1.4. Механизм разработки и контроль исполнения бюджета Европейского Союза

Бюджетный процесс включает в себя составление, рассмотрение, утверждение и исполнение всех видов бюджета. В него входят утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за ходом бюджетного процесса на всех его стадиях.

Европейской комиссии,' Европейскому парламенту и Совету отводятся различные роли и налагается' определенный» круг полномочий в рамках бюджетного процесса Евросоюза.

Согласно договорам Европейского Союза, бюджетная процедура длится с 1 сентября до 31 декабря. На практике же начинается раньше. Например, подготовка бюджета 2007 года началась уже в конце 2005 года[46].

Согласно Маастрихтскому договору 1992 года в ЕС при составлении бюджета было принято различать обязательные и необязательные расходы. Совет принимал окончательное решение по обязательным расходам, а Европейский5парламент по необязательным расходам.

Процедура разработки бюджета, применяемая до 2009 года, изображена в приложении № 8 к настоящей работе.

Как показала практика, существующее разграничение обязательств по принятию бюджета Союза не было эффективным, поэтому все чаще принятие бюджета сопровождалось упорной межинституциональной работой на всех уровнях. Исходя из этого, многие европейские деятели после перехода Евросоюза на новый этап развития — создания и функционирования Экономического и валютного союза - стали подвергать критике существующую процедуру разработки бюджета. В целях большего вовлечения национальных правительств в процедуру разработки бюджета, а также принимая во внимание, что бюджет ЕС должен отвечать целям интеграционного развития Европейского Союза, экономисты и политики

71

М. Бути и М. Нава предложили схему разработки бюджета, представленную в приложении № 10.

Предложения М. Бути и М. Нава по реформированию бюджетной системы Евросоюза касаются необходимости большего вовлечения

Еврокомиссии в процесс принятия бюджета, а также согласования бюджета с правительствами государств-членов ЕС.

Во многом схожую позицию по вопросу роли Еврокомиссии в процедуре принятия бюджета имеют французские ученые П. Джакет и Дж. Писании-Фери[47]. В 2001 году они предложили отвести Комиссии ключевую роль в принятии европейского бюджета. В частности, Еврокомиссия должна определять временные рамки разработки бюджета, заниматься мониторингом процесса разработки бюджета, а также организовывать слушания и дебаты.

Для улучшения координации экономической политики (в том числе бюджетной) французские экономисты П. Джакет и Дж. Писании-Фери предлагают создать Экономический политический Совет Еврозоны, куда войдут Министры стран-участниц и глава Европейского центрального банка. В рамках Совета должны вырабатываться механизмы взаимодействия национальных правительств с ЕЦБ для оздоровления как экономики отдельных стран, так и ЕС в целом. Как предполагается, на заседаниях будут приниматься документы в области разработки экономической политики (Белые книги по проведению структурных реформ, экономические рекомендации), которые не будут иметь силу закона, но будут служить политическим руководством.

Кроме того, авторы разработали руководство по координации национальных бюджетных политик с бюджетной политикой Европейского Союза. Оно состоит из нескольких этапов:

• экономические руководства ЕС должны издаваться во второй^ половине года для их адаптации к государственным бюджетным, программам;

национальные программы государственных финансов должны рассматриваться до подготовки сводного бюджета Союза;

проект европейского бюджета должен быть представлен Европейскому парламенту в первом полугодии года;

• экономические документы, которые разрабатываются в рамках законопроектов, утверждаемых национальными Парламентами, в обязательном порядке должны описывать перспективы развития Еврозоны;

во время подготовки национальных законопроектов должно происходить взаимодействие между всеми подразделениями министерств не только внутри государства, а между государствами-участниками Еврозоны.

После вступления в силу с 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора во многом изменилась роль Совета, Европейского парламента и Комиссии в процессе принятия бюджета ЕС.

В соответствии со статьей 322 Договора о функционировании Европейского Союза , порядок составления и исполнения бюджета, а также порядок представления и проверки правильности счетов определяют Европейский парламент и

Совет[48], постановляя в виде регламента после консультации со Счетной палатой.

Ежегодный бюджет Союза устанавливают Европейский парламент и Совет согласно процедуре, описанной в статье 314 Договора о функционировании Европейского Союза, а именно. Каждый институт ЕС, за исключением Европейского центрального банка, до 1 июля составляет

*7 С

предполагаемую смету расходов на следующий финансовый год. Комиссия группирует сметы в проект бюджета, который может содержать отличные от смет прогнозы. Проект включает прогнозы доходов и расходов. Комиссия представляет проект бюджета Европейскому парламенту и Совету не позднее 1 сентября года, предшествующего году исполнения бюджета. В течение процедуры рассмотрения бюджета Комиссия может вносить изменения в проект бюджета вплоть до момента созыва согласительного

7?\

комитета .

Не позднее 1 октября года, который предшествует году исполнения бюджета, Совет принимает позицию по проекту бюджета и передает ее Европейскому парламенту.

Если в течение сорока двух дней после передачи документов Европейский парламент:

1. одобряет позицию Совета - бюджет принимается;
2. не выносит никакого решения - бюджет считается принятым;
3. принимает поправки большинством голосов членов, входящих в его состав, - проект с внесенными поправками передается Совету и Комиссии.

В; случае варианта- «С» Председатель Европейского парламента по соглашению с Председателем Совета, безотлагательно созывает согласительный комитет: Однако; заседания согласительного« комитета не проводятся, если в течение, десяти дней после данной передачи Совет, проинформируетЕвропейский/парламент, чтооиодобряетвсе егоправки.

Задача согласительного комитета — в течение двадцати одного дня после созыва квалифицированным! большинством? голосов членов Совета или. их представителей' т большинством голосов членов, представляющих Парламент, достигнуть соглашения о совместном проекте бюджета.

В случае, недостижения соглашения о совместном проекте, Комиссия представляет новый- проект бюджета:

Если комитет; достигнет соглашения, то Европейский парламент и Совет располагают каждый четырнадцатью днями: для одобрения совместного проекта. В дальнейшем действует следующая схема: Европейский парламент ш Совет

оба одобряют совместный проект              -

или ..

Европейский парламент и Совет, не принимают никакого решения* или;

Бюджет считается окончательно примятым

Один из институтов одобряет совместные проект, а другой не принимает никакого решеиия

Европейский парламент и Совет большинством голосов. оба отклоняют проект или

Один из. институтов отклоняет проект, а другой не принимает никакого решения

Европейский              парламент

большинством голосов отклоняет проект, а Совет одобряет его

Комиссия представляет новый проект бюджета

Комиссия представляет новый: проект бюджета

Европейский парламент в течение 14 дней большинством голосов членов принять решение Европейский              парламент              подтвердить все или часть

одобряет проект, а Совет              поправок, указанных в «С»,

отклоняет его

Бюджет считается окончательно принятым

После завершения процедуры Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного принятия бюджета.

В случае, если к началу финансового года бюджет не был окончательно принят, согласно статье 315 Договора о функционировании Европейского Союза, расходы могут производиться ежемесячно по главам, в пределах одной двенадцатой ассигнований, открытых в соответствующей главе бюджета на предыдущий финансовый год.

Таким образом, в настоящее время процесс разработки ежегодного бюджета выглядит согласно схеме, изображенной в приложении № 9.

Процедура принятия регламента, устанавливающего многолетний финансовый рамочный план, заключается в следующем. Принимает регламент Совет, постановляя единогласно после одобрения Европейского парламента, который выносит свое решение большинством членов, входящих в его состав. Совет также может принимать регламент квалифицированным большинством голосов, однако если решение об этом будет принято Европейским советом единогласно.

В случае, если регламент Совета, устанавливающий новый финансовый рамочный план, не был принят к моменту истечения срока действия предыдущего финансового рамочного плана, то согласно пункту 5 статьи 312 Договора о функционировании Европейского Союза потолки расходования финансовых средств на определенные цели, а также другие положения, которые соответствуют заключительному году действия последнего, продлеваются до момента принятия данного акта.

Итак, можно сделать вывод, что в целом процесс разработки и принятия бюджета значительно скоррелирован в соответствии с потребностями сегодняшнего времени. Если ранее в процессе рассмотрения бюджета приоритет уделялся Совету, то теперь процедура разработки предусматривает активное взаимодействие Европейского парламента и Совета при консультациях с Комиссией. Значительно увеличена роль Европейского парламента в процессе разработки и принятия бюджета Союза.

Что касается вопроса об исполнении бюджета, Лиссабонским договором не принято кардинальных изменений. Согласно принятой процедуре, Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами- членами, под собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований.

В статье 322 Договора о функционировании Европейского Союза указано, что Европейский парламент и Совет, постановляя после консультации со Счетной палатой, посредством регламента принимают правила по организации контроля за исполнением обязанностей субъектами финансовой деятельности. Регламент предусматривает обязанности государств-членов по проведению контроля и аудита в ходе исполнения бюджета, вытекающую из этого ответственность, а также особую ответственность и особый порядок, при соблюдении которых каждый институт участвует в осуществлении своих расходов.

В пределах и на условиях, которые устанавливает регламент, Комиссия может производить внутри бюджета перевод ассигнований из одной главы в другую, либо из одного подразделения в другое.

При исполнении бюджета Комиссия руководствуется принципом надлежащего финансового управления. Государства-члены Евросоюза также сотрудничают с Комиссией, чтобы обеспечить использование ассигнований при соблюдении принципов надлежащего финансового управления.

В соответствии со статьей 318 Договора о функционировании Европейского Союза Комиссия ежегодно представляет Европейскому парламенту и Совету счета за истекший финансовый год, относящиеся к бюджетным операциям. Кроме того, она направляет им финансовый баланс, характеризующий активы и пассивы Союза.

Также Комиссия представляет Европейскому парламенту и Совету доклад об оценке финансов Европейского Союза.

Европейский парламент может обратиться с требованием заслушать Комиссию по вопросам осуществления расходов или функционирования систем финансового контроля. После Европейский парламент по рекомендации Совета представляет Комиссии освобождение от обязательств , что является официальной констатацией того факта, что Комиссия завершила исполнение бюджета за истекший финансовый год. После принятия решения об освобождении от обязательств с Комиссии снимаются обязанности по осуществлению расходов, которые она должна была произвести в течение этого финансового года.

Контролирующим органом надлежащего исполнения бюджета ЕС является Счетная палата. В соответствии со статьей 287 Договора о функционировании Европейского Союза Счетная палата проверяет законность и правильность доходов и расходов и удостоверяется в надежном финансовом управлении. Также Счетная палата представляет Парламенту и Совету заверительную декларацию относительно надежности счетов, а также законности и правильности лежащих в их основе операций.

Кроме того, Счетная палата готовит ежегодный доклад. На представленные замечания каждый институт, подвергнутый контролю, должен дать ответ. Также по истечении года Счетная палата может

подготовить любые другие уместные специальные доклады.

                                          — (

77 Термин введен с принятием Лиссабонского договора. В теоретическом аспекте под "освобождением от обязательств" понимается "акт, который "освобождает" исполнительную власть от ее текущих расходов и завершает жизнь бюджета". См.: Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис». - Последнее обновление 08.12.2009.

50

Совет, а вслед за ним и Парламент, изучают представленные Комиссией счета, финансовый баланс и доклад об оценке финансов ЕС, заверительные доклады, ежегодный доклад и специальные доклады Счетной палаты.

Итак, подводя итоги, следует подчеркнуть, что со вступлением в силу Лиссабонского договора процедура разработки и принятия бюджета существенно изменилась: введено понятие многолетнего финансового планирования, увеличена роль Парламента при разработке бюджета Союза.

Однако оценить целесообразность и эффективность внесенных изменений в настоящее время представляется проблематичным. Несмотря на то, что с теоретической точки зрения изменения сделаны в духе современного развития Европы и направлены на оптимизацию процесса принятия бюджета, на практике возникает немало трудностей.

2010 год стал первым годом апробации новой системы разработки и принятия ежегодного бюджета на 2011 год, который, безусловно, войдет в историю Евросоюза как один из самых непростых процессов принятия ежегодного бюджета.

В соответствии с новой процедурой, Комиссия передала проект бюджета на 2011 год в Европейский парламент 1 октября 2010 года. Парламент большинством голосов принял поправки к проекту бюджета, что автоматически повлекло за собой необходимость созыва согласительного комитета при Совете ЕС. При этом в рамках согласительного комитета не удалось найти компромиссного решения, чему способствовали несколько причин. Во-первых, ряд европейских государств отказались идти на компромисс. А во-вторых, весьма неуклонную позицию занял Европарламент, роль которого в процессе принятия бюджета с принятием Лиссабонского договора значительно увеличилась. Во время заседаний согласительного комитета члены Парламента выдвинули требования по использованию средств бюджета вплоть до 2013 года, а также по своему более конкретному участию в формировании бюджета и бюджетной политики в будущем (в первую очередь, в разработке и принятии Многолетнего финансового плана на 2014 - 2020 годы).

В конце 2010 года возникла угроза того, что решений по бюджету 2011 года найти не удастся и бюджет будет формироваться по временной схеме78 (ежемесячно в пределах одной двенадцатой ассигнований, открытых в соответствующей главе бюджета на 2010 год). Ситуация имела бы тяжелые последствия для многих программ и проектов в рамках Евросоюза, и в первую очередь, для формирования европейской внешнеполитической службы, которая с принятием Лиссабонского договора будет осуществлять внешнеполитические функции от лица всего Союза.

В ноябре 2010 года Европейская комиссия представила новый проект бюджета на 2011 год, по которому удалось достичь компромисса. 15 декабря 2010 года бюджет был принят Европейским парламентом. Расходы ЕС в 2011 году по сравнению с 2010 годом увеличатся на 2,9%.

В отношении разработки многолетнего финансового рамочного плана, в июле 2010 года Европейским парламентом создан специальный комитет (временный) по разработке плана на перспективу с 2014 года. Комитет состоит из 50 человек и направлен на то, чтобы произвести оценку будущих затрат ЕС и основных направлений использования бюджета Евросоюза, определить продолжительность Многолетнего финансового рамочного плана, равно как и роль Парламента в его принятии и использовании средств. Результаты работы комиссии будут представлены в июле 2011 года Комиссии ЕС.

Таким образом, подводя итоги первой главы диссертационного исследования, следует обратить внимание на следующее.

Несмотря на то, что в области валютного взаимодействия стран-членов Европейского Союза достигнуты серьезные результаты, регулирование бюджетной политики стран-членов' ЕС на коммунитарном уровне учредительными договорами Союза не предусмотрено. На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: бюджетные власти стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами. Бюджетная политика стран- членов Евросоюза ограничена лишь требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита, зафиксированными в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности и экономического роста 1997 года.

Рассмотрев концепции и исследования американских и европейских экономистов и научных деятелей, мы пришли к заключению, что в условиях существования валютного союза возможно проведение государствами- членами самостоятельной бюджетной политики при установлении определенных ограничений на уровне ЕС, и существующие ограничения по уровню государственного долга и дефицита бюджета являются экономически целесообразными.

Однако учитывая, что указанные ограничения не соблюдаются государствами-членами Европейского Союза, было бы более эффективно применение таких ограничений бюджетной политики стран-членов Евросоюза, которые учитывали бы экономическое положение отдельно взятого государства и направления развития валютной политики в рамках Экономического и валютного союза.

В ходе диссертационного исследования определено, что бюджетная система Европейского Союза является двухуровневой и состоит из четырех основных направлений: общий бюджет Евросоюза, бюджеты государств- членов ЕС, бюджетная политика Европейского Союза и бюджетная политика государств-членов Евросоюза.

Таким образом, первый уровень бюджетной системы ЕС составляют бюджет Союза и бюджетная политика Европейского Союза.

Второй уровень - бюджеты государств-членов ЕС и бюджетная политика стран-членов Евросоюза.

Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на тех же, принципах, что и бюджет "Союза; за исключением принципа равновесия. Государственные бюджеты' государств-членов ЕС могут быть несбалансированными и предусматривают возможность покрытия- дефицита за счет заимствований;

Бюджет ЕС не выполняет регулирующую? функцию и не является макроэкономическим регулятором- Евросоюза; в связи» с чем бюджет Европейского Союза не может являться регулирующим? экономику рычагом. Также на уровне Евросоюза не происходит регулирования общеевропейских долговых обязательств, поэтому бюджетная политика является ограниченной по своим ?функциям.

Говоря о преимуществах структуры бюджета; ЕС необходимо подчеркнуть, что он довольно прост и прозрачен. При этом по основным статьям расходования; и источникам поступления средств бюджет Европейского Союза трудно соотнести с бюджетами государств-членов Евросоюза. ~

В диссертационном* исследовании проведен сравнительный анализ бюджета ЕС с бюджетами таких государств-членов .ЕС, как Германия, Испания и Словения. Итак, если в бюджете Евросоюза налоговые поступления составляют 23% средств бюджета Союза, то в бюджетах Германии, Испании и Словении налоговые поступления составляют от 80 до 90% бюджетных средств.

Существуют также различия в направлениях финансирования бюджета Союза с бюджетами государств-членов Евросоюза. Так, если в бюджете ЕС превалирующими являются расходы на стимулирование развития; экономики и регионов (что объясняется целями интеграционного объединения по улучшению экономического положения европейских государств и отдельных регионов), то в бюджетах европейских государств;- расходы на социальное обеспечение. В бюджете ЕС расходы на внутреннюю безопасность, оборону и международную деятельность, равно как на социальное обеспечение составляют порядка 1% бюджета, в то время как в бюджетах Германии, Испании и Словении указанные направления подкреплены значительными бюджетными средствами. Расходы на исследования, науку, образование, культуру, а также на финансовую и административную деятельность в бюджетах Европейского Союза и стран-членов Евросоюза сопоставимы.

Процедура разработки бюджета Союза претерпела серьезные изменения со вступлением в силу Лиссабонского договора в 2009 году: Европейский парламент получил больше прав в процедуре разработки бюджета, введено понятие многолетнего рамочного финансирования. Изменения в полной мере отразили многолетние споры о формировании оптимальной процедуры разработки бюджета и отвечают целям интеграционного развития Европейского Союза.