СУБЪЕКТНО - ОБЪЕКТНЫЙ АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СУБЪЕКТЕ РФ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ).

Регионы РФ, как собственники имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ. в том числе и Хабаровский край, в течение 1993- 1998 гг. реализовали эти права самостоятельно, независимо от воли «Центра».

Так, Закон Хабаровского края от 23.04.1996 г. № 40 «Об управлении го­сударственной собственностью Хабаровского края» предусматривал соответст­вующие действия в отношении государственной собственности субъекта РФ (далее по тексту ССРФ):

- отчуждение ССРФ в собственность РФ, других субъектов РФ, органов ме­стного самоуправления, юридических лиц и граждан;

- передачу права по владению, пользованию и распоряжению гос­собственностью;

- использованию ССРФ в качестве предмета залога;

- объединению ССРФ с имуществом юридических лиц и граждан;

- передачи в доверительное управление собственности субъектов федерации.

Порядок отчуждения ССРФ включает в себя:

- передачу ССРФ другим лицам без перехода к ним права собственности;

- создание ГУП, учреждений, организаций на уровне субъектов РФ и управ­ление ими;

- внесение вкладов в XT и ХО;

- внесение вкладов в Фонды и др.

Институционализация государственной собственности субъектов РФ и становление института государственной собственности субъектов РФ де - фак- то и де - юре завершаются в настоящее время. В настоящее время зако­нодательная база регионального управления выстраивается в соответствии с федеральной и включает в себя 3 блока:

1. Федеральное законодательство: Конституцию РФ, кодексы, Концепцию го­сударственной собственности, федеральные законы в области приватизации го­сударственного имущества, прог раммы приватизации по годам, ГК РФ, законо­дательство в сфере разграничения полномочий федеральных и региональных уровней власти в области управления государственной собственностью (феде­ральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», федеральный закон № 184 - ФЗ «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями); федеральные законы, регулирующие предпри­нимательскую, инвестиционную, деятельность, арендные отношения и др.;.

2. Региональное законодательство: Конституции, Уставы, а также законы, подзаконные акты, постановления, положения, распоряжения и др. субъектов РФ в сфере управления государственной собственностью субъектов РФ (законы субъекта РФ, постановления Правительства субъекта РФ и Губернатора).

3. Систему законодательно установленных федеральных и региональных нор­мативов.

Региональные особенности управления государственной собственностью проявляются в том, что каждый регион с учетом сложившейся структуры соб­ственности конкретизировал общие положения федерального законодательства и определял приоритетные направления развития объекта. Например, для Хаба­ровского края это - принцип приращения масштабов государственной собст­венности, оценка эффективности на основе критерия бюджетной эффективно­сти, принцип оптимизации структуры собственности посредством реорганиза­ции убыточных предприятий в форме слияния производств и формирования отраслевых комплексов, конкурсной продажи низко доходного имущества (приватизация), приватизация госпакетов акций, доля которых не позволяет влиять на стратегию и тактику хозяйственных обществ, политику доходов и на­правленность инвестиций и т.д. К субъектам государственного управления в регионе мы относим органы исполнительной власти и представительные орга­ны власти РФ и ее субъектов.

В 2000 - 2004 г.г. администрация (Правитоп^тво) Хабаровского края провела ре­организацию субъект но - объектной структуры государственного управления. Последний законопроект относится к сентябрю 2004 г. Была изменена организационная оруктура управления. На данный момент времени по структуре органы исполшлельной власти kjxw включают в себя 3 у|ювня управления:

1. Правительство Хабаровского края.

2. Министерства Хабаровского края: Министерство экономического развития и внешних связей, Министерство имущеегвенных отношений, Министерство финансов, Ми­нистерство природных jxxypcoB, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство топлива и энергетики, Міністерство строительства, Минисгерсгво про­мышленности, транспорта и энергетики, Министе|хгво лесной промышленности, Мини­стерство сельского хозяйства, Министерство пищевой промышленности, торговли и бы­тового обслуживания, Министерство здравоохранения, Министерство образования, Ми­нистерство социальной защиты населения, Министерство культуры.

. I

3. Иные органы исполнительной власти (4 комитета, 2 управления, 1 представительство, 2 инспекции, 1 Центр стратегического планирования Правительегва края)

В основе данной реорганизации лежали новая концепция управления и классификация государственной собственности. Содержанием процесса стало разделение функций по управлению, приведение структуры объекта управле­ния в соответствие с функциями органов государственной власти и управления, а структуры объекта в соответствие с разделением объектов на функционально - целевое и коммерческое имущество. Таким образом, можно отметить взаимо­зависимость основных элементов субъектно объектной структуры управления и их взаимообусловленность.

Ключевая роль отводится Министерству экономического развития и внешних связей (далее но тексту - Минэкономики) и Министерству имуще­ственных отношений (далее по тексту - Минимущества). Они, совместно с от­раслевыми министерствами, должны были, применительно к каждой группе объектов (объекту), определить функцию, выполнению которой служит дан­ная группа объектов или объект. Затем, исходя из этого, поставить цели, обо­значить функции, разработать и предложить наиболее эффективные способы и критерии оценки управления (схемы хозяйственной реализации объектов, ин­струменты управления и т.д.). Так, Министерство экономики края выполняет

общие функции по координации деятельности всех министерств края, опреде­ляет концепцию и основные направления регионального развития. Полномочия собственника, вступающего от имени Хабаровского края, переданы Министер­ству имущественных отношений. Его организационная и функциональная структура, цели, задачи, функции, диапазон полномочий и ответственности Минимущества края регулируется Положением о Министерстве имуществен­ных отношений Хабаровского края, которое утверждено Постановлением Гу­бернатора края от 24. 01. 2002 года № 57 / Приложение 13, 14 /.

Если к вопросу построения организационной структуры подходить с точ­ки зрения распределения полномочий и обязанностей по управлению объекта­ми, то Министерство имущественных отношений Хабаровского края относится к организационным структурам с линейной организацией управления (Поста­новление X» 57, Приложение Б).

В числе преимуществ документа - ответственность, четкое распределе­ние обязанностей и полномочий, обеспечивающих оперативность при принятии решений, простота в понимании и поддержании необходимой дисциплины. Этот тин структуры обычно ведет к стабильной и прочной организации.

По структуре включает в себя подсистемы управления, представленные ниже на рисунке 9, управлениями (по каждому направлению) и их структур­ными подразделениями (отделами), обеспечивающими процесс управления, и вспомогательными службами. Между специалистами и министром 3 уровня управления.

Прослеживается следование критерию - у подчиненного должен быть один начальник, что повышает эффективность «парных контактов» и снижает риск возникновения конфликтных ситуаций. Горизонтальные связи, если и есть, то слабые. Потоки информации движутся только по вертикали: сверху вниз - командная информация, снизу вверх - информация состояния.

Норма управляемости определяется количеством контролируемых взаи­модействий, взаимосвязей руководителя с подчиненными, общих взаимоотно­шений. отношений между подчиненными. Она укладываются в оптимальное значение: количество подчиненных у руководителя не более 6.

Заместитель председателя Правительства. Министр имущественных отношений

Рис.9. Организационная структура Министерства имущественных отношений Хабаровского края.

В го же время жестко реализуемый принцип единоначалия реализуется и в механизме согласования решений, программ и т.д. с федеральными министер­ствами, агентствами, Губернатором края, Законодательной думой Хабаровского края руководителями отраслевых министерств, обсуждением проблем управле­ния на коллегиях министерства имущественных отношений. С учетом входов и выходов информации (рис.1 данной диссертации, с. 16) удлиняет процедуру принятия решений. Она может включать в себя до 10 - 15 процедур согласова­ния, по концессиям - до 200 и т.д., что, в конечном счете,.снижает оператив­ность, гибкость и прозрачность управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ.

Формой коллегиального обсуждения текущих проблем управления явля­ются коллегии (1 раз в квартал). Министерство имущественных отношений Ха­баровского края имеет право привлекать к работе по оценке имущества незави­симых экспертов, краевого БТИ, Балансовые комиссии, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, ФУ Кадастровая палата, Учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество, ГУ «Недвижимость», Агентство федеральной службы по банкротству. В отношении департаментов управления муниципальной собственностью оно оказывает методическую помощь.

В части управления федеральным имуществом на территории края еще Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 утверждено положение об учете федерального имущества и ведении реест­ра федерального имущества, формы карты учета, перечень и состав по­казателей. Согласно указанному Постановлению ведение государственных баз данных федерального имущества, имеющегося у юридических лиц, заре­гистрированных на территории Российской Федерации, производится соот­ветствующими территориальными органами її порядке, установленном Ми­нистерством имущественных отношений РФ. Данный порядок утвержден Рас- поряжением от 30 июля 1998 года № 800-р. В соответствии с указанным в рас­поряжении порядком юридические лица обязаны представлять в террито­риальные органы Министерством имущественных отношений РФ и органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации карты учета федерального имущества, имеющегося у них и перечень объектов недвижимого имущества. В целом в период, начиная с 1999 г. и по настоящий момент, создана действующая нормативная база управления. Разработаны и ут­верждены положения, регламентирующие полномочия региона, структура го­сударственной собственности субъекта РФ (Федеральный закон № 184 - ФЗ с изменениями и дополнениями).

В 1999 - 2000 г.г. Правительством края была разработана и законодательно при­нята краевая Концепция управления государственной собственностью и приватизации Правительства края, регламентирующая правоустанавливающую и правопри­менительную деятельность министерств, их структурных подразделений, типо­вые контракты с руководителями КГУПов, порядок отбора и назначения дове­рительных управляющих, определяющая цели и задачи кадровой политики.

Проделана большая работа по учету объектов краевой собственности: со­ставлен кадастр земель (оценка земельных участков отсутствует) и проведена инвентаризация и оценка госимущества, принадлежащего Хабаровскому краю на праве собственности. Ежегодно реестры обновляются и содержат информа­цию на 1 января текущего года (в законодательный орган как правило поступа­ют с опозданием на полгода). Создана современная единая информационная система по управлению имуществом края. Упорядочение информации по большей части объектов государственной собственности позволило повысить мобильность и гибкость подсистем управления.

Формами реализации государственной собственности в экономике ре­гиона являются: казенные унитарные предприятия двух видов - федеральные и субъектов РФ, унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, госу­дарственные корпорации со 100 % участием государства, смешанные предпри­ятия с различной степенью приватизации, государственные учреждения, оказы­вающие бесплатные и платные услуги населению, недвижимость и нематери­альные активы (ресурсные материальные и нематериальные объекты), предос­тавляемые органами управления в регионах в соответствии с законодательст­вом пользователям государственного имущества на условиях аренды, концес­сии, доверительной собственности или доверительного управления, бессрочно­го пользования и т.д.

Объектная структура краевой государственной собственности представ­лена разнородными объектами управления. По данным Реестра госимущества

Хабаровского края на 01.01.2004 г. но структуре объектов краевая госсобствен­ность включает в себя:

1. Имущественные комплексы предприятий - 100 ед., остаточная стои­мость - 2052972 тыс. руб. На 01.01. 2003 г. в перечень входило 127 предпри­ятий. В течение 2003 года 4 предприятия в топливной промышленности, транс­порте и здравоохранении были внесены в реестр, 31 предприятие исключено

I Приложения 4,5 /. В государственный сектор экономики входят хозяйственные об­щества с долей государственной собственности, превышающей 50% уставного капитала. В последние годы наметилась тенденция к их сокращению: 2003г. - 56 ед.; 2004 г. - 52 ед.; 2005 г. (прогноз) - 20 ед.

2. Учреждения, находящиеся в краевой госсобственности - 125 ед., ба­лансовая стоимость - 24079970 тыс. руб. Увеличение стоимости произошло за счет переоценки основных средств, проведенной учреждениями в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15.11.2002 г. № 1611 - р., а также за счет увеличения количества госучреждений: в течение года: выбытие - 5, при­бытие - 10. На 01.01.2005 г. всего 139 КГУ, балансовая стоимость основных фондов - 23974332 тыс. руб. / Приложение 7 /. В процессе ликвидации нахо­дится Краевое государственное учреждение «Хабаровское краевое управление автомобильных дорог «Хабаровскавтодор» стоимость основных фондов - 30167 тыс. руб.

3. Имущество, находящееся в казне края / Приложение 8 /:

3.1. 766 объектов недвижимости (в течение 2003 г. выбыло из казны - 95 объ­ектов, из них: 2 объекта закреплены на праве хозяйственного ведения, 1 - на праве оперативного управления за краевыми организациями. На 01.01.2005 г. - 696 объектов недвижимости стоимостью оценочная стоимость - 1567742 тыс. руб.; остаточная стоимость - 2736915 тыс. руб. / Приложение 8 /. За 2004 г.,

по данным Минэкономики края, доходы краевого бюджета от аренды состави­ли 91,00 млн. руб. /Приложение 16/. Доходность по недвижимости составляет 2,34 %.

3.1.2. Имущественные комплексы (движимое и недвижимое имущество) - 81 , стоимостью 1310240800 рублей. За 2003 год произошло уменьшение стои­мости госимущества за счет выбытия из реестра 4 комплексов, стоимостью 512878,4 тысяч рублей, из них двух комплексов полностью, а двух частично. За этот же период в РКГИ включены 9 комплексов стоимостью - 153324,9 тысяч рублей. Па 01.01.2005 г. - 78 имущеегвенных комплексов стоимостью 1510232,1 тыс. руб. Общая стоимость недвижимости - 3887147,1 тыс. руб., до­ходы от аренды краевой недвижимости - 425906 тыс. руб.; доходность использова­ния краевой недвижимости - 0,11 %

3.1.3. Объекты незавершенные строительством на 01.01.2004 г. - 15; выбытие 1 объект. На 01.01.2005 г. - 17 объектов; на 13 объектах строительство приоста­новлено. I объект-законсервирован.

3.2. Госпакеты акций (долей вкладов) - в 151 хозяйственном обществе / Приложение 11 /. Динамика: выбытие - 21, прибытие - 9. Изменение стоимо­сти госпакета акций проведено в процессе увеличения номинальной стоимости 1 акции. На 01.01. 2005г. край имел контрольные пакеты акций в 119 хозяйст­венных обществах; из них: в 40 хозяйственных обществах доля в уставном ка­питале превышает 50%; из них, огосударствлены - 10: 100% - процентные гос­корпорации - 6; доля края в уставном капитале превышает 70 % - 4. Общая стоимость госпакета акций - 920404234 руб. За 2004г. дивиденды составили 3770 тыс. руб. Доходность государезвенного акционерного капитала на 01.01.2005 г.-0,0004%

3.3. На 01.01.2004 г. земельных участков - 30 ед. Динамика за 2003 год: прибытие - 9 земельных участков. В частности, в Хабаровском крас в государ­ственной собственности находятся земельные участки под приватизированны­ми предприятиями общей площадью 124200,25 кв. м и полностью располагаю­щиеся в г. Хабаровске. В настоящее время в процессе разграничения находится еще 11 тыс. земельных участков / Приложение 8, сірока 4 таблицы; Приложе­ния 9, 10 /. На 01.01.2005 г. - 33 земельных участка.

4. В собственности края находятся и средства бюджета в виде доходов от использования государственного имущества и от деятельности: доходов от не­движимости (доходы от сдачи в аренду земли, объектов недвижимости), про­центов от предоставления бюджетных ссуд, процентов от размещения в банках временно свободных денежных средств, доходов, образующихся за счет отчие-

лений от прибыли краевых унитарных предприятий и прочие поступления, средства внебюджетных фондов, безвозмездных перечислений из федерального бюджета.

С целью привлечения инвестиций в экономику края был создан Залого­вый фонд, в который вошли высоколиквидные активы края (перечень и стои­мость объектов представлены в Приложении 12). Основными задачами в об­ласти управления объектами залогового фонда являются:

- расширение состава объектов, образующих залоговый фонд;

- повышение ликвидности объектов краевого залогового фонда, в том числе за счет передачи для этих целей золота из Гохрана РФ, предоставления пра­вомочий Хабаровскому краю по передаче в залог объектов природных ресур­сов, находящихся на территории края, на основе соглашений с Правительством РФ;

- систематическое внесение изменений в состав краевого залогового фонда (не позднее 60 дней по истечении первого полугодия и очередного финансового года);

- определение рыночной оценки залоговой стоимости объектов краевого за­логового фонда;

- отработка механизма контроля за целевым использованием средств, полу­ченных под залоговое обеспечение.

В то же время, в реестре не учтены нематериальные активы и соотвег- ственно этому отсутствует их рыночная оценка. В современных условиях объ­екты интеллектуальной собственности приносят значительные доходы, поэтому необходима их инвентаризация, оценка и внесение в реестр. Не учтена другая группа объектов государственной собственности, которые находятся в процессе разграничения. Отсутствует перечень и оценка общераспространенных иско­паемых, природных ресурсов (водные объекты, биоресурсы, объекты животно­го мира), лесного фонда.

Рассмотрим сложившуюся в крае практику управления объектами го­сударственной собственности в соответствии со структурой объекта управ­ления.

1. Управление краевым сегментом государственного сектора экономики.

На конец 2004 г. государственный сектор экономики Хабаровского пред­ставлен федеральными и краевыми унитарными предприятиями (КГУЛ) и госу­дарственными учреждениями (КГУ). Из них, краевая собственность представ­лена имущественными комплексами 100 КГУП и 125 КГУ. Итоговая балансо­вая стоимость основных фондов предприятий составила 2052972 тыс. руб. (2052, 972 млн. руб.), а учреждений - 24079970 тыс. руб. (24079, 970 млн. руб.). Финансовое положение государсгвенных унитарных предприятий сложное, хо­тя доля убыточных предприятий в государственном секторе экономики ниже, чем в среднем по краю (38,2) и составила 7,8 % (с учетом ликвидируемых пред­приятий - 20,2%) Z Приложение 6 /.

Целью управления унитарными предприятиями является получение мак­симальной прибыли для бюджета собственником предприятия при ми­нимальных затратах на управление. Цели достигаются построением кон­трактной системы найма руководителей. Задачами руководителей является обеспечение увеличение массы прибыли, перечисляемой в бюджет по нормати­ву. Они действуют в интересах собственника (Хабаровского края).

Функции по государственному управлению КГУП распределены между отраслевыми министерствами и министерством имущественных отношений, представительствами федеральных министерств в субъекте РФ / Приложение 13, 14 /. К функциям Министерства имуществеїшьіх отношений Хабаровского края относятся:

- наделение КГУП и КГУ имуществом, относящимся к краевой собственности;

- согласование вопросов распоряжения имуществом унитарных предприятий;

- ведение их реестр;

- решение вопросов реорганизации унитарных предприятии;

- контроль за эффективностью использования и сохранностью государствен­ного имущества, закрепленного за КГУП и КГУ;

- утверждение по согласованию с отраслевыми органами управления адми­нистрации края уставов КГУП и подписание контрактов с руководителями предприятий, находящихся в ведении органов управления администрации края, не имеющих статуса юридического лица.

Отраслевые органы исполнительной власти края согласовывают уставы унитарных предприятий. Те из них, которые имеют статус юридического лица, по согласованию с Министерства имущественных отношений Хабаровского края, назначают на должность и освобождают от должности руководителей КГУП, заключают, изменяют и расторгают контракты с ними, осуществляют контроль, за их хозяйственной деятельностью.

Концепцией управления краевой госсобственностью установлены основ­ные формы контроля за деятельностью руководи мой ГУПов:

1. Для унитарных предприятий распоряжением Министерства имущественных отношений Хабаровского края от 22.04.99 № 295 предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, т.к. без этого контроль, за их финансово - хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

2. Проведение регулярных аудиторских проверок в хозяйственных обществах с долей участия края свыше 50% уставного капитала.

3. Предложено провести реорганизацию по организационно - правовым фор­мам унитарных предприятий - унифицировать организационно - правовую форму КГУП и перевести их в статус казенных предприятий, а государственное имущество, закрепленное за унитарными предприятиями на праве хозяйствен­ного ведения изъять.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно - правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ве­дения имеют ряд отрицательных свойств. Юридическая конструкция права хо­зяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг пол­номочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника.

Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитар­ного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий края как собственника определен исчерпывающим образом:

- вмешательство государственных органов в деятельность унитарных пред­приятий их руководителей) вне установленного круга полномочий является не­правомерным;

- руководители унитарных предприятий самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли и не связаны необходимостью со­гласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением во­просов распоряжения недвижимым имуществом).

Как признают многие исследователи, на практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии действенных инстру­ментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного” предприятия" что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества; отсутствию достоверной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях и невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей /101, 111 - 121/.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законода­тельством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от ру­ководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели. Поэтому требуется выработка четких критериев необходимости создания, функционировании, приватизации унитарных предприятий, оценки перспекти­вы сохранения объектов с учетом их экономической эффективности (на основе анализа их воздействия на региональное воспроизводство и основных показате­лей воспроизводственной, финансовой, хозяйственной деятельности), институ­циональной (с точки зрения обеспечения экономических прав субъекта РФ) и бюджетной эффективности. Необходимо определение и фиксирование в кон­трактах с руководителями КГУП четких критериев оценки деятельности руко­водителя по управлению, мер и форм ответственности за хозяйственный эф­фект и установление заданий по отчислению прибыли в краевой бюджет, само- инвестированию в основные фонды КГУП, в человеческий капитал. Экономи­ческая и бюджетная неэффективность ряда унитарных предприятий объясняет­ся низкой материальной заинтересованностью работников, имеют место невы­платы заработной платы, перераспределение части прибыли, остающейся на предприятии в пользу администрации предприятия, а порой и в ущерб внутрен­ним инвестициям.

2. Управление краевыми государственными учреждениями (далее ио тексту - КГУ).

По действующему законодательству краевые органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны созда­ваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финан­сирование полностью или частично призводите я за счет средств краевого бюджета. Целью управления государственным учреждением является макси­мальное удовлетворение общественной потребности в определенных видах ус­луг при минимальных бюджетных затратах. В 2004 г. общее количество госу­дарственных учреждений в субъектах РФ увеличилось за счет изъятия из ве­домственного подчинения и передачи части федеральных государственных об­разовательных учреждений среднего профессионального образования на уро­вень субъектов федерации, что повлекло за собой увеличение бюджетных рас­ходов.

Как показала практика управления КГУ система контроля, регламенти­рованная соответствующими правовыми актами за осуществлением учрежде­ниями хозяйственных операций, в настоящее время отсутствует, включая фе­деральный уровень. Отмечается разобщенность в деятельности финансовых, отраслевых органов управления; в то же время краевые органы исполнительной власти несут субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Проверки целевого использования государственного имущества, проведенные Минимущества края в 2001 — 2003 г.г., показали, что на практике встречаются случаи нецелевого использования или недоиспользования государственного имущества, выделенного КГУ. Краевые отраслевые органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не достаточно контролируют использование государственного имущества (например, соответствующие до­говора аренды части площадей, оборудования и т.д.), закрепленного за подве­домственными учреждениями на праве оперативного управления, ограничива­ясь контролем за основной уставной деятельностью и расходованием бюджет­ных средств, выделяемых учреждениям по смете. Хабаровский край как собст­венник, таким образом, недополучает денежные средства в краевой бюджет. И хотя по результатам проверок составляются акты и изымается государственное имущество, имеют место и факты наличия неучтенного до настоящего времени краевого имущества.

Длительное время имела место практика сдачи части недвижимости КГУ и присвоения арендной платы руководителями КГУ в обход краевою бюджета. В настоящее время отдельными строками прописаны доходы от аренды избы­точного государственного имущества учреждений культуры, образования и здравоохранения, поступающие в бюджет, о также доходы от деятельности.

3. Управление недвижимостью Хабаровского края. Субъектная структура управления, состав пользователей, как и объектная структура государственной собственности динамичны. К субъектам управления объектами краевой недви­жимости относятся Министерство имущественных отношений, Министерство строительства по строительству, управление жилищно-коммунального хозяйст­ва администрации края, краевое бюро технической инвентаризации, Хабаров­ское краевое учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое иму­щество, комитет по земельным ресурсам и землеустройству Хабаровского края. В целях координации работы органов исполнительной власти, участвующих в управлении недвижимостью на территории края постановлением главы адми­нистрации Хабаровского края от 20.07.98 № 285 создана Межведомственная комиссия по недвижимости. В своей работе комиссия рассматривала такие во­просы, как: подготовку к коллегии по недвижимости при главе администрации края, о формировании кадастровых номеров, контролировала ход исполнения Постановления главы администрации Хабаровского края от 29.06.99 № 253 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования отношений в сфере недвижимого имущества на территории края». На заседаниях комиссии рассматривались законопроекты таких законов как «О техническом учете и го­сударственной регистрации домовладений, зданий, помещений и сооружений на территории Хабаровского края».

На 01.01.2004 г. всего учтено 766 объектов. По назначению структура объектов представлена сооружениями, объектами жилого и нежилого фонда, объектами гражданской обороны, производственного, социокультурного, тор­гового и вспомогательного назначения, транспортными и инженерными сетями. Из них вовлечено в хозяйственный оборот - 691 объект. Это составляет 93,3 % от общего количества объектов. К объектам, временно не имеющим пользова­теля, относятся разнородные объекты: квартиры, объекты ГО, вспомогательные и производственные объекты, инженерные сети, объекты незавершенные строительство, находящиеся в собственности или имеющие долю Хабаровского края. Динамика недвижимости определяется процессами муниципализации, приватизации, разграничения объектов государственной собственности по уровням государственной власти и управления.

Цель управления объектами недвижимости - повышение доходов, по­лучаемых от использования недвижимости путем использования сложившихся рыночных показателей. В крае создана и продолжает совершенствоваться еди­ная система органов технической паспортизации и инвентаризации объектов недвижимости (рис. 3, с.38). В 1999 году начато проведение сплошной техни­ческой инвентаризации объектов недвижимости на территории края, целью ко­торой является создание единого банка данных технической инвентаризации объектов недвижимости. Создано программное средство «Реестр (Сводная опись) краевого имущества». Первый реестр содержит опись краевого имуще­ства за 1997 г. В основу структуры Реестра был положен пообъектный учет имущества, в том числе и недвижимого и регистрация всех правообладателей для каждого объекта учета. В ходе пробной эксплуатации программного сред­ства в 1999 г., в базу данных была внесена информация по 2820 объектам не­движимости, находящимся на территории Хабаровского края и полученным в ходе проведения инвентаризации краевого имущества. Она обновляется еже­годно по результатам последующих инвентаризаций.

В соответствии с решениями коллегии при главе администрации края в 1999 году была начата работа по государственной регистрации права собст­венности Хабаровского края и муниципальных образований на объекты не­движимости. В ходе этой работы проводилась проверка полноты и точности информации об объектах недвижимости, находящихся на балансах организа­ций. На конец 1999 г. в Реестр (сводную опись) краевого имущества внесена информация о 3937 объектах недвижимости, общей площадью 3355878,38 кв.м. Средний процент износа объектов составлял 38%. Жилищный фонд Ха­баровского края включал в себя 1124 здания, общей площадью 287064,51 кв.м.

В 1999 г. было определено задание на проведение инвентаризации земель населенных пунктов Хабаровского края и землеустроительных работ / Прило­жения 9,10/. Кроме того, вопросами владения и пользования земельными участ­ками занимаются муниципальные органы: комитеты по земельным ресурсам городов и районов края и управления архитектуры муниципальных админист­раций. В настоящее время работа по инвентаризации земельных объектов, на­ходящихся в краевой собственности в основном завершена, но краевые земель­ные ресурсы на 01.01.2005 г. не прошли оценки.

Оптимизация процесса управления природными объектами недвижимо­сти представляет собой ряд мероприятий в сфере землепользования, лесополь­зования и недропользования.

По земельной собственности продолжается работа по государственной регистрации прав на пользование земельными участками, находящимися в го­сударственной собственности края и по участкам, которые в настоящее время находятся в процессе разграничения в соответствии с федеральными законами № 184 - ФЗ и № 131 - ФЗ и совершенствованию форм государственного кон­троля.

В области недропользования применяется практика сокращения лимитов, квот, досрочного прекращения прав недропользования, в случае неис­пользования выделенных природных ресурсов, систематических неплатежей в бюджет.

В сфере лесопользования используется механизмы изъятия лесных арендных участков, охотничьих угодий в соответствии с законодательством в случае неиспользования выделенных природных ресурсов и систематических неплатежей в бюджет.

Паспортизация объектов недвижимости не завершена.

В то же время существующая система пообъектного управления не­движимостью в Хабаровского края нуждается в совершенствовании по ряду ос­нований:

1. Развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей за­конодательства, реіулирующих оборот недвижимости, что приводит к несты­ковке правовых режимов использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования;

2. Отсутствует система постоянной и обязательной ежегодной переоценки рыночной стоимости объектов, находящихся в государственной собственности Хабаровского края, что на практике приводит (особенно в условиях ин­фляции) к постоянному занижению стоимости имущества. Так, фактически только во втором полугодии 2004 г. на утверждение Законодательной думы Ха­баровского края был внесен реестр краевой собственности, содержащий ин­формацию на 31.12.2003 г.;

3. Полномочия собственника недвижимости, реализуются разными органами власти, деятельность которых часто не взаимосвязана (управление со­оружениями оторвано от управления земельными участками);

4. Не завершена государственная регистрации прав Хабаровского края на принадлежащие ему объекты недвижимости, включая земельные участки, что затрудняет распоряжение ими;

5. Часть объектов незавершенного строительства не вовлечена в оборот и ут­рачивает инвестиционную привлекательность;

6. Перманентное реформирование федерального законодательства создает экс­тремальные условия для управления, требуя сверхмобильности и гибкости. В то же время использование земель, находящихся в государственной собственности осуществляется органами местного самоуправления без согласования с органа­ми государственной власти Хабаровского края;

Управление госпакетами (долями) акций отлажено в последние 3 года и приносит реальные денежные средства в бюджет в виде дивидендов, масса ко­торых из года в год возрастает'. На 01.01.2000 г. на территории Хабаровского края были зарегистрированы и осуществляли свою деятельность 259 хозяйст­венных обществ, в уставных капиталах которых имелись государственные па­кеты акций (доли, паи), в том числе в 151 хозяйственном обществе пакеты ак­ций (доли, паи), находились в краевой собственности, в 115 - в федеральной, в 10 обществах закреплено специальное право - (’’золотая акция”). На 01.01.04 г. край имел доли в 151 хозяйственном обществе. Из них 89 находятся на террито­рии края. Финансовое положение многих обществ достаточно сложное. В 2003 г. только 33 из 151 общества приняли решение о выплате дивидендов Хабаров­скому краю. Это связано и с тем, что край в ряде обществ имеет не­значительные пакеты (доли) акций, что не позволяет влиять на дивидендную политику хозяйственных обществ.

Положительным моментом является то, что в крае разработана норма­тивная база управления государственными пакетами акций, установлен порядок по осуществлению и защите прав края как участника хозяйственных товари­ществ и обществ. Решения принимаются в следующем порядке. Губернатор

Хабаровского края по представлению Министерства имущественных отно­шений дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление и иное распоряжение (за исключением продажи) акциями, находящимися в крае­вой собственности. Принятие решений о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в крае­вой собственности, об использовании в отношении указанных обществ специ­ального права ("Золотая акция"), определение порядка назначения (избрания) представителей Хабаровского края в органы управления и ревизионные комис­сии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в краевой соб­ственности или в отношении которых используется специальное право "Золо­тая акция" относится к компетенции Правительства Хабаровского края.

Законодательная дума Хабаровского края в рамках краевого закона «О государственной программе приватизации государственного имущества в Ха­баровском крае» ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акций акционерных обществ, производящих продукцию (товары, ус­луги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безо­пасности государства, и акций открытых акционерных обществ, а также про­гнозный перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих пре­образованию в открытые акционерные общества, балансовая стоимость основ­ных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает 5 млн. установленных краевым законом минимальных размеров оплаты труда.

К факторам, снижающим качество управления государственными паке­тами акций, относится, не достаточно высокий профессиональный состав управляющих. Например, управление принадлежащими краю акциями и осу­ществление своих прав участника в хозяйственных товариществах и обществах реализуется через институт своих представителей, назначаемых Правительст­вом Хабаровского края. По составу - это в основном административные работ­ники. На 01.01.2000 г. 66 % составляли работники краевых органов исполни­тельной власти, 13 % - работники муниципальных образований Хабаровского края. Существующий порядок назначения государственных служащих предста-

IOS

вителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессио­нальных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления, применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно сни­зить риски государства; участие в качестве представителей Хабаровского края, в основном государственных служащих.

По оценке Министерства имущественных отношений края, учитывая ко­личество и значимость для краевой экономики хозяйственных обществ, отрас­левую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, в которых край является участником (акционером), такую систему управления иосредство.м ин­ститута представителей с позиций получаемого объема доходов в бюджет нель­зя признать эффективной.

Конкретные мероприятия по повышению экономической эффективности управления хозяйственными товариществами и обществами, разработанные Министерством имущественных отношений, касаются, с одной стороны, по­вышения качества управления, в частности, назначения представителей госу­дарства в хозяйственных обществах и товариществах и управления пакетами акций, а, с другой, реструктуризации краевого пакета акций.

В сфере повышения качества управления:

- назначение представителей государства в органы управления открытых ак­ционерных обществ, акции которых находятся в государственной собст­венности, из числа специалистов отраслевых краевых органов исполни­тельной власти, Министерства имущества, а также органов исполнительной власти муниципальных образований Хабаровского края;

- выдача Министерством имущественных отношений письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собствен­ности, по согласованию с отраслевыми структурами администрации края;

- направление в Министерство имущественных отношений не менее 10 про­центов поступивших в бюджеты дивидендов по акциям, находящимся в

государственной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением акциями, при этом до половины указанных средств направля­ются в отраслевые органы управления администрации края;

- установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени Хабаровского края с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами краевого бюджета;

- принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ, для обеспечения интересов государства;

- осуществление контроля за эффективностью управления принадлежащих Ха­баровскому' краю пакетами акций и долей в уставных капиталах хозяйственных обществ связано с оценкой динамики увеличения доходов от управления нахо­дящимися в краевой собственности акциями (долями);

- принятие мер по совершенствованию механизма учета и контроля за дея­тельностью организаций, в которых край имеет долю участия, а также отчет­ности и контроля за деятельностью представителей государства в органах управления акционерных и иных хозяйственных обществ;

- обеспечение полноты и достоверности сведений, содержащихся в реестре па­кетов акций; результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов ак­ций, находящихся в краевой собственности.

Основными направлениями реструктуризации краевого пакета акций яв­ляются:

- консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих од­нородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;

- приобретение акций акционерных обществ с целью усиления государствен­ного участия в этих обществах, если это необходимо для выполнения обще­государственных задач и если для этого есть необходимые ресурсы;

- установление механизма сохранения размера пакета акций (доли участия го­сударства в уставном капитале) при осуществлении дополнительных эмиссий; замена закрепленного в краевой собственности пакета акций на специальное право ("Золотая акция").

2.3.