Муниципальные образования.

Организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальные образования — это тот уровень, в пределах которого

местное самоуправление должно реализовать свое предназначение:

обеспечить на должном уровне решение вопросов местного значения.

Основная задача организации местных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Формирование стабильной и достаточной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в России реформы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления осуществляется в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Закон получил высокую оценку европейских экспертов, он реально способствует развитию местного самоуправления. Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основы. Этот Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. До этого периода с момента принятия ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. проводилась большая и серьезная законотворческая работа по пересмотру или отмене около 200 федеральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств была размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фактически не выполнялись и являлись неисполнимыми и в будущем. В ходе законотворческой работы решена одна из важных задач организации местных финансов — сбалансированность между расходными обязательствами муниципальных образований и средствами бюджетов соответствующих типов муниципальных образований, направляемых на их исполнение.

В соответствии с принятым Законом изменился принцип территориального деления органов местного самоуправления. В Российской Федерации насчитывается всего 154 тыс. населенных пунктов и в более 90 тыс. из них население составляет 50 человек.

К настоящему времени унифицирована территориальная организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации и закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Согласно положениям Закона муниципальное поселение (городское и сельское) объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные районы образуются по территориальному принципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Двухуровневая модель организации местной власти позволяет обеспечить решение конкретных вопросов местного самоуправления соответствующего уровня в увязке с кадровым и организационным его потенциалом и выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В этой модели предусмотрены механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой.

Кроме того, на базе крупных городов создан третий тип муниципальных образований — городской округ. Количественный состав представительного органа городского округа напрямую зависит от численности жителей, проживающих в нем, чем обеспечивается близость местной власти городского округа к населению.

Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городскими округами закрепляются функции и поселения, и муниципального района.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с учетом изм. и доп.) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Следовательно, к муниципальному образованию относится городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения.

Перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства. Границы муниципальных образований утверждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате реформы должно появиться порядка 28 тыс. муниципальных образований, каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек.

В соответствии с информацией Министерства финансов РФ «О результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 года» в 2006 г. в Российской Федерации насчитывалось 24 210 муниципальных образований, что на 12 477 больше, чем в 2005 г. Из общего количества муниципальных образований в 2006 г. 522 (2,2%) — городских округов, 1802 (7,4%) —муниципальных районов, 1756 (7,3%) — городских и 19 894 (82,1%) — сельских поселений, 236 (1,0%) — внутригородских районов.

С 1 января 2006 г. началась реализация новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления. Был установлен переходный период в его реализации до 1 января 2009 г. В 2006 г. существенные изменения произошли в распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы по сравнению с 2005 г.

С принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и «Об общих принципах организации (законодательных) представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ начинается следующий этап реформирования межбюджетных отношений. Произошла централизация расходных полномочий на региональном уровне при сокращении перечня вопросов местного значения в связи с приданием ряду из них значения региональных, а некоторым — федеральных расходных полномочий.

Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделить финансы муниципальных районов, финансы городских округов, финансы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, финансы поселений (городских и сельских). Состав местных финансов представлен на рис. К.М.2.1.

Бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга

Местные финансы Российской Федерации

Бюджеты

городских

Рис. К.М.2.1. Состав местных финансов

За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепленных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации за поселениями.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Целями совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления являются:

• повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции муниципальных образований;

• повышение стимулов к развитию экономического, а следовательно, и налогового потенциала муниципального образования для увеличения доходной части бюджета;

• разработка и внедрение в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим развитием муниципальных образований, включая использование в управлении муниципальным хозяйством рыночных механизмов.

Совершенно очевидно, что судьба острейшей сегодня реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) непосредственно зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления. Реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.

Структурная единица 1.2 Бюджет муниципального образования: понятие, сущность, правовые основы

Бюджеты муниципальных образований именуются местными бюджетами. Органы местного самоуправления муниципального образования не являются органами государственной власти, соответственно и средства муниципальных бюджетов не относятся к государственным финансам. Бюджеты муниципальных образований это часть бюджетной системы Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование в Российской Федерации имеет собственный бюджет.

Неотъемлемый признак местного самоуправления — самостоятельное формирование местных бюджетов. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местные бюджеты имеют определенную специфику, связанную положением самого муниципалитета как звена в системе самоуправления и управления территориями страны. Данная специфика связана в основном с положением самих муниципальных образований. Суть в том, что муниципалитеты служат определенным звеном управления и вместе с тем не принадлежат к государственной системе управления, а являются независимыми. Соответственно и местные бюджеты, с одной стороны, независимы, а с другой — подчинены не только федеральному бюджету страны, но и региональному бюджету. Кроме того, в соответствии с нашим законодательством на территории одного крупного муниципального образования могут образовываться и другие муниципалитеты, более мелкие. В результате таких процессов местные бюджеты попадают еще в более специфичное положение, когда они вынуждены строить взаимоотношения не только с вышестоящими бюджетами, но и с бюджетами других муниципальных образований.

К местным бюджетам в России относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается (ст. 15 БК РФ).

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Бюджет муниципального образования — основа финансовых ресурсов местного самоуправления. Самостоятельность бюджета муниципального образования обеспечивается достаточным уровнем собственных доходов, правом определять направления расходования бюджетных средств в соответствии с бюджетными полномочиями органов местного самоуправления, правом использования по своему усмотрению, доходы дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета, — правом на компенсацию дополнительных расходов (потерь доходов), возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, — утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и вышеупомянутым Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) в органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Консолидированный бюджет муниципального образования — свод бюджетов на территории соответствующего типа муниципального образования.

Консолидированный бюджет муниципального района — бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированный бюджет используется в процессе бюджетного планирования и прогнозирования и разрабатывается одновременно с проектом бюджета муниципального образования конкретного типа. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей местных бюджетов.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под муниципальными финансами и чем вызвана их обособленность от государственных финансов? Охарактеризуйте их роль в финансовой системе страны и развитии муниципального образования.

2. В чем суть проводимой в стране реформы местного самоуправления? Охарактеризуйте модель организации местной власти в Российской Федерации.

3. Какие вопросы относятся к вопросам местного значения поселений, муниципального района, городского округа?

4. Какие изменения произошли в механизме межбюджетных отношений в связи с проводимой в стране реформой местного самоуправления?

5. Что составляет экономическую основу местного самоуправления? Перечислите направления ее развития и совершенствования.

6. Что представляет собой бюджет муниципального образования? Какие бюджеты относятся к местным бюджетам?