки сократить этот разрыв наталкивались на жесткое сопротивление правящей элиты. Таким образом, собираемых налоговых доходов не хватало даже на покрытие текущих бюджетных расходов, не говоря уже об инвестиционных проектах. Финансирование постоянных бюджетных дефицитов часто осуществлялось за счет денежной эмиссии, так как низкий уровень развития внутренних финансовых рынков (их небольшая емкость, высокий уровень риска и ограниченный круг доступных инструментов) не позволял привлекать необходимые средства.

В ходе рассмотрения бюджетных дефицитов в развивающихся странах видно, что их влияние на экономику было скорее негативным, так как их наличие вело к усилению макроэкономической нестабильности, в первую очередь инфляционных процессов, накоплению государственного долга и создавало предпосылки для финансовых кризисов. В настоящее время многие развивающиеся страны все еще преодолевают последствия по

литики постоянных бюджетных дефицитов, которые проявляются в высоких темпах инфляции, нестабильности курса национальной валюты и серьезных финансовых кризисах.

Классификация бюджетных дефицитов

Роль бюджетного дефицита не ограничивается только тем, что он является инструментом экономической политики. Его существование оказывает воздействие на финансовый рынок и формирование рыночной ставки процента, на инвестиции и производство в реальном секторе, на инфляцию и возможности экономического роста, на уровень налогового бремени и распределение доходов в обществе и т. д. Таким образом, бюджетный дефицит является одним из ключевых макроэкономических параметров.

Исследуя природу бюджетного дефицита, можно сказать, что общий бюджетный дефицит (δ) состоит из компоненты, связанной с активными действиями государства (структурный дефицит), и компоненты, зависящей от макроэкономических колебаний (циклический дефицит):

Структурный дефицит (5^s) представляет собой разность между текущими государственными расходами (G) и потенциальными доходными поступлениями в условиях полной занятости при существующей системе налогообложения:

где t — налоговая ставка в экономике;

Y_f — реальный ВВП при полной занятости.

Данный дефицит возникает при увеличении государственных расходов сверх тех ресурсов, которые экономическая система предоставляет в распоряжение государства. Здесь принципиальным является вопрос о характере расходов. Денежные средства могут быть использованы на текущее потребление (“проедание” ресурсов) либо на инвестиционные проекты. В последнем случае существование дефицита оправдано с точки зрения долгосрочной стратегии развития экономики, так как увеличение капитальных активов является основой для роста ВВП^[25].

Циклический дефицит (8^е) есть разность между фактическим и структурным дефицитом, которая возникает в фазе циклического спада вследствие действия встроенных стабилизаторов. Во время спада сокращаются налоговые поступления из-за сужения налогооблагаемой базы и возрастают трансфертные платежи, в частности пособия по безработице и выплаты в рамках социальной помощи малоимущим. В фазе подъема, напротив, циклический дефицит становится отрицательным в результате увеличения налоговых поступлений и сокращения трансфертных выплат:

В экономической теории существует также понятие “политический дефицит”, наличие которого зависит от программы политической партии, стоящей у власти. В большинстве стран с демократическим устройством политические партии принадлежат к правому либо левому направлению, что и определяет их экономические программы. Так, “левые” партии ориентируются на социальные расходы, и в период их нахождения у власти существует тенденция увеличения государственных расходов, в частности различных социальных программ, что увеличивает бюджетный дефицит. “Правые” партии, напротив, придерживаются консервативной политики невмешательства государства в экономическую жизнь. В период их правления часто происходит сокращение государственных расходов и сокращение дефицита. Также данный вид бюджетного дефицита может возникать вследствие существования политических циклов. В странах с перевыборным правительством существуют тенденции к увеличению государственных расходов и снижению налогов в периоды перед выборами. Популистские

меры увеличивают бюджетный дефицит, бороться с которым предстоит уже будущему правительству.

В странах с переходной экономикой существует еще один источник бюджетного дефицита, связанный с самим процессом перехода и сопровождающим его структурным экономическим кризисом, который может быть назван “дефицитом переходного периода”. Суть проблемы заключается в том, что налогооблагаемая база значительно сокращается вследствие спада производства, изменения структуры добавленной стоимости и увеличения доли бартера в расчетах, но при этом расходы бюджета снижаются в гораздо меньшей степени.

Основные изменения структуры доходной части бюджета связаны с приватизацией, построением новой налоговой системы, соответствующей рыночной экономике, разграничением полномочий и использованием принципов бюджетного федерализма. Дополнительным фактором, оказывающим значительное влияние на бюджетный дефицит, является спад производства, вызванный диспропорциями в структуре экономики, высокой затратностью производства (капиталоемкостью, материалоемкостью, трудоемкостью), низким уровнем и качеством инвестиций, низким качеством продукции, связанным с устареванием используемых технологий, а также снижением платежеспособного спроса из-за инфляционного обесценения доходов и сбережений населения. Вследствие спада сокращается доходная часть бюджета, базирующаяся на налогах с производства (налог на прибыль, НДС и др.), одновременно требуются ресурсы для поддержки экономики и преодоления кризиса.

Расходная часть бюджета также претерпевает изменения, однако снижение ее величины оказывается значительно меньшим, чем доходной части. Трудности, возникающие при уменьшении расходов до уровня доходной части бюджета, объясняются невозможностью резко сократить или изменить систему социальной защиты, уменьшить финансирование производств в сферах, где рыночные отношения либо невозможны, либо еще не развиты, снизить расходы, связанные с государственными предприятиями и организациями, повышающиеся из-за фи-

зического и морального износа оборудования, сохранения избыточной занятости и инфляции. Инфляция также порождает необходимость компенсации текущих доходов и вкладов населения, повышения минимальных нормативов — минимальной заработной платы, бюджета прожиточного минимума и т. п.

Особенностью дефицита переходного периода является наличие не только видимой, “официальной”, части, но и существование скрытого дефицита, обусловленного квазифискальной деятельностью государственных предприятий, Центрального банка и коммерческих банков. Квазибюджетные операции по форме отражают преимущественно деятельность Центрального банка, но по сути относятся к бюджетным операциям правительства и финансируются из его доходов. К таким операциям относятся: финансирование государственными предприятиями избыточной занятости и выплата ставок заработной платы выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности; накопление в коммерческих банках большого портфеля недействующих ссуд (просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кредитов домашним хозяйствам, фирмам и т. д.); финансирование Центральным банком убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству и кредитов рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание “плохих долгов”, а также рефинансирование Центральным банком сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ по льготным ставкам и т. п. Любые убытки Центрального банка в результате подобного субсидирования кредитов и обменных курсов негативно отражаются в сфере макроэкономики, аналогично выпуску в обращение денег на покрытие бюджетного дефицита. Таким образом, скрытый дефицит искажает реальную ситуацию и занижает величину официального бюджетного дефицита.

Источники финансирования бюджетного дефицита

Как было показано ранее, бюджетный дефицит возникает в случае недостаточности полученных государственных дохо

дов для финансирования расходной части бюджета. Недостающие средства можно получить следующими способами:

• кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

• формирование государственной задолженности;

• поиск дополнительных доходов (например, от приватизации) и сокращение неэффективных бюджетных расходов.

Формально связь бюджетного дефицита с источниками покрытия может быть представлена следующим образом:

где P — уровень цен;

і — номинальная ставка процента;

— темп прироста реальной денежной массы;

— прирост номинального государственного долга в данном году.

Левая часть уравнения представляет собой номинальную величину первичного бюджетного дефицита и процентные платежи по долгу. В правой части представлены источники финансирования — монетизация и государственный долг.

Монетизация дефицита (т. е. внутреннее банковское финансирование) означает, что недостающие средства правительство получает, печатая деньги. Традиционно этот источник считается инфляционным, так как чаще всего темп роста денежной массы превышает темп роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. Монетизация дефицита может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляться в других формах — например, в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. В любом случае количество денег в обращении возрастает.

В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый “эффект Танзи” — сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых платежей в бюджет. Длительный период высокой инфляции формирует негативную бюджетно-налоговую среду: отсутствует эффек-

тивный механизм обеспечения ответственности за своевременное выполнение финансовых обязательств; распространенной формой ухода от налогообложения становятся взаимные неплатежи; формируются негативные налоговые традиции. Чем длиннее период высокой инфляции, тем сложнее переломить сложившиеся тенденции и тем устойчивее снижаются государственные налоговые доходы. Ситуация усложняется тем, что даже когда правительство начинает переходить к менее инфляционным источникам финансирования бюджетного дефицита (долговое внешнее или внутреннее финансирование), тенденция устойчивого снижения доходов бюджета сохраняется, увеличивая долгосрочную бюджетную напряженность.

Использование неэмиссионных источников бюджетного финансирования означает наращивание государственного долга, который может быть представлен в виде государственных ценных бумаг, кредитов, полученных от кредитных организаций, кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц.

20.4.