ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА: ИЗМЕНЕНИЕ ОРИЕНТИРОВ            

В основе финансовой политики правительства лежит фискальная и денежно-кредитная политика. Поскольку выше я рассмотрел основные императивы денежно-кредитной политики и обосновал актуальность некоторых важнейших шагов применительно к России, постольку в этом параграфе кратко уточним некоторые принципиальные особенности фискальной составляющей правительственной политики.

понимается воздействие государства на экономическую конъюнктуру посредством изменения объема государственных расходов и налогообложения. В связи с этим существуют два базовых взаимосвязанных инструмента проведения фискальной политики: бюджет и налоги.

Основными направлениями бюджетной политики в среднесрочной перспективе, согласно документу правительства России, являются:

• совершенствование бюджетной политики в области расходов на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных, исходя из приоритетов социально- экономической политики;
• создание системы управления государственными активами и пассивами, которая позволит значительно повысить устойчивость бюджетной системы, придаст гибкость проводимой бюджетной политике, снизит риски, связанные со структурой государственного долга;
• совершенствование бюджетного процесса, обеспечение прозрачности бюджета и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;
• формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности и обеспечение сбалансированности государственного бюджета”[168].

Экономика может развиваться в условиях бюджетного дефицита и профицита, что формирует свои особенности как экономической политики, так и самого развития.

В экономической науке укоренилось представление о том, что в долгосрочном периоде дефицит бюджета всегда приводит к росту денежной массы. Характер этого роста часто называют фискальным импульсом, потому что он может стимулировать или, наоборот, затруднять экономическое развитие. В монетизации бюджетного дефицита нет ничего страшного, если она не является бесконтрольной, как и рост бюджетного дефицита. Правительство обязано понимать важнейшую закономерность, которую часто не понимают сами экономисты, исследующие проблемы макроэкономики. Она состоит в том, что бюджет представляет собой сумму доходов от различных видов деятельности государства и налогов, т.е. от деятельности других субъектов экономики. Насколько эффективна эта деятельность, настолько и высока величина отчислений и общая сумма собираемых доходов, которые затем тратятся. Проблема состоит в том, что собираются доходы от одних видов деятельности, а тратятся совершенно на другие.

Нужно заметить, что та деятельность, на которую расходуется бюджет, не может осуществляться частным образом, поэтому расходы на нее имеют тенденцию к постоянному возрастанию или по крайней мере не уменьшаются. А вот что касается отчислений от других видов деятельности в бюджет, то они как раз могут испытывать сокращение, которое никак не согласуется с неизменной потребностью государственных расходов на иные виды деятельности.

Если отказаться от монетизации дефицита бюджета и осуществлять его погашение посредством выпуска облигаций, то процентные ставки возрастут, что увеличит склонность к сбережению и, возможно, породит эффект вытеснения. Такие обстоятельства потребуют экспансионистской фискальной политики, чтобы противодействовать эффекту вытеснения и экспансионистской денежной политики. Это, с одной стороны, будет содействовать сокращению бюджетного дефицита, а с другой стороны, способствовать его увеличению. Однако если бюджет представляет собой производную эффективности двух секторов хозяйственной системы - частного и находящегося под патронажем правительства (можно называть этот сектор социальным или государственным), тогда эффективность бюджетной

политики определяется сочетанием этих двух эффективностей. Если же бюджетная политика ориентируется на соблюдение балансовой схемы, как это явствует из модели неоклассиков, предполагающей гибкость цен и нейтральность денег, то такая политика будет решать проблему балансирования бюджета, его монетизации вне связи со всей экономикой. В этом случае передаточный механизм экономической политики в достаточной мере не определяет динамику экономической системы.

Фискальный импульс в данном случае имеет ограниченность в распространении. Согласно Р. Барро, Р. Лукасу, Т. Сардженту,

Н.              Уоллесу[169], модель государственных расходов приобретает вид:

Y» = С(/, G) + /(/) + G,

Ys = ys(i,G).

і С ростом процента инвестиционные расходы сокращаются, сокращается и личное потребление за счет того, что оно частично финансируется государством. Функция предложения зависит от процента и правительственных расходов и является возрастающей.

Указанные функции спроса и предложения национального продукта показывают, что государственные расходы следующим образом влияют на экономическую активность агентов:

• сокращают располагаемый доход домашних хозяйств, поскольку усиливается налоговое бремя;
• уменьшают потребительские расходы, так как часть потребностей домашних хозяйств удовлетворяется за счет государства: образование, медицинское обслуживание и т.д.;
• возрастает эффективность производства, так как государство финансирует фундаментальные научные исследования, осуществляет вложения в иные объекты социально-экономической инфраструктуры.

Таким образом, общая оценка экспансионистской фискальной политики новыми классиками однозначная: рост государственных расходов уменьшает частное потребление и инвестиции и по этой причине препятствует экономическому росту.

нальный доход, инвестиции могут и не измениться, если сокращение автономных инвестиций, связанных с сокращением спроса, будет сопровождаться ростом индуцированных инвестиций, механизм которых запускается с ростом государственных расходов.

Стабилизационная политика, направленная на выправление дисбалансов экономической конъюнктуры совершенно непригодна и никак не согласуется с политикой реформирования, приводящей к трансформации базовых институциональных структур. Однако в теории стабилизационной политики существует важный момент, который и должен позволить учесть институты в макроэкономическом регулировании.

Концепция стабилизационной политики строится исключительно на том, чтобы не допускать сильные отклонения от того состояния экономики, которое признано равновесным. Совершенно неважно, что оно может таковым не являться в действительности. При этом большинство экономистов признает, что при проведении этой политики следует учитывать наличие встроенных стабилизаторов, которые представляют собой социальные структуры и инструменты экономической политики. Эти стабилизаторы и есть демпферы, не позволяющие сильно возрастать доходам и прибылям в периоды подъема экономики и сокращаться этим же параметрам в периоды спада. Однако при трансформации экономики, на мой взгляд, институты исполняют роль такого демпфера, но влияние их не подчинено логике с позиций цикличной динамики, а связано с траекторией движения экономической структуры.

При формировании бюджетной политики используется понятие структурного и циклического дефицита бюджета. Под структурным дефицитом понимается разность между текущими государственными расходами и доходами государственного бюджета, которые поступили бы в него при условии полной занятости и фиксированных налогах. Циклический дефицит - разность между фактическим и структурным дефицитами. Согласно теории стабилизации экономики, структурный дефицит представляет собой следствие экспансионистской правительственной политики, а циклический - встроенных стабилизаторов. Наличие дефицита совершенно не означает, что проводится активная фискальная политика и тем более что она эффективна. Например, согласно кейнсианским представлениям, во время спада экономики дефицит государственного бюджета можно уменьшить, не сокращая, а увеличивая правительственные расходы.

Интересные императивы финансовой политики были предложены российским министром финансов Г.Я. Сокольниковым. Я не буду перечислять все 22 положения его Финансовой программы, а назову лишь важнейшие, с моей точки зрения, моменты[170]. К основным мерам финансовой политики, включая и денежную реформу, он относил:

1. увеличение размеров товарооборота посредством развития торговли внутренней и внешней, государственной, кооперативной и частной;
2. сокращение, а затем и уничтожение бюджетного дефицита, сбалансирование бюджета путем сокращения государственных расходов и увеличения поступлений государственных доходов, денежных и натуральных;

' 3) налоговая политика должна иметь задачей регулирование процессов накопления путем прямого обложения имущества, доходов и т.п. Однако не только фискальные цели должна преследовать налоговая политика. В частности, она не должна приводить к понижению или невыплатам заработной платы. Центр тяжести налоговой системы необходимо перенести в область косвенного налогообложения;

4. все мероприятия финансовой политики, направленные на упорядочение бюджета, увеличение доходов, корректирование денежного обращения, организации кредита, сами по себе являются паллиативами, поскольку они не в состоянии преодолеть экономического кризиса, составляющего основу кризиса финансов. Выход лежит в плоскости повышения производительности труда в сельском хозяйстве и промышленности, в расширении емкости рынка за счет крупного производства и увеличения товарного предложения.

Как видим, Г.Я. Сокольников отлично представлял истоки кризиса, как и то, что стереотипные схемы экономической науки не описывают и не дают однозначной рецептуры в периоды кризисов, институциональной отсталости национального хозяйства. Для этих целей и решения таких задач спасительной является логика, проистекающая из первоосновы экономического мышления и сознания, затрагивающая экономику как организацию домашнего хозяйства. Здоровыми финансы, как и макроэкономическая политика, а также политика валютного курса будут только тогда, когда опорой для них и названных видов политики

Таблица 7.3. Государственные доходы и расходы бюджета РФ (в % ВВП)

будут высокоразвитые производительные силы. На тот период в качестве таких сил выступало сельское хозяйство и промышленность. Сейчас к мощным техноструктурам добавляются инновационный сектор и информационная экономика.

В России давно назрела необходимость изменения ориентиров финансовой (фискальной) политики. Для иллюстрации достаточно показать тенденцию сокращения государственных доходов и расходов в консолидированном бюджете (табл. 7.3).

Как видим, в России проводился довольно интересный тип финансовой политики, связанный с сокращением расходной части бюджета и увеличением доходной его части. Финансовая политика помимо показателя бюджетной эффективности, т.е. балансирования бюджета, имеет еще ряд важнейших характеристик, а именно: социальные критерии эффективности, достижение стратегических целей развития экономики, обеспечение качественных параметров хозяйственной системы. Думаю, понятно, что указанные цели в значительной степени противоречивы, что подтверждается и в рамках моей концепции дисфункции экономической системы. Невозможно достичь целей развития и удвоения ВВП при сокращении доли расходов в бюджете, ограничительной денежно-кредитной политике. К примеру, на социальные программы правительства в Австралии выделяется 66,3% расходов бюджета, в Австрии - 68,2, в Германии - 69,8, в США - 53,8, в Великобритании - 57,6%. При этом доля государственных расходов в процентах ВВП составляет в этих странах от 33,3 - в США, до 49% - в Германии[171]. Валовой внутренний

продукт России не сопоставим с аналогичным показателем этих стран, а доля расходов значительно меньше, при большем населении. Такое элементарное сопоставление свидетельствует только об одном: населении России функционирует в суженном, причем в результате продуманной и как будто обоснованной политики правительства, монетарном диапазоне. Значит - оно лишено аналогичных социальных функций, как население перечисленных западных стран. В этом и выражается эффект бедности и отсталости. Одна из причин - неэффективная финансовая политика.

Какие же аксиоматичные положения можно предложить, чтобы повысить эффективность финансовой политики. Часть предложений прозвучало в этой главе выше и будет сформулировано в последующих главах, здесь сформулируем лишь те рекомендации, которые относятся к финансовой политике макроэкономического уровня, т.е. к ее общим содержательным установкам[172].

Во-первых, всецело подчинить финансовую политику государства целям и задачам стратегического развития страны, осуществлять планирование, расчет и обоснование этой политики, исходя из указанных особенностей с общей направленностью на преодоление дисфункции экономической системы и повышение институциональной эффективности различных подсистем экономики. Необходимо разработать систему расчетных показателей, связывающих два параметра - бюджетную и институциональную эффективность. Пересмотреть планирование Стабилизационного фонда, Фонда развития с тем, чтобы за счет обоснованного перерасчета цен на нефть увеличить доходную и расходную части бюджета, взяв общий вектор бюджетной политики на увеличение бюджетных расходов. Потребуется разработка точных критериев, определяющих бюджетные корректировки и параметры всей бюджетной конструкции, так как в настоящее время они определяются на субъективно-политической основе, методом “большого пальца”. Необходимо создать систему трехлетнего, пятилетнего бюджетного планирования и стратегического планирования на перспективу в 15 лет, увязывая каждый из пятилетних бюджетных планов с этим 15-летним интер

валом. Понадобится создать бюджетно-правовую регламентацию использования и формирования Стабилизационного фонда, величина которого, как ожидается, составит в 2008 г. 53,1% к доходам федерального бюджета.

Во-вторых, изменить императивы бюджетного проектирования, осуществив отход от монетаристской парадигмы формирования бюджета к идеологии бюджета развития; ориентировать бюджет на решение задач в рамках национальных интересов, активизировав для этой цели Стабилизационный фонд, инвестиционные программы; задействовать все ресурсы, которые на настоящий момент являются неоправданно законсервированными и не обсуживающими процесс структурных изменений экономики, отойти от практики накопительного бюджета и сделать его социальным инструментом управления.

В-третьих, изменить практику досрочного погашения внешнего долга “любой ценой”, в том числе и за счет роста внутреннего долга; упорядочить и обеспечить контроль внешних корпоративных заимствований, которые способны в будущем представить угрозу для стабильности финансовой системы России; создать благоприятный режим заимствований у Центрального банка, использование золото-валютных резервов на решение приоритетных задач развития и безопасности страны, восстановления техноструктур и российского машиностроения; обосновать потребность в финансировании реформ - армии, жилищно-коммунального хозяйства и других и определить масштаб необходимых институциональных преобразований, разработать систему простых правил, регулирующих прохождение каждой реформы и взаимодействие банков и реального сектора экономики.

Разумеется, это далеко не все возможные мероприятия, потребность в которых очень высока и которые должны восприниматься в императивном порядке. Неоднократно подобные предложения высказывались сотрудниками Института экономики РАН, однако политическая система осталась глуха к этим рекомендациям. Безусловно, я не изложил проблемы межбюджет- ных отношений развития регионов, когда значительная доля финансовых ресурсов оседает в столицах и только усиливает региональную дивергенцию. Наличие значительного количества проблем не означает, что их нужно решать все сразу, достаточно создать эффективную систему, способную справляться с Ранее существующими и вновь возникающими проблемами.

Таким образом, только применив институциональные способы воздействия, поменяв парадигму финансовой политики, ее стратегию, подчинив финансовую политику целям развития в широком смысле, можно повысить ее эффективностьи обеспечить заданность на стимулирование инновационной модели функционирования экономических агентов. Финансовая политика должна быть связана с задачами структурных изменений и быть инструментом в осуществлении социальной политики, поскольку государство императивно обслуживает социальный сектор экономики.