Типайлов Е.А.* Мировой политико-экономический кризис и газовая стратегия России

Мир переживает состояние политико-экономического кризиса. Финансовоэкономический кризис налицо и, видимо, далек от своего завершения. Попытки проведения антикризисных мер[62], предпринимаемые в рамках деятельности Группы-20 (G20), носят паллиативный характер и не отвечают главному запросу времени - системной реорганизации мировой валютно-финансовой и экономической систем.

Политический кризис проявляется в связке кризисных явлений. В первую очередь, это кризис международной институциональной системы и падение эффективности международного управления. Основной причиной этого становится фактор формирующегося многополярного мира, усиливающей межгосударственные противоречия, которые уже не могут быть разрешены в рамках неэффективной институциональной системы (включая ее энергетическую подсистему). Отражением данного процесса является очевидный кризис системы международного права, призванной быть ведущим инструментом межгосударственного сотрудничества. Глобальное перераспределение ресурсов опосредует острую политическую конкуренцию между потребителями и производителями ресурсов.[63]

Влияние кризиса на состояние газоэнергетического сотрудничества

Названные, а также ряд других особенностей мирового развития объективно влияют на состояние мировой энергетики и ее газовой составляющей. В силу отсутствия единого мирового рынка газа речь идет о региональных газовых рынках (в контексте анализа газовой стратегии России - в первую очередь, о европейском газовом рынке).

Отмеченные кризисные явления влияют на все уровни газоэнергетического сотрудничества государств, напрямую затрагивая интересы Российской Федерации. На универсальном уровне в силу все еще преобладающей региональной природы газовых рынков степень влияния данных явлений носит ограниченный характер. Во-первых, в условиях наступившего финансово-экономического кризиса необходимо отметить высокую волатильность цен на газ. Привязка формулы цены на газ к «нефтяной корзине» является ограничивающим фактором в формировании независимой энергетической политики. В свою очередь, попытка снизить волатильность цены на газ посредством создания организации стран экспортеров газа или путем формирования глобального рынка спотовой торговли газом в обозримой перспективе по разным причинам реализована не будет. Так, например, рынок сжиженного природного газа (далее СПГ), как единственно возможная глобальная форма торговли природным газом, на данный момент составляет около 30% мирового экспорта газа, не позволяя говорить о существовании глобального спотового рынка газа в качестве важного условия и инструмента для нового подхода к ценообразованию на газ.

Во-вторых, серьезным следствием из кризисных явлений мировой политики является проблема глобальной энергетической безопасности. Кризис международноправовой и институциональной систем и, в частности, отсутствие каких либо глобальных институтов и правовых механизмов энергетической безопасности, включающих в себя импортеров и экспортеров энергетических ресурсов, обостряют проблему отношений потребителей и производителей энергии. Существующие универсальные институты в лице МЭА, ОПЕК и ФСЭГ организованы по принципу обеспечения интересов либо потребителей, либо производителей ресурсов.[64] Основными вопросами в рамках обеспечения энергетической безопасности выступают проблемы безопасности поставок и спроса, опосредующих проблемы обеспечения надежного транзита, инвестиционной активности, разрешения споров и т.д.

Наконец, в рамках процесса глобального перераспределения ресурсов достаточно остро перед мировым сообществом стоит вопрос освоения нетрадиционных источников энергии. Структура мирового энергетического баланса, а именно доли газа в ней и источников добычи этого газа, выходит на первый план. В данном случае речь идет об освоении ресурсов Арктического региона и освоении нетрадиционных источников газа - разработке сланцевых пород, добыче метана из угольных бассейнов, разработке газо- гидратных месторождений и т.д. От того, насколько Российской Федерацией успешно будет решена задача освоения нетрадиционных источников газа, зависят перспективы развития газовой отрасли в будущем. Между тем конкуренция по этому направлению деятельности государств будет только возрастать. Таким образом, кризисные явления в мировой экономике и мировой политике создают на глобальном уровне вполне отчетливые проблемы развития газовой отрасли и ставят перед Россией целый спектр сложных задач.

Особый интерес для России представляет влияние кризисных явлений на региональное измерение газоэнергетического сотрудничества государств. Ведущим экспортным рынком для России является европейский рынок. В контексте противоречий по линии производители-потребители газа (включая тематику транзитных государств) ведущей проблемой регионального сотрудничества выступает проблема энергетической безопасности. Обеспечение безопасности поставок и спроса является ключевым элементом проблемы энергетической безопасности в Европе. По мнению европейских партнеров, ведущим инструментом в обеспечении этой безопасности должен выступать Договор к Энергетической Хартии (далее ДЭХ). Тем не менее данный договор как международно-правовой механизм и Конференция по Энергетической Хартии как институт межгосударственного сотрудничества не избежали влияния кризиса мировой политической системы.

Понятие «гармонизация» односторонне толкуется ЕС как необходимость согласования правовой системы третьей страны с acquis communautaire (так называемая «нормативная сила» ЕС)[65] вместо подхода, основанного на понимании гармонизации как конвергенции правовых режимов сторон к единому приемлемому режиму, учитывающему интересы всех участников процесса.[66] Таким образом, такие ключевые элементы безопасности поставок и спроса как гарантии бесперебойных поставок и надежности транзита и гарантии инвестиций в отношениях России и ЕС, находятся вне рамок регулирования многостороннего энергетического договора (особенно после недавнего выхода Российской Федерации из процесса ДЭХ). Данная ситуация усугубляется процессом либерализации европейского газового рынка, базирующегося на том же принципе одностороннего обеспечения интересов потребителей и экспорте acquis communautaire. Совокупность таких требований либерализации, как открытие рынков, имущественноправовое разделение разных сегментов энергетики (анбандлинг), доступ третьих сторон к инфраструктуре и строгое соблюдение требований конкурентного законодательства ЕС вместе с возможностью широкого толкования отдельных правовых норм и отсутствием судебной практики, создают систему правовых, экономических и политических неопределенностей, которые порождают новые риски, снижают привлекательность европейского газового рынка для экспортеров газа в Европу.

Принятие ЕС третьего либерализационного энергетического пакета с рядом принципиальных нововведений углубляет и ширит перечень этих неопределенностей. Все это вынуждает пересматривать стратегию отношений с ЕС и его государствами- членами. Названные обстоятельства регионального газоэнергетического сотрудничества в Европе заставляет стороны переходить к форсированной диверсификации поставок (со стороны ЕС) и экспортных рынков (со стороны России). Стремление ЕС диверсифицировать поставки ставит перед Россией в долгосрочной перспективе новые задачи. Так, задача диверсификации рынков сбыта газа Россией (например, выход трубопроводного газа на рынок Тихоокеанской Азии и, в частности, Китая) приобретает новое звучание, но не становится от этого легкой задачей.

Развивая китайскую проблематику, следует отметить, что при удельном весе природного газа в энергобалансе Китая на уровне 3-4% и высокой цене российского газа экспорт природного газа в КНР становится скорее стратегической перспективой, что подтверждается сложным переговорным процессом между Российской Федерацией и КНР по вопросу закупок российского газа Китаем. К другим потенциальным рынкам сбыта газа для России можно отнести рынки США и стран Юго-Западной Европы. Однако и здесь ситуация не столь однозначна. Страны Пиренейского полуострова полностью обеспечивают свои потребности в газе за счет импорта из Африки и Северной Европы. В этой связи (даже с учетом заключенных между Россией и Испанией соглашений о намерениях) вопрос о потребностях Испании и Португалии в российском газе остается открытым. Перспективы продажи российского трубопроводного газа в эти две страны маловероятны в силу неразвитости инфраструктуры в этом регионе Европы. Рынок США же в силу географического положения может быть освоен только за счет продажи СПГ.

Таким образом, ключевым фактором в выходе России на данные рынки должно стать развитие торговли СПГ. Между тем в силу того, что «затраты на перевозку СПГ растут прямо пропорционально расстоянию»[67], вопрос об успешности развития Россией торговли СП Г будет зависеть от себестоимости и конкурентоспособности российского сжиженного природного газа. В целом вся совокупность вопросов по проблеме обеспечения энергетической безопасности в Европе (или в Евразии, если смотреть шире) наполнена глубокими противоречиями, что ставит перед Россией задачу выстраивания адекватной газовой стратегии.

Влияние мирового политико-экономического кризиса на национальный уровень газоэнергетического сотрудничества проистекает из процессов, которые происходят на глобальном и региональном уровнях, вынуждая государства сообразовывать свои двусторонние отношения. Говоря о сотрудничестве с отдельными государствами на фоне кризисных явлений, концептуально рассматриваться должны отношения по линиям Россия - страны-потребители газа и Россия - страны-производители газа.

В силу исторически сложившегося европейского вектора газовой стратегии России ключевыми газовыми партнерами России являются страны Европы. Сотрудничество же по оси Россия - страны-производители газа (в рамках ФСЭГ, например) является относительно новым явлением в международном газовом сотрудничестве России. Поэтому приоритет в анализе влияния политико-экономического кризиса на двусторонние межгосударственные отношения по объективным причинам падает на страны потребители и, в частности, ФРГ как ведущего европейского покупателя российского природного газа и в принципе крупнейшего торгового партнера России.

В газовом импорте Германии доля российского газа в 2008 г. составила 37%. Тем не менее политико-экономические процессы, происходящие на европейском газовом рынке, негативно сказываются на российско-германском газоэнергетическом сотрудничестве. Речь главным образом идет о процессе либерализации европейского газового рынка и третьем энергетическом пакете. Действующие правила либерализации газового рынка (до имплементации положений новой Директивы) оказали широкое воздействие на российско-германские отношения. Так, исполнение положений Директивы 2003/55 к настоящему моменту уже привело к эволюции контрактных структур в государствах ЕС[68], включая Германию, о чем свидетельствует известное дело «Газпром» - «E.On Ruhrgas»[69]. Правила о доступе третьих лиц ставят под вопрос возможность реализации новых энергетических проектов. Речь идет как о проектах, реализуемых непосредственно «Газпромом» совместно с немецкими партнерами (например, «Северный поток»), так и о проектах аффилированных с ним структур (например, проекты компании «Wintershall Erdgas Handelshaus Zug»). Требование о разделении активов вынуждает проводить дополнительную оценку любых инвестиционных проектов, связанных с созданием новой газовой инфраструктуры (например, проекты «Wingas» - совместного предприятия «Газпрома» и «Wintershаll», -специализирующегося на добыче, транспортировке и продаже газа). Отдельные положения новой директивы (об опциях анбандлинга, так называемая «газпромовская оговорка», положения о национальных регуляторах и Агентстве по их сотрудничеству) приведут к тому, что существующая структура деятельности части аффилированных с «Газпромом» компаний должна быть реорганизована, могут быть поставлены под сомнение права собственности компаний из третьих стран на газотранспортные системы и т.д. Все это отразится на российских интересах в Германии. Отношения же России с неевропейскими странами-потребителями газа, например Китаем, когда он начнет импортировать российский природный газ, во многом будут определяться спецификой конкретного национального рынка и региональными факторами (конкретными политическими и экономическими особенностями). В целом отдельные тенденции развития энергетических рынков сохранят свои особенности во всех регионах.