Валютні аспекти монетарної політики України

Олександр ШАРОВ, професор кафедри банківської справи Київського національного економічного університету; головний науковий співробітник

ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України»

Минулого року в аналогічній статті для видання Центру Разумкова^{[163] [164]} автор вказував на «передчуття валютної війни», яке могло й справдитися.

Не можна сказати, що в Україні цього не розуміють - свідченням є посилені останнім часом звинувачення вітчизняного валютного законодавства у його застарілості (здебільше від тих самих осіб, які так захоплюються незмінністю конституції США), хоча при цьому оминається тема того, що воно базується на дискреційному праві Національного банку України запроваджувати або скасовувати будь-які валютні обмеження. Тобто насправді потрібно обговорювати (і критикувати) не законодавство, а монетарну політику Національного банку, зокрема - її валютні аспекти.

Заходи валютного регулювання є невід'ємною частиною монетарної політики, спрямованої як на забезпечення повноцінного функціонування власної валюти у світовій економіці (режим конвертованості), так і на абсорбцію національною грошовою системою іноземної валюти, яка надходить до країни у процесі зовнішньої торгівлі та іноземного інвестування.

Серед вітчизняних фахівців існують різні трактування минулого досвіду, сучасного стану та напряму стратегічного розвитку системи валютного регулювання. При цьому відзначаються помітні розбіжності як у сприйнятті досвіду, так і у поглядах на перспективи валютної політики в цілому, залежно від змін соціально-економічної ситуації в країні.

Загострення валютних відносин, обумовлене поглибленням кризових ситуацій на світовому валютному ринку, а також підвищення значення питань валютного регулювання в Україні, у зв'язку з більш глибокою інтеграцією країни до міжнародної економічної системи (враховуючи, серед іншого, приєднання України до Світової організації торгівлі та підписання Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом) - нагально вимагають від відповідних державних органів остаточно визначитися у сприйнятті основних проблем валютних відносин та валютної політики і обрати єдиний концептуальний підхід до розвитку системи валютного регулювання.

Такий підхід повинен базуватися на реалістичному сприйнятті сучасної глобалізованої світової економічної системи і дати обґрунтовані та зважені відповіді на основні виклики фінансової глобалізації.

Валютна політика, яка має особливо велике значення для економік «відкритого типу», цілком логічно знаходиться у центрі інтересів різних «стейкхолдерів» (тобто «груп інтересів» як населення, так і ділових кіл і навіть окремих фінансово-промислових груп) протягом усього періоду незалежності сучасної Української держави. На початку 1990-х це знайшло свій вираз у спробах (не завжди невдалих) скористатися практичною відсутністю валютного законодавства, яке б базувалося на принципах ринкової економіки з боку тих «бізнесменів», які були орієнтовані на «спекулятивні заробітки» та вивід своїх капіталів за кордон. На жаль, на той момент (втім, як і зараз) в державному апараті не було ні розуміння цих самих «ринкових принципів», ні, принаймні, єдності у підходах до законодавчого оформлення рамок діяльності в царині валютних відносин.

Зокрема, підготовлений Національним банком України (на основі польського аналогу^[165]) проект закону про валютне регулювання було відхилено Кабінетом Міністрів у зв'язку з принциповим неприйняттям режиму цесії (обов'язкового продажу) валютних надходжень у якості міри примусової концентрації валютних коштів на ринку - заходу, який на початкових етапах масового використовувся країнами Західної Європи (у 1950-60рр.), країнами, що розвиваються, і пост-соціалістичними країнами Східної Європи.

Тим не менш, «декретні» правила валютного регулювання заклали законодавчу основу валютної політики, яка відповідала вимогам ринкової економіки та стратегічному напрямку економічного розвитку України, який передбачав запровадження «поточної» конвертованості національної валюти (формально введено у вересні 1996р., після приєднання України до вимог статті VIII Угоди щодо МВФ) та враховував європейські прагнення України (йдеться про «польські корені» українського валютного законодавства, які дозволяли здійснювати його подальшу модернізацію в «європейському напрямі», як це і було зроблено Польщею).

Слід мати на увазі, що на момент становлення валютного законодавства, уряд (і, зокрема, Міністерство фінансів) були налаштовані на використання адміністративних заходів в стилі радянського законодавства (яке передбачало, наприклад, створення місцевими органами влади та міністерствами власних валютних фондів - за рахунок відрахувань від валютних надходжень підприємств; або встановлення валютного курсу рішенням... Верховної Ради). На цьому тлі під час розробки тексту законопроекту (фактично - декретів) усі повноваження стосовно подальшої лібералізації валютного законодавства були зосереджені у Національному банку (що, на жаль, не завадило уряду вчинити на центробанк тиск, який завершився введенням у серпні 1993р. т.зв. «фіксованого [адміністративного] курсу» і заміну біржової торгівлі «тендерним», адміністративно-валюнтаристським розподілом валютних надходжень експортерів серед потенційних «імпортерів»). Тим не менш, формально Національний банк завжди мав усі права для подальшої лібералізації валютного регулювання, що він періодично і робив, шляхом окремих інструкцій та положень (так само, як і, навпаки, тимчасово вводив ті або інші обмеження).

Таким чином, можна констатувати, що проблема лібералізації валютного регулювання та контролю в Україні полягає не стільки у відсутності «сучасного законодавства» (притому, що його модифікацію потрібно було зробити вже давно і неодноразово, маючи на увазі, що «польський аналог» за цей час було змінено вже тричі), скільки у наявності реальних проблем, з якими зіштовхується економіка країни у галузі валютних відносин.

Говорячи про валютне регулювання, необхідно перш за все усвідомлювати, що воно стосується, головним чином, двох важливих понять: ступеня конвертованості національної валюти та режиму валютного курсу.

Що стосується конвертованості, то її перший ступінь («поточна конвертованість») передбачений у якості мети для кожної країни-члена МВФ (Gt.VIII (2) Угоди про МВФ), і Україна вже виконала цю вимогу у 1996р. (хоча реальне дотримання цих вимог все ще на совісті Нацбанку). Вищий рівень конвертованості («капітальна конвертованість») не має жодного зобов'язуючого характеру, оскільки Gt.VI (3) Угоди про МВФ прямо передбачає право країн-членів на контроль операцій з капіталом. Комітет Тарапура (Tarapore Committee^y), який спеціально вивчав цю проблему перед тим, як Індія розпочала валютну лібералізацію, рекомендував «поєднання вільного розміщення активів з суворим контролем».

Але для НБУ, звісно, ані думка всесвітньо відомого індійського економіста (якого називають «колосом» у царині реформування діяльності центробанків), ані тим більше застереження «місцевих тарапурів» нічого не варті. За нашою «доброю» традицією, ще не забезпечивши належним чином виконання попередніх умов (щодо поточної конвертованості), він (НБУ) вже намагається «взяти» наступну висоту.

Валютна лібералізація служить хорошим знаряддям лібералізації зовнішньої торгівлі. Якщо останнє дійсно є метою економічної політики уряду, і він здійснює також інші кроки в цьому напрямі (скасування або скорочення експортно-імпортних квот, скасування митних зборів тощо), то це веде до появи справжньої конкуренції і забезпечує відповідність внутрішніх і світових цін, що є необхідною умовою для підвищення ефективності виробництва та інвестицій.

За відсутності адміністративних обмежень на імпорт, «поточна» конвертованість сприяє зростанню індивідуального споживання за рахунок товарів іноземного виробництва, що, своєю чергою, примушує місцеві підприємства збільшувати виробництво, знижувати собівартість і підвищувати якість продукції (наприклад, за рахунок освоєння нових технологій). Міжнародна конкуренція допомагає прискорити демонополізацію економіки (особливо в тих випадках, коли монополізм базується не на економічній ефективності підприємств-монополістів, а лише на адміністративно прийнятих свого часу рішеннях). Таким чином, забезпечення «поточної» конвертованості допомагає уряду досягти ряд цілей економічної реформи.

Але слід пам'ятати, що на цьому вплив конвертованості не закінчується. Посилення конкуренції і раціоналізація виробництва можуть призвести до зростання рівнів безробіття і невикористовуваних виробничих потужностей. У такому випадку, єдиною альтернативою може стати значне зниження реальної заробітної плати (навіть за номінального її зростання вказане зниження відбудеться за рахунок зміни валютного курсу, яке посилить інфляційні процеси в економіці). Жорсткість негативних змін залежить від попереднього рівня виробництва і його зовнішньої конкурентоспроможності.

Негативний вплив «поточної» конвертованості на стан зайнятості та рівень заробітної плати може бути якоюсь мірою обмежений, якщо конвертованість буде введена з використанням «депреційованого» (заниженого порівняно з ринковими) валютного курсу, що зробить імпорт досить дорогим. Це допоможе місцевим підприємствам вижити на першому етапі реформ, хоча може створити і додаткові труднощі у зв'язку з ростом собівартості (особливо в галузях, сильно залежних від імпортної сировини і комплектуючих деталей). Неминуче перекладання додаткових витрат на споживачів призводить до зростання цін, падіння конкурентоспроможності, банкрутств і зростання безробіття. Тобто маніпулювання валютним курсом може лише відтягнути на більш-менш тривалий термін негативні наслідки «поточної конвертованості».

Таким чином, слід зазначити, що одним з найбільш неприємних сюрпризів, які може піднести конвертованість, полягає в тому, що рух товарів і капіталів, обумовлений ринковими факторами, може відбуватися зовсім не в тому напрямі, в якому очікував уряд. Втративши адміністративний контроль над цим рухом (в силу того, що механізм вільної конвертації, за визначенням, означає відсутність адміністративного державного втручання), уряд, в такому випадку, стикається з додатковими бар'єрами на шляху реалізації своєї економічної політики.

Подвійна небезпека подібної ситуації полягає в тому, що уряд, який стикнувся з непередбаченими труднощами, спробує «дати зворотний хід», повернутися до жорсткого адміністративного контролю. Очевидно, що в умовах полу-ліквідаціі всієї адміністративної системи контролю, така реставрація в колишніх обсягах і з колишнім рівнем ефективності вже неможлива. Єдиний стабільний результат, який може бути досягнутий таким маневром - це стабільна недовіра до уряду і його програми економічних реформ.

Не слід, однак, думати, що валютний контроль не застосовувався в країнах з суто ринковою економікою. Швидше навпаки, розвиток валютного ринку проходить кілька етапів, починаючи від більш-менш жорсткого валютного регулювання до повної лібералізації валютних операцій. При цьому процес лібералізації у багатьох західно-європейських країнах супроводжувався відповідними законодавчими змінами. Наприклад, тільки у післявоєнний період у Фінляндії система валютних відносин регулювалася^[166] Законом про надзвичайні повноваження 1941р., Законами про валютний контроль 1948р. і 1959р., Валютними законами 1972р. і 1985р. У Великій Британії валютний контроль, введений законом в 1947р., був скасований (після поступової лібералізації, особливо в кінці 1950-х) у 1979р., проте законодавча інфраструктура (права державних органів валютного контролю) була ліквідована лише в 1987р., а до того часу Міністерство фінансів і Банк Англії у принципі могли відновити валютний контроль без будь-яких змін діючого законодавства.

Поетапність лібералізації валютного ринку характерна і для країн, що розвиваються. Так, в Індонезії до травня 1967р. застосовувався принцип, відповідно до якого усі види валютних операцій вважалися забороненими, якщо на це не було спеціального дозволу. Усі валютні надходження в обов'язковому порядку продавалися уряду, який самостійно визначав розмір компенсації. Використання валюти здійснювалося під безпосереднім контролем спеціального Бюро валютних операцій. Потім іноземна валюта стала продаватися Банку Індонезії за його курсом. З 1967р. усі валютні операції вважалися дозволеними, якщо тільки не було встановлено спеціальної заборони на їх здійснення. Правило обов'язкової цесії поступово пом'якшувалося: були звільнені від обов'язкового продажу надходження іноземної валюти за послуги, а курс рупії був прив'язаний до «кошика» валют основних торговельних партнерів. У 1982р. обов'язковий продаж іноземної валюти взагалі був скасований з одночасним введенням внутрішньої конвертованості рупії.

Міжнародний валютний фонд також допускає, у принципі, як поступовість запровадження конвертованості, так і (відповідно до рішення Директора від 1 червня 1960р.) навіть тимчасовий відхід від неї в тих випадках, коли обмеження носять тимчасовий характер і обумовлені необхідністю подолання проблем платіжного балансу країни^[167].

Ще одним важливим загальним зауваженням є невизначеність щодо валютно-курсової політики та режиму валютного курсу. Звісно, відхід від попередніх гучних заяв керівництва Нацбанку щодо зняття з центрального банку відповідальності за валютно-курсову політику^[168] (а точніше, їх ігнорування або спроба забути) є, без сумніву, позитивним фактом на тлі загальної негативної тенденції, яка полягає у недооцінці значення валютного курсу гривні як інфляціогенного фактора.

У період від азійської кризи 1998р. до глобальної кризи 2008р. спостерігався масовий відхід центральних банків країн з висхідною економікою від утримання фіксованого курсу (або його керування) і впровадження інфляційного таргетування. При цьому, однак, часто використовувалася гібридна версія інфляційного таргетування, яка передбачає поступовий перехід пріоритетності дотримання індикативного показника: від курсу до рівня інфляції. Такий підхід виявляється більш ефективним (для стимулювання промислового випуску), ніж чисте інфляційне таргетування, яке передбачає режим вільного плавання курсу національної валюти. Одним з пояснень подібного результату може служити зниження ефекту переносу валютного курсу в ціни, що спостерігається в країнах, які перейшли до гібридного інфляційного таргетування.

Це зниження зафіксовано в низці досліджень^[169], в яких ілюструється радикальне зниження такого перенесення. Саме тому, валютно-курсова політика залишається важливим елементом в грошово-кредитній політиці в країнах з висхідною економікою, центральні банки яких дотримуються режиму таргетування інфляції (Бразилії, Кореї, Індії, Індонезії, Сінгапурі, Філіппінах та ін.).

В умовах відкритості української економіки «імпортована інфляція» є одним з найбільш вагомих складових елементів загальної інфляції, а валютний курс, можливо, більш вагомим фактором, аніж фактори ендогенного характеру. (Принаймні конкретна роль та вага «курсового фактору» повинні бути вивчені і відповідно враховані під час розробки основ грошово-кредитної політики). Те, що «Основні засади грошово- кредитної політики» ігнорують показник валютного курсу у якості цільового індикатору, вказує на нерозуміння його значення для відкритих висхідних економік і не може бути компенсовано еклектичним гаслом про «режим плаваючого обміну курсу» за наявності «заходів адміністративного регулювання»^[170]. Що, власне, суперечить вимогам МВФ: офіційна точка зору Міжнародного валютного фонду щодо режимів валютного курсу зафіксована ще у Рішенні Виконавчої Ради МВФ № 649- (57/33) від 26.06.1957р. і полягає у тому, що єдиним обмеженням при обранні режиму валютного курсу є відсутність (або, в крайньому випадку, обмеженість) заходів адміністративного впливу, які можуть призвести до виникнення ситуації штучного валютного курсу або того, що називається «практикою множини курсів» (multiple currency practice}, забороненої третім пунктом VIII Угоди щодо МВФ («Статуту МВФ»). В Україні вже виникали такі ситуації (в тому числі і внаслідок дій чинного Правління Нацбанку), а отже некритичне ставлення до такої практики може призвести до нових небажаних наслідків.

Офіційний валютний курс гривні протягом довгого часу залишався фактично фіксованим на рівні 7,9930 грн. за 1 долар США. Причому, обмінний курс гривні відносно долара США на міжбанківському валютному ринку за 2013р. знизився на 1,14% - до 8,1508 грн./$1, а за операціями з продажу населенню готівкового долара США - на 2,71% - до 8,2823 грн./$1.

Збільшення розбіжності між офіційним та ринковим курсом, по-перше, поглибило «викривлення» даних бухгалтерського обліку комерційних банків, знижуючи показники їх реальної ліквідності за рахунок недооцінки валютних пасивів (що раніше хоча б частково компенсувалося наявністю валютних кредитів, які також в балансах банків обчислювалися за офіційним курсом). По-друге, стимулювало девальваційні очікування валютних спекулянтів (які розраховують отримати прибуток після значної разової девальвації гривні, здійсненої задля виправлення накопиченого перекосу) та іноземних інвесторів (які намагаються прискорити виведення своїх інвестицій та дивідендів за існуючим, «завищеним» курсом або утриматися від здійснення нових інвестицій до моменту очікуваної девальвації - навіть, якщо уряд традиційно при розрахунку держбюджету закладає песимістичний прогноз курсу, щоб переконати інвесторів в безпеці придбання державних цінних паперів).

Подальша зміна офіційного курсу гривні відбулася не в результаті осмисленої необхідності забезпечення механізму курсоутворення, адекватного ринковій економіці, а під тиском об'єктивних (хронічний дефіцит поточного рахунку платіжного балансу) та суб'єктивних (спекулятивний попит, викликаний очевидною переоцінкою гривні та, певною мірою, політичною невизначеністю) ринкових факторів, ігнорування яких могло призвести до повного вичерпання офіційних валютних резервів. Супутні рішення Національного банку України свідчили про те, що центральний банк й надалі сповідує принцип адміністративних обмежень як основний засіб впливу на валютний ринок країни.

Слід зауважити, що ситуація, яка склалася на валютному ринку України, не є унікальною. Можна звернути увагу хоча б на те, що після аналогічної девальвації уряд Аргентини здійснив певні кроки щодо лібералізації валютних операцій, а уряд Венесуели, навпаки, збільшив адміністративні обмеження, так само, як і українські монетарні влади. І хоча ступінь адміністративних обмежень на валютних ринках вказаних латино­американських країн та України не можна порівнювати (в Україні регулювання значно ліберальніше), втім в цілому валютна політика НБУ співпадає з концептуальними підходами латиноамериканського типу адміністративного впливу на ринкові процеси, що не відповідає загальній економічній моделі України, а тому (така політика) приречена на генерування періодичних криз. Крім того, такий підхід суперечить загальному євроінтеграційному курсу.

Що стосується реакції економічних суб'єктів на девальваційні дії Національного банку України, то вона була значно обмежена власне завдяки адміністративним рестрикціям і не могла бути передбачена на основі чисто економічного аналізу. Зокрема, найбільш очікуваним було зростання цін на імпортні товари, а в подальшому (через зв'язок з ціною на енергетичні ресурси) - і на вітчизняні товари. Саме такою і є мета девальвації національної валюти, оскільки теоретично передбачається, що зростання імпортних цін призведе до скорочення імпорту, а зростання курсу іноземних валют - стимулюватиме збільшення експорту.

Втім, в Україні склалася ситуація відносно стабільного співвідношення експорту та імпорту товарів та послуг, за якого частка імпорту у зовнішньоторговельному обороті на 5-10 в.п. вище, що і обумовлює наявність дефіциту торгівлі. На наш погляд, стабільність даного співвідношення є наслідком деформацій у структурі національної економіки: надлишкової ваги енергоємних виробництв (перш за все, металургійної та хімічної галузей) - з одного боку, та слабкого розвитку альтернативної енергетики, малого та середнього бізнесу (особливо, у виробничому секторі) та сфери послуг - з іншого, а також застарілої системи комунального господарства, неефективної системи запровадження у виробництва новітніх технологій тощо.

Однак, головна проблема полягає в тому, що у зв'язку з відсутністю ефективного ринку (тобто занадто великого адміністративного тиску, монополізації, низького рівня розвитку фінансових інститутів - зокрема, відсутність Агентства експортного кредитування, та інструментів - зокрема, валютних ф'ючерсів) не слід очікувати нормальної реакції суб'єктів господарювання на введення гнучкого курсу або його девальвацію.

Економіка не може різко обмежити імпорт товарів, оскільки, по-перше, в його структурі головне місце займають енергоносії, необхідні для організації власного виробництва, а, по-друге, на які не має «вітчизняної альтернативи» для більшості імпортних товарів (або вони дорожчі за імпортні, незважаючи на девальвацію гривні). Таким чином, реакція ринку насправді буде обумовлена можливістю продовження стратегії диференціації енергопостачання та розвитку власних джерел енергії. Крім того, проголошена, але не дієва політика імпортозаміщення повинна бути реалізована у вигляді забезпечення власного виробництва стратегічно важливих товарів (відродження НПЗ тощо) та стимулювання розширення експортного виробництва (що вимушено призведе до підвищення конкурентоздатності вітчизняних виробників і на внутрішньому ринку).

Враховуючи згадане вище, потрібно розуміти, що фінансова глобалізація вносить суттєві корективи у здійснення валютної політики України, ставить її перед вибором щодо участі у глобалізаційному процесі або намаганні протистояти його натиску, обмежує монетарний суверенітет та дієвість органів монетарної влади. Відкритість економіки, у її широкому розумінні, сама по собі не призводить до автоматичної адаптації до умов функціонування сучасної світової економічної системи, оскільки для цього потрібна ще інституціональна інтеграція як державних установ, так і ринкових інститутів, а також широка виробнича кооперація.

Але для цього парадигма державної політики у галузі економіки повинна дозволяти органам влади кардинально змінювати механізми та інструменти її втілення залежно від фази розвитку національної економіки. А лібералізація валютного регулювання не повинна розглядатися як принципова альтернатива жорсткому валютному контролю (валютному нагляду на сучасній «новомові»), оскільки обидва підходи можуть використовуватися як ефективні механізми організації національної валютної системи, залежно від конкретних завдань, які стоять перед нею як перед інтегральною складовою загальної економічної системи держави на тому чи іншому етапі розвитку під впливом як внутрішніх, так і зовнішніх факторів.

Тому, враховуючи, що лібералізація - це основна, але не безперервна тенденція розвитку сучасної системи валютного регулювання, загальним напрямом валютної політики повинна бути стратегія не спрощеної лібералізації валютного регулювання та контролю у вигляді неухильного зменшення або скасування обмежень, а стратегія запровадження змін, орієнтована на отримання зисків від впливу зовнішніх чинників (у т.ч. залучення іноземного капіталу) та сприяння максимальному використанню національного капіталу в економіці країни.

Така стратегія обумовлюється тим, що на відміну від східноєвропейський країн, яким було забезпечено можливість швидкого приєднання до Європейського Союзу, Україну чекає довгий та важкий шлях євроінтеграції. І упродовж нього внаслідок причин ендогенного (спади економічного зростання, значна корупція, російська агресія) та екзогенного (світові фінансові кризи) характеру не може бути гарантовано постійного, зростаючого притоку іноземного капіталу на рівні, який би забезпечив безболісний відтік капіталу, обумовлений сплатою дивідендів та відсотків, репатріацією інвестицій та експорту національного капіталу.

Таким чином, на нашу думку, ціль валютної політики Національного банку України полягає у здійснені заходів у сфері валютних відносин, які б сприяли:

- забезпеченню сталого економічного зростання;

- підтримці високого рівня зайнятості населення у національному господарстві;

- стримуванню інфляційних процесів;

- виправленню дисбалансів у міжнародному економічному та платіжному обміні України, а також підтримці рівноваги торговельного та, в цілому, платіжного балансу країни;

- розширенню експорту, перш за все, товарів високого ступеня переробки;

- залученню прямих іноземних інвестицій, перш за все, у високотехнологічні галузі виробництва.