Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования

Реформирование бюджетного процесса предусматривает переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. Это позволит обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или плани­руемыми результатами их использования в соответствии с установ­ленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного пла­нирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств с одно­временным мониторингом и контролем за достижением намечен­ных целей и результатов.

Расширение сферы применения и повышение качества про­граммно-целевых методов бюджетного плакирования предполагает­ся осуществить путем:

• представления ежегодно субъектами бюджетного планиро­вания докладов о результатах и основных направлениях сво­ей деятельности;

• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых про­грамм;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целе­вых программ;

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на > конкурсной основе по результатам оценки действующих и

предлагаемых к принятию бюджетных программ;

• расширения полномочий администраторов бюджетных про­грамм в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной инвестиционной программы. Реформирование федеральных целевых программ В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса количество федеральных целевых программ будет существенно сокращено. При этом этот процесс не будет идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы.

Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые про­граммы будут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по со­держанию и статусу бюджетных целевых программ.

К бюджетным целевым программам предъявляются следующие общие требования:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнитель­ной власти;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосред­ственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и со­циальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предва­рительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реали­зации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рис­ков для реализации программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми програм­мами будут применяться следующие принципы:

• распределение основной части средств бюджета принимае­мых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результа­тивности, а также соответствия приоритетам государствен­ной политики;

• учет при распределении ассигнований бюджета принимае­мых обязательств средней оценки бюджетных целевых про­грамм, реализуемых соответствующим субъектом бюджетно­го планирования;

• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие ор­ганы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом не исключена возможность сокращения финансиро­вания или досрочного прекращения реализации бюджетных целе­вых программ в случае несоответствия заранее установленным про­межуточным критериям и индикаторам результативности с соблю­дением процедур расторжения договоров (соглашений).

В бюджетном процессе должны быть внедрены новые методы планирования и исполнения бюджета — метод бюджетирования, ориентированного на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат Это планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полу­ченных от использования бюджетных средств, на основе сопостав­ления целевых программ. Такой метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на при­менении показателей, характеризующих количественные или каче­ственные параметры выполнения этих задач.

Термин и метод бюджетирования не новые. В отечественной финансовой литературе он появился не с бюджетным, а с финансо­вым менеджментом, в рамках которого предприятиями применяет­ся целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полученных финансовых результатов (директ-костинт), составле­ние смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование)'.

Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами — составная часть бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюд­жетном процессе на региональном и местном уровнях.

Следует также отметить, что и экономическая суть этого терми­на не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и прово­дится государственная финансовая политика и средства из бюдже­тов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного ре-

' См.: Финансовый менеджмент/ Подред. Г.Б. Поляка М.: ЮНИТИ-ДАНД, 2004.

зультата. В-третьих, для достижения этого результат всегда сущест­вовал финансовый контроль.

Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентирован­ного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования. Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидация неграмотности населения, инду­стриализация и др.

Поэтому, по крайней мере, некорректным является утверждение некоторых экономистов о том, что методы, понимаемые под про­граммно-целевым планированием и планированием, ориентирован­ным на результат, являются зарубежным изобретением. Это не со­ответствует истине. После Второй мировой войны западные эконо­мисты стали еще в большей мере использовать опыт СССР по цен­трализованному управлению национальной экономикой и, в част­ности, опыт государственного целевого планирования, в том числе и финансового. В европейских странах были созданы министерства (ведомства), ведавшие государственным планированием. Позже и американские экономисты предложили американскому правитель­ству создать такое ведомство в США Во многих странах при прави­тельствах были созданы структуры, координирующие работу отрас­левых ведомств по планированию мероприятий, требующих госу­дарственного финансирования и оценивающих экономическую и социальную эффективность бюджетных расходов.

Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия по оценке результативности государственных затрат осуществлялись в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им тер­риториальных органах и научных институтах, в процессе составле­ния народно-хозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их исполнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законо­дательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Прави­тельства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и бюджетов, из монографии и учебников по этим проблемам.

Можно также отметить, что в нашей стране впервые были раз­работаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких про­грамм. Примером тому может служить подготовленные в 1983 г. в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекоменда­ции по составлению и исполнению плана финансирования терри­ториальных целевых комплексных программ».

В современных условиях в бюджетном финансировании, ориен­тируемом на результатах, для достижения более высоких парамет­ров конечных результатов надо больше внимания уделять разработ­ке и повышению качества подготовки целевых программ, их обос­нованию, показателям оценки их выполнения, повышать требова­ния к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выполне­ния программ, усиливать санкции за их невыполнение.

В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ори­ентированного на результат, имеет следующее содержание.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — по­вышение эффективности использования бюджетных средств. Это мо жет быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их ис­пользования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресур­сов между бюджетополучателями ставится в зависимость от дости­жения ими конкретных результатов в соответствии со среднесроч­ными приоритетами социально-экономической политики.

Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, связана с созданием системы мониторинга результатив­ности бюджетных расходов, докладов о результатах и основных на­правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, с переходом к многолетнему бюджетному планированию.

Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государст­венной власти и бюджетополучателей и эффективности использо­вания ими бюджетных средств. Мониторинг бюджетного сектора в нашей стране был введен на основании распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. Мониторинг проводится главными распоря­дителями бюджетных средств, федерального бюджета и распростра­няется на всех распорядителей и получателей бюджетных средств федерального бюджета.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъ­ектов бюджетного планирования Это новая составная часть бюджет­ного процесса. Они составляются в целях применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ори­ентированного на результат. Положение о подготовке таких докла­дов утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Непосредственная задача подготовки докладов — обеспечение Правительства РФ и Министерства финансов РФ информацией, не­обходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансово­го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год ис­

ходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения госу­дарственной политики, а также сводного доклада о результатах и ос­новных направлениях деятельности Правительства РФ.

Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подве­домственных им главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответ­ствии с порядком разработки проектов перспективного финансово­го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки.

Доклад включает следующие разделы:

1. Цели и задачи деятельности.

2. Расходные обязательства и формирование доходов.

3. Результаты деятельности.

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам.

5. Результативность бюджетных расходов.

Проекты докладов представляются в Правительственную комис­сию по повышению результативности бюджетных расходов и Мини­стерство финансов РФ для использования их данных s работе по фор­мированию проекта бюджета на очередной год.

Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год доклады представляются в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ.

Подобные доклады составляются на региональном и местном уровнях.

Экономическая и финансовая информация, полученная на ос­нове мониторинга и докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, позволит дать оценку экономической и социальной эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций, что в свою очередь станет базой для определения их размера бюджетных средств в плановом периоде.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ис­пользуется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, ес­ли министерства, ведомства, организации не добиваются выполне­ния задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.

5.8.