Почему соблюдение стандартов по политически значимым лицам вызывает проблемы?

В последние годы не раз обсуждался вопрос о технических проблемах, начиная с различных толкований определения и до сложностей, связанных с распознаванием бенефициарного собственника — политически значимого лица.

Однако политическая воля есть и будет необходимым условием успешности действий любого режима в отношении политически значимых лиц. В настоящий момент отсутствие политической воли проявляется в недостаточном внимании к проблеме политически значимых лиц, а в каких-то случаях и в неспособности принимать законы, вводить их в силу и выполнять. Это распространяется и на международную сферу, где органы по стандартизации принимают стандарты, но не дают точных указаний по их применению, причем эти стандарты отличаются в худшую сторону от тех, что используются ведущими компаниями частного сектора. Отсутствие последовательного подхода влияет на принятие нужных мер в отношении политически значимых лиц. Надзорные органы не имеют стимулов придать нормативным требованиям законную силу и следить за их исполнением; а отсутствие дисциплинарных мер позволяет некоторым банкам обманывать систему (начиная так называемую «гонку уступок»). В частях 2-4 книги эти вопросы рассматриваются более подробно, а также даются рекомендации и приводятся образцы лучшей практики, показывающие, как остановить и изменить эту тенденцию.

1. Отсутствие политической воли

Без политической воли органам государственной власти не хватает решимости выделить достаточные ресурсы для улучшения стандартов, связанных с политически значимыми лицами, или контроля за их выполнением. Трудно требовать соблюдения стандартов по политически значимым лицам, если нет уверенности, что эти действия получат поддержку властей. В юрисдикциях, с которыми мы работали, обсуждение не выходило за рамки международных стандартов. В частности:

• ни в одной из юрисдикций не ссылались на недавнее применение правовых санкций (действенный инструмент, который приводит к улучшениям в отрасли) в случае неудовлетворительного соблюдения требований в отношении политически значимых лиц. Только однажды мы получили тематический обзор проблемы политически значимых лиц (см. главу 12 «Надзорные органы» в части 3); •

некоторые юрисдикции явно демонстрируют отсутствие реакции со стороны подразделений финансовой разведки (ПФР) по вопросам, связанным с политически значимыми лицами, о чем свидетельствуют жалобы банков на недостаточную обратную связь и поддержку со стороны ПФР (см. главу 13 «Сообщения о подозрительных операциях и подразделения финансовой разведки» в части 3); •

очень немногие из руководящих лиц изучали вопрос об эффективности мер в отношении политически значимых лиц, например посредством сбора статистических данных или других исследований надзорных органов или ПФР; •

только в одном случае жесткие контрольные механизмы банка вступили в противоречие со строгими законами о защите данных страны пребывания. Такая ситуация вполне объяснима, но отсутствие мер по ее разрешению (оставляя ее решение за частным сектором) указывает на недостаточно серьезное отношение властей.

Хотя в одной стране было создано несколько групп, объединивших основные заинтересованные стороны — органы правопорядка, надзорные органы, прокуратуру и частный сектор, — с целью упорядочить деятельность, связанную с политически значимыми лицами и повысить ее эффективность31, общий недостаток внимания со стороны органов государственной власти говорит о том, что банки не будут склонны выделять достаточные ресурсы на своевременное выявление и снижение рисков, связанных с политически значимыми лицами.

Международные органы по стандартизации согласны с тем, что политически значимое лицо — это физическое лицо, выполняющее и выполнявшее важную общественную функцию. Однако это единственная область согласия в международных стандартах, комментариях и методиках, поскольку не существует ни согласованной терминологии, ни четкого определения, ни базисных требований. Такая непоследовательность стала причиной путаницы как в определениях и подходах, так и в способах их воплощения. К некоторым различиям, приведенным в приложении 332, относятся: •

иностранные и местные политически значимые лица. КООНПК требует более жесткой проверки как иностранных, так и местных политически значимых лиц; FATF относит это требование только к иностранным политически значимым лицам, хотя в комментариях «призывает» страны распространить требования и на местных политически значимых лиц (см. также главу 4 «Политически значимое лицо. Кто это?» в части 2); •

должностные лица, члены их семей и лица из ближнего окружения. Формулировка в КООНПК однозначно относит к политически значимым лицам членов семьи и лиц из ближнего окружения, в отличие от формулировки 40+9 Рекомендаций FATF. Что касается лиц из ближнего окружения, то по определению КООНПК в их число входят юридические и физические лица, а в определении FATF уточнения не даются (см. также главу 4 «Политически значимое лицо. Кто это?» в части 2); •

прочие категории. Существует ряд категорий, которые присутствуют в некоторых определениях, но отсутствуют или ограниченно представлены в других (например, военные, дипломаты, судьи) (см. главу 4 «Политически значимое лицо. Кто это?» в части 2).

В некоторых юрисдикциях принято более точное определение политически значимого лица за счет тщательной проработки категории. В качестве образца можно привести Третью директиву по отмыванию денег, принятую Европейским союзом (далее — Третья директива ЕС) и меры по ее воплощению33. Третья директива ЕС дает государствам — членам Европейского союза конкретную юридическую базу для работы с политически значимыми лицами.

3. «Классическое понятие коррумпированных политически значимых лиц больше не соответствует действительности». Анализ новых типологий, направленных на снятие препятствий к установлению бенефициарной собственности

Как было отмечено нашими респондентами и как показывает практика, классическая схема, согласно которой коррумпированные политически значимые лица размещают средства на счетах, принадлежащих им самим или их ближайшим родственникам, стала редкостью. Это можно расценивать как знак успеха, однако банки и некоторые представители правоохранительных органов отмечают (и это подтверждается на практике), что коррумпированные политически значимые лица все чаще прибегают к услугам третьих лиц и используют сложные корпоративные и трастовые механизмы, чтобы скрыть личность политически значимых лиц или факт владения собственностью. Использование услуг профессиональных посредников, а также юристов, бухгалтеров и финансовых консультантов при ведении дел политически значимого лица может дополнительно затруднить для банка установление личности бенефициарного собственника. Проблема становится особенно острой, если политически значимые лица действуют в юрисдикциях со слабой законодательной базой в отношении политически значимых лиц, если в стране происхождения политически значимого лица юрисдикция имеет ограниченный доступ к публичной информации или накладывает ограничения на освещение информации в СМИ или если юрисдикция, в рамках которой политически значимое лицо создает корпоративный механизм, не требует прозрачности в отношении бенефициарной собственности