3.1. Публично-правовые средства государственной поддержки субъектов социального предпринимательства

Несмотря на «явный недостаток правовых исследований в сфере го-

сударственной поддержки предпринимательства», мнения специалистов схо-

дятся в том, что государственная поддержка в широком смысле может по-

ниматься как специфический вид государственной деятельности по поддер-

жанию соответствия надлежащего уровня развития того или иного субъекта

развитию определенного общественного института525.

туре государственная поддержка экономики рассматривается как важнейшая

задача экономического сообщества, причем в ряде случаев термины «содей-

ствие развитию экономики» и «предоставление субсидий» считаются тожде-

ственными526.

Отмечается, что в целом государственная поддержка может осущест-

вляться в форме: государственного финансирования; предоставления льгот –

налоговых, валютных, таможенных, при осуществлении страховых и кредит-

ных операций; предоставления в пользование государственного имущества, в

том числе на льготных условиях; оказания информационной, организацион-

ной, кадровой и иной помощи. Таким образом, представляется, что государ-

ственная поддержка объединяет разные меры: экономические, организаци-

онные, правовые527. Определение профессора Штобера в целом совпадает с

позицией российских ученых. По его мнению, поддержка экономики расши-

ряет права субъектов социального предпринимательства путем предоставле-

ния выплат (так называемое регулирование выплат) или освобождения от

обязательств. По его мнению, государство направляет усилия на создание

разнообразных стимулов, поощряющих определенное поведение социальных

525 См.: Талапина Э. В. Публичное право и экономика: курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 365.

526 См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внут-

ренний рынок / Пер. с нем.

527 См.: Талапина Э. В. Указ. соч. С. 356.

235

предприятий в экономической деятельности, ожидаемое как наиболее благо-

приятное528.

3.1.1. Публично-правовая поддержка социально ответственных

предприятий малого и среднего бизнеса

Термин «социальное предпринимательство» в российских официаль-

ных документах – явление достаточно редкое. Впервые данное словосочета-

ние было употреблено в 2011 г. при разъяснении проекта Приказа Министер-

ства экономического развития (в дальнейшем Минэкономразвития), направ-

ленного на реализацию мероприятий по государственной поддержке субъек-

тов малого и среднего предпринимательства, повлиявшего на перераспреде-

ление грантов субъектами РФ529. Порядок распределения и предоставления

субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на государст-

венную поддержку малого и среднего бизнеса530 ежегодно, начиная с 2009

года, определяется Приказом Минэкономразвития531.

В отличие от документов прошлых лет, в настоящем Приказе отдель-

ной строкой выделена приоритетно-целевая группа учредителей малых пред-

приятий (индивидуальных предпринимателей) – получателей грантов. Из

смысла Приказа ясно, что гранты начинающим на создание собственного

бизнеса представляют собой субсидии индивидуальным предпринимателям и

юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, предоставляе-

мые на безвозмездной и безвозвратной основе на условиях долевого финан-

сирования целевых расходов по регистрации юридического лица или инди-

528 См.: Штобер Р. Указ. соч. С. 269.

529 См., например: Приказ Комитета по реализации малого и среднего предпринимательства РТ от 20 апреля

2011 г. № 37 «О реализации программных мероприятий: «О предоставлении грантов Правительства Респуб-

лики Татарстан на поддержку начинающих субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере раз-

вития социального предпринимательства» // ИПП Гарант. URL: http://qps.ru/a8x5b (дата обращения

06.08.2015)

530 См.: О распределении и предоставлении субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов Рос-

сийской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая кре-

стьянские (фермерские) хозяйства : Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2009 № 178 // СЗРФ.

2009. 9 марта. № 10. Ст. 1226.

531 См. например: Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюд-

жетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную под-

держку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации: Приказ Министерства

экономического развития РФ от 24 апреля 2013 г. № 220 // СПС Гарант. URL:

http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70269330/ (дата обращения 17.08.2015)..

236

видуального предпринимателя, расходов, связанных с началом предпринима-

тельской деятельности, выплат по передаче прав на франшизу (паушальный

взнос) и на приобретение оборудования при заключении договора коммерче-

ской концессии.

В данной целевой группе наряду с зарегистрированными безработ-

ными; работниками, находящимися под угрозой массового увольнения; ра-

ботниками градообразующих предприятий; военнослужащими, уволенными

в запас в связи с сокращением Вооруженных сил; также выделены субъекты

малого и среднего бизнеса, относящиеся к социальному предпринимательст-

ву.

В проекте Приказа впервые разъяснено данное понятие. Под социаль-

ным предпринимательством, по мнению Минэкономразвития, следует пони-

мать социально ответственную деятельность субъектов среднего, малого и

микропредпринимательства, направленную на решение социальных проблем.

Определены следующие два направления, при которых данные субъекты

вправе подать заявку на государственную поддержку в виде грантов начи-

нающим на создание собственного бизнеса:

1) обеспечение занятости инвалидов, матерей, имеющих детей в воз-

расте до 3 лет, лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также

лиц, освобожденных в течение двух лет из мест принудительного заключе-

ния, если среднесписочная численность указанных категорий граждан среди

их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты

труда – не менее 25 процентов;

2) предоставление услуг (производство товаров) в объеме не менее

50% от величины ежегодных доходов предприятия, деятельность которого

должна осуществляться в сферах:

- содействия профессиональной ориентации и трудоустройству,

включая содействие самозанятости;

- социального обслуживания граждан, услуг здравоохранения, физи-

ческой культуры и массового спорта, проведения занятий в детских и моло-

237

дежных кружках, секциях, студиях (по стоимостным характеристикам, дос-

тупным для граждан с доходами на уровне средних для субъекта Российской

Федерации);

- выпуск периодических печатных изданий, а также книжной продук-

ции, связанной с образованием, наукой и культурой, за исключением нося-

щих рекламный или эротический характер.

Представляется, что перечень вышеотмеченных требований к статусу

субъектов среднего и малого бизнеса, относящихся к социальному предпри-

нимательству, рассматривается как закрытый, что не вполне обоснованно и

на что в дальнейшем еще будет обращено внимание.

Сравнительно-правовой анализ мирового опыта социального пред-

принимательства позволяет сделать вывод, что в первом направлении реали-

зуется европейская модель социального предпринимательства, а во втором –

британская, что в целом можно было бы отнести к достоинствам предприни-

маемого подхода Минэкономразвития к российской правовой конструкции

социального предприятия, так как в нем угадывается тенденция к сближению

мирового правового опыта. Однако смущает тот факт, что социальное пред-

принимательство, направленное на решение социальных проблем, в опреде-

лении, данном Минэкономразвития, носит столь узкий характер. В россий-

ских официальных документах в качестве социальных предпринимателей

рассматривается лишь незначительная группа лиц – получателей грантов, что

лишает другие категории потенциальных субъектов государственной под-

держки возможности более эффективно участвовать в решении различных

социальных проблем.

Неясен смысл уточнения следующей категории субъектов, имеющих

право на финансовую поддержку: «инвалидов, матерей, имеющих детей в

возрасте до 3 лет, лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации». Дефи-

ниция «трудная жизненная ситуация» ранее имела легальное определение532.

532 Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон № Соб-

рание законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

238

Это ситуация, «объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина

(инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным

возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безра-

ботица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое

обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может

преодолеть самостоятельно». Определение лиц, находящихся в трудной жиз-

ненной ситуации, уже включает в себя и инвалидов. В связи с этим непонят-

но, чем руководствовались разработчики Приказа Минэкономразвития, фор-

мулируя круг лиц, имеющих право на поддержку. Достаточно было указать

одну категорию – лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и доба-

вить к ней тех субъектов, которые не имеют право на данный статус, но, по

мнению Минэкономразвития, должны претендовать на преференцию.

Также не вполне понятно, почему категория субъектов социального

предпринимательства представлена лишь как одна из категорий лиц – учре-

дителей малых предприятий, а мероприятия по поддержке начинающих со-

циальных предпринимателей рассматриваются отдельно от мероприятий по

содействию развитию микрофинансирования, а также создания и развития

гарантийных фондов, которые можно рассматривать как социально-правовые

инновации. Все эти мероприятия вполне укладываются в мировую концеп-

цию социального предпринимательства, которая в российских эшелонах вла-

сти не принимается во внимание. Особое внимание в рамках мероприятий по

содействию развитию микрофинансирования заслуживают предложения Ми-

нэкономразвития о предоставлении займов субъектам малого и среднего биз-

неса, предоставляемых за счет средств Федерального бюджета. Мировой

опыт содержания микрофинансовых технологий сводится к тому, чтобы сде-

лать экономически оправданным для кредиторов предоставление необходи-

мого спектра финансовых услуг малообеспеченному населению и микробиз-

несу таким образом, чтобы получатели имели возможность использования

финансовых услуг в целях собственного развития. К сожалению, сущест-

вующие технологии традиционного кредитования, в отличие от микрофинан-

239

сирования, не позволяют масштабно работать с данными категориями клиен-

тов533.

Изобретение технологий микрокредитования в качестве альтернативы

стандартным схемам банковских кредитов принадлежит основателю банка

«Грамин» университетскому профессору из Бангладеш Мохаммаду Юнусу.

Создание банка «Грамин» преследовало две цели: предоставление финансо-

вых услуг для бедных женщин и беднейших семей и с тем, чтобы помочь

справиться с бедностью с помощью организации доходного дела534. В связи с

тем, что потребители микрофинансовых услуг относятся, как правило, к ка-

тегории высокорискованных, в мировой практике разработана совокупность

систем и процедур по предоставлению услуг получателям микрокредитов, в

том числе без гражданско-правового обеспечения кредитного обязательства.

Предложенный механизм служит одновременно экономической и социаль-

ной инновацией и позволяет объединить кредитуемых в социальную сеть,

основанную на доверии, взаимопомощи и ответственности, служащую одно-

временно и потребителям, и ресурсам предлагаемых социальным предпри-

ятиям услуг535.

Представляется, что в качестве элемента данного правового механиз-

ма можно рассматривать предложенный Минэкономразвития гарантийный

фонд, выступающий в качестве инновационно-правового средства обеспече-

ния микрокредитного обязательства, так как основным видом деятельности

фонда является предоставление поручительств по кредитным договорам, до-

говорам лизинга, займа и т. п. субъектов малого и среднего предпринима-

тельства и организаций инфраструктуры их поддержки. В Приказе Минэко-

533 А. А. Московская, М. В. Мамута. Развитие социального предпринимательства в России: возможности

микрофинансирования // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах

и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия / Практическое пособие (на рус. яз.) / Под ре-

дакцией А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. С. 97.

534 Подробнее об опыте М. Юнуса см. в его книге: Yunus, M. Banker to the poor: Microlending and the Battle

against World Poverty. – New York: Public Affairs, 1999, а также на сайте организации: http://www.grameeninfo.

org (дата обращения 23.08.2015).

535 См.: А. А. Московская, М.В. Мамута. Указ. соч. С. 97.

240

номразвития536 отмечено, что под гарантийным фондом следует понимать

юридическое лицо, одним из учредителей которого является субъект Россий-

ской Федерации или орган местного самоуправления, созданное для целей

обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства и

организаций инфраструктуры их поддержки к кредитным и иным финансо-

вым ресурсам, и гарантии которого, несомненно, будут способствовать раз-

витию микрофинансирования в России. Если микрофинансирование следует

рассматривать как правовую форму поддержки социального предпринима-

тельства, то договоры кредитования, лизинга и займа – как частноправовые

договорные средства, а гарантийный фонд – как разновидность поручитель-

ства, гражданско-правового средства обеспечения обязательства и одновре-

менно правового средства обеспечения социально-предпринимательской

деятельности. Несомненно, все эти предусмотренные мероприятия можно

отнести к социально-инновационным правовым средствам поддержки соци-

ального предпринимательства, которое следует рассматривать значительно

шире, чем в Приказе Минэкономразвития, что требует более глубокого ис-

следования проблем соотношения правовых форм и средств государственной

поддержки.

В научной литературе537 под системой правовых форм и средств го-

сударственной поддержки малого и среднего предпринимательства предлага-

ется понимать совокупность упорядоченных и установленных нормативно-

правовыми актами способов регулирования отношений органов государст-

венной власти с субъектами малого и среднего предпринимательства в сфере

предоставления последним государственной поддержки для достижения

юридически закрепленных целей государственной политики в сфере малого

и среднего предпринимательства, включающая в себя подсистему правовых

форм и подсистему правовых средств, определяющих функционирование

536 См.: Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации…: Приказ Мини-

стерства экономического развития РФ от 24 апреля 2013 г. № 220.

537 См.: Бикчинтаев А.Т. Правовые формы и средства государственной поддержки малого и среднего пред-

принимательства . Автореферат дисс… канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.

241

прямых и обратных связей в области государственной поддержки малого и

среднего предпринимательства, урегулированной правом. В свою очередь, по

мнению А. Т. Бикчинтаева, сама система правовых форм и средств является

подсистемой правового регулирования, включающей все правовые аспекты

малого и среднего предпринимательства. Ученый отмечает, что государст-

венная поддержка малого и среднего предпринимательства в объективном

юридическом смысле представляет собой институт предпринимательского

права, регулирующий отношения государства, в лице компетентных органов

и субъектов малого и среднего предпринимательства, отвечающих установ-

ленным в законодательстве требованиям по обеспечению материальными,

финансовыми, информационными и иными ресурсами, на основе соблюде-

ния интересов всех вовлеченных субъектов, посредством использования пре-

имущественно частноправовых мер регулирования, в первую очередь дого-

вора538.

В российском законодательстве отмечается, что государственная

поддержка субъектов малого и среднего бизнеса и организаций, образующих

инфраструктуру данной поддержки, может включать в себя финансовую,

имущественную, информационную, консультационную поддержку таких

субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки

и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций

и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов

малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономи-

ческую деятельность, поддержку субъектов малого и среднего предпринима-

тельства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Реализация

государственной поддержки осуществляется в соответствии с Федеральным

законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего

предпринимательства в Российской Федерации»539. К сожалению, данным

Законом к субъектам малого и среднего предпринимательства не относятся

538 См.: там же. С. 10-11.

539 См.: Собрание законодательства РФ. 30.07.2007, № 31, ст. 4006.

242

некоммерческие организации, являющиеся в мировой практике потенциаль-

ной базой развития социального предпринимательства.

Анализ законодательства показывает, что к категории субъектов ма-

лого и среднего предпринимательства в соответствии с Законом относятся

потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением

государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также инди-

видуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства, соот-

ветствующие следующим условиям:

1) для юридических лиц – суммарная доля участия Российской Феде-

рации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, ино-

странных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религи-

озных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в ус-

тавном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц

не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов ак-

ционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных

фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридиче-

ским лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринима-

тельства, не должна превышать двадцать пять процентов;

2) средняя численность работников за предшествующий календарный

год не должна превышать следующие предельные значения средней числен-

ности работников для каждой категории субъектов малого и среднего пред-

принимательства:

а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для

средних предприятий;

б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди малых

предприятий выделяются микропредприятия – до пятнадцати человек;

3) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на

добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная

стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий

календарный год не должна превышать предельные значения, установленные

243

Правительством Российской Федерации для каждой категории субъектов ма-

лого и среднего предпринимательства (микропредприятия – 60 млн. руб.; ма-

лые предприятия – 400 млн. руб.; средние предприятия – 1000 млн. руб.)540.

В европейском праве понятие субъектов малого и среднего предпри-

нимательства отсутствует541, так как применяется термин «предприятие».

Комиссия ЕС приняла рекомендацию по определению мелких и средних

предприятий, предложив с 1 января 2005 г. применять следующий единый

критерий:

а) микропредприятия – предприятия с численностью работников не

более 9 и имеющие годовой оборот или балансовый итог до 2 млн. евро;

б) мелкие предприятия – предприятия, насчитывающие до 49 работ-

ников и имеющие годовой оборот или балансовый итог до 10 млн. евро;

в) средние предприятия – предприятия, насчитывающие до 249 ра-

ботников и имеющие годовой оборот до 50 млн. евро и балансовый итог не

более 43 млн. евро.

В понятие «предприятие» включаются и государственные предпри-

ятия542. Однако в Германии мелкие и средние предприятия составляют 99,7%

всех предприятий и считаются «становым хребтом экономики»543. На наш

взгляд, данный подход к определению социальных предприятий следует

осуществить и в России.

К сожалению, российская легальная трактовка субъектов малого и

среднего бизнеса исключает оказание государственной поддержки не только

некоммерческим организациям, но и государственным и муниципальным

предприятиям, которые в настоящее время также активно участвуют в реше-

нии различных социальных проблем. В мировой практике, за исключением

некоторых стран постсоветского пространства, указанные виды юридических

540 См.: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 556 «О предельных значениях выручки от

реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательст-

ва» // Российская газета. 2008. 30 июля. № 160.

541 См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внут-

ренний рынок / пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 9.

542 См.: Ст. 86 Договор о ЕС // Европейское право / Под ред. проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2002.

543 См.: Штобер Р. Указ. соч. С. 9.

244

лиц отсутствуют. Данная организационно-правовая модель реализации пра-

вомочий собственника – государства и публичных образований – известна

лишь тем государствам, где в период господства административно-

командной системы все основные средства производства огосударствлены.

Однако, например, в Польше данные организации относятся к социальным

предприятиям, отвечающим условиям интеграции социального и экономиче-

ского эффекта. Таким образом, представляется, что в целях реализации идей

социального предпринимательства законодательство о поддержке среднего и

малого бизнеса нуждается в серьезной корректировке. Независимо от право-

вого статуса и его принадлежности к сектору экономики социальные пред-

приятия должны органично проявлять характерные черты всех трех секторов.

В связи с этим думается, что и критерии определения субъектов поддержки

не должны сводиться к техническому – организационно-правовому признаку.

3.1.2. Средства публично-правовой поддержки социально ориентирован-

ных некоммерческих организаций

На наш взгляд, недооценку роли социального предпринимательства

следует связывать не только с недостаточной научно-теоретической базой в

данной сфере, но и с тем, что российская социальная политика в данном во-

просе отдает предпочтение социально ориентированным организациям, в

деятельности которых, как и у социальных предприятий, должна присутство-

вать направленность на сочетание экономического и социального эффекта. В

2009 году в разгар кризиса Президент РФ Дмитрий Медведев в послании Фе-

деральному собранию отметил необходимость оказания государственной

поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям,

подтвердившим свою состоятельность в решении сложных социальных про-

блем.

В развитие данной идеи в 2010 году принимается Федеральный закон

№ 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-

ской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных неком-

245

мерческих организаций»544, где также упоминается о необходимости под-

держки социально ориентированных предпринимателей. В марте 2011 года

премьер-министром Владимиром Путиным создается Агентство стратегиче-

ских инициатив545, одной из задач которого является поддержка социальных

проектов и инновационного бизнеса (социально ориентированных некоммер-

ческих организаций, молодых профессиональных коллективов социальных

учреждений, распространения лучших практик развития социальных проек-

тов в российских регионах). Однако механизм участия в конкурсах Минэко-

номразвития на выделение субсидий и других форм поддержки из федераль-

ного бюджета по-прежнему малоэффективный и непрозрачный. Статус соци-

ально ориентированных некоммерческих организаций до настоящего време-

ни остается туманным, поскольку непонятен некоммерческим организациям,

надеющимся на обеспечение его государственными гарантиями. На бумаге,

кажется, все понятно.

В действующем российском законодательстве в настоящее время под

социально ориентированными некоммерческими организациями, рассчиты-

вающими на государственную поддержку546, понимаются организации, осу-

ществляющие в соответствии с учредительными документами следующие

виды деятельности:

1) социальную поддержку и защиту граждан;

2) подготовку населения к преодолению последствий стихийных бед-

ствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению

несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий,

экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, националь-

ных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрану окружающей среды и защита животных;

544 Российская газета - Федеральный выпуск № 5151 от 7 апреля 2010 г.

545 См.: http://asi.ru/ (дата обращения 23.08.2015)

546 См.: ФЗ от № «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации по во-

просу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» // СЗРФ, 12.04.2010, № 15, ст.

1736.

246

5) охрану и в соответствии с установленными требованиями содержа-

ние объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих ис-

торическое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест

захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной

основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение

населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактику социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительную деятельность, а также деятельность в области

содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культу-

ры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан,

пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического

состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной

деятельности, а также содействие духовному развитию личности.

В общем виде перечисленные виды деятельности соответствуют ус-

тановленным в мировой практике видам деятельности, которые обычно свя-

зываются с общественной пользой. В странах англо-американского права при

определении таких видов деятельности опираются на прецеденты. Со време-

нем в практике британских судов сформировались четыре обобщенных кате-

гории целей: 1) преодоление бедности; 2) содействие образованию; 3) рели-

гии; 4) другие общественно-полезные цели, которые могут меняться с изме-

нением социальных условий. В Нидерландах к общественно-полезной дея-

тельности относятся: 1) духовная, основанная на философии жизни; 2) благо-

творительная; 3) культурная; 4) научная и приносящая практическую пользу

обществу. Примерно такой же, как в России, перечень видов общественно-

полезной деятельности содержится в законодательстве Венгрии и Польши,

которые насчитывают чуть больше видов (соответственно 22 и 24)547. Таким

547 См.: Социально-ориентированные НКО // Некоммерческое законодательство // URL: http://lawngo.

ru/law/social_nko/. Дата обращения: 23.08.2015

247

образом, перечень видов общественно-полезной деятельности, которыми, по

мнению российского законодателя, должны заниматься некоммерческие ор-

ганизации, претендующие на статус социально ориентированных, в целом

соответствует мировым стандартам.

Перечень социально ориентированных видов деятельности россий-

ских НКО, в отличие от видов социального предпринимательства, содержа-

щихся в Приказе Минэкономразвития, следует считать открытым. К досто-

инствам этого определения следует отнести то, что для признания некоммер-

ческих организаций социально ориентированными федеральными законами,

законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми акта-

ми представительных органов муниципальных образований могут устанав-

ливаться наряду с предусмотренными настоящей статьей видами деятельно-

сти другие виды деятельности, направленные на решение социальных про-

блем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Данный подход, в отличие от подхода Минэкономразвития, также со-

ответствует общемировой практике определения организации общественной

пользы, где в законодательстве многих стран предусмотрена дополнительная

категория, куда входят «любые другие виды деятельности, считающиеся об-

щественно полезными». Представляется, что данный прием является опти-

мальным способом избежать чрезмерно узкого толкования перечисленных

целей для того, чтобы концепция общественного блага не был застывшей, а

могла меняться в соответствии с изменениями условий жизни.

Необходимость выделения общественно полезных организаций имеет

глубокие исторические традиции, с которыми связывается принятие в 1601 г.

английского «Статута о благотворительных целях», в котором впервые дает-

ся перечень благотворительных целей. Понятие общественного блага в этом

Статуте помимо помощи бедным включало заботу о больных, обучение под-

248

мастерьев, строительство мостов, поддержание в порядке дорог и другие

аналогичные общественно полезные виды деятельности548.

Однако, в отличие от России, в Европе статус организаций общест-

венной пользы, которые приравниваются к российским социально ориенти-

рованным некоммерческим организациям, присваивается налоговым органом

или органом юстиции в том случае, если организация занимается в качестве

основного одним из уставных видов общественно полезной деятельности.

Как правило, в целях стимулирования общественно полезной деятельности

законодательством предусматривается непосредственная связь между обще-

ственно полезным статусом и льготами, включая льготное налогообложение.

При этом законодательство для общественно полезных организаций устанав-

ливает более жесткий режим контроля, чтобы не допустить использования их

имущества иначе, чем на общественно полезные цели.

Единообразный подход к регулированию общественно полезной дея-

тельности в Европе отсутствует. В некоторых странах, таких, как, например,

Германия и Нидерланды, перечень общественно полезной деятельности и на-

логовые льготы для организаций, занимающихся такой деятельностью, со-

держится в налоговом законодательстве. Преимущество такого подхода оче-

видно, так как предполагает простоту административного применения. По-

скольку присвоение общественно полезного статуса влияет на цели налого-

обложения, целесообразно рассматривать вопросы общественной пользы в

Налоговом кодексе. В других странах, как, например, в Боснии, Болгарии,

Румынии, нормативные требования, устанавливающие общественно полез-

ный статус, содержатся в рамочном законодательстве об общественных объ-

единениях. Как правило, в этих странах существуют отдельные законы для

каждой организационно-правовой формы: законы об общественных объеди-

нениях, о фондах и т. д. Основной недостаток этого подхода заключается в

том, что реформирование соответствующих положений налогового законода-

тельства запаздывает. Отмечается, что в Болгарии поправки в налоговое за-

548 Социально-ориентированные НКО // Некоммерческое законодательство

249

конодательство, предоставляющее льготы общественно полезным организа-

циям, были внесены только через два года после принятия Закона об общест-

венных объединениях, а в Боснии соответствующие изменения в налоговое

законодательство не внесены до сих пор. В последнее время в европейский

странах чаще всего принимается отдельное законодательство об общественно

полезной деятельности или общественно полезных организациях для осуще-

ствления комплексного подхода к регулированию этих вопросов. В качестве

примера можно отметить Литву, где в 2002 г. принят Закон «О благотвори-

тельности и спонсорстве», и Польшу – Закон 2003 г. «Об общественно по-

лезной деятельности и волонтерстве». Данные законы регулируют весь

спектр вопросов, включая определение критерия получения общественно по-

лезного статуса и механизм предоставления налоговых льгот и других видов

государственной поддержки549.

В России, в отличие от вышеотмеченных стран, государственная

поддержка социально ориентированным организациям регламентируется из-

менениями, внесенными в Федеральный закон «О некоммерческих организа-

циях», то есть закона о социально ориентированных организациях, носящего

самостоятельный характер, в настоящее время нет. В Законе о НКО в соот-

ветствии со ст. 31.1 оказание поддержки социально ориентированным не-

коммерческим организациям возможно в виде финансовой помощи.

На деле процедура предоставления государственной финансовой

поддержки (п. 3. ст. 31.1 Закона об НКО) в виде субсидий также неэффектив-

на. По информации интернет-портала «Медицинский вестник»550, для рас-

смотрения поданных заявок на 2012 год была создана конкурсная комиссия,

в состав которой вошли представители федеральных органов исполнитель-

ной власти, Общественной палаты Российской Федерации, научных и обра-

зовательных учреждений. Всего для участия в конкурсе было подано 496 зая-

вок. 11 ноября 2011 г. конкурсная комиссия приняла решение не допустить

549 Социально-ориентированные НКО // Некоммерческое законодательство

550 См.: http://medvestnik.ru/1/1/38211.html (дата обращения 23.08.2015)

250

до участия в конкурсе 233 заявки. В результате остается только догадывать-

ся, по каким причинам, в список участников конкурса вошли всего 263 соци-

ально ориентированные некоммерческие организации.

Результаты работы конкурсной комиссии, рассмотренные 29 ноября

2011 г. на заседании Координационного совета по государственной поддерж-

ке социально ориентированных некоммерческих организаций под председа-

тельством заместителя Министра экономического развития Российской Фе-

дерации Андрея Клепача и с участием заместителя Министра здравоохране-

ния и социального развития Российской Федерации Максима Топилина,

удивляют. В список победителей вошли всего лишь 35 социально ориентиро-

ванных некоммерческих организаций. Координационный совет определил

размеры предоставляемых субсидий из федерального бюджета на основе

распределения поровну, но не более запрошенных сумм. В результате орга-

низации, запросившие менее 4 млн. рублей, получили субсидии в запрошен-

ном размере, а остальные – по 4 055 360 руб. Общая сумма государственной

поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций по

итогам конкурса на 2012 год составили всего лишь 132 млн. рублей. Можно

ли рассчитывать на серьезный прорыв в решении социальных проблем при

столь мизерной государственной поддержке столь малому числу некоммер-

ческих организаций? Думается, что ответ очевиден.

Особого внимания требует рассмотрение такой формы поддержки,

декларированной п. 3.3 ст. 31.1 Закона об НКО, как размещение у социально

ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд. С 1 января 2014 года внесены изменения в порядок участия субъектов

малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих

организаций в государственных закупках (часть 1 ст. 30 Федерального закона

№ 396-ФЗ) 551. В новой редакции отмечается, что закупки у вышеотмеченных

551 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный

закон от 28.12.2013 № 396-ФЗ // СЗРФ. 30.12.2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961.

251

социально ориентированных организаций должны составлять не менее 15%

от годового объема закупок, предусмотренного планом. К сожалению, на де-

ле правовые нормы о государственном (муниципальном) социальном заказе

пока неэффективны.

В научной литературе552 уже неоднократно обращалось внимание на

то, что на Западе негосударственные некоммерческие организации имеют в

отношении государственных учреждений потенциальные преимущества,

среди которых отмечаются инициативность, мобильность, низкий уровень

накладных расходов, которые могут обусловить выигрыш в части конкурсов

на размещение социальных заказов и оказывать услуги эффективнее, чем

учреждения. Конкурентная ситуация дает возможность существенно повы-

сить качество социальных услуг гражданам, оказываемых в целях удовлетво-

рения социально-имущественных потребностей. В качестве примера приво-

дится подобная практика в Нидерландах, где доля некоммерческих организа-

ций в ВВП страны рекордная – 15%.

Однако, несмотря на то, что формальных правовых препятствий для

участия российских некоммерческих организаций в проводимых конкурсах

нет, тем не менее случаи такого участия редки. Заказы на оказание социаль-

ных услуг населению на конкурсы практически не выносятся, потому что

стоимость таких заказов разбивается на части и суммы, которые не требуется

выносить на конкурс, либо эти заказы формируются адресно при формирова-

нии бюджета, учитывая конкретного исполнителя, а соответствующие бюд-

жетные средства расходуются в основном в сметном порядке на содержание

государственных и муниципальных учреждений. О каком стимулировании

деятельности, задает вопрос А. В. Барков553, некоммерческих организаций на

рынке социальных услуг можно говорить при отсутствии реальной конку-

ренции и нежелании разрушать монополию государственной системы соци-

ального обслуживания? Ответ, к сожалению, вновь очевиден.

552 См., например: Барков А. В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных

услуг. С. 181.

553 Там же. С. 182.

252

Федеральный закон, в котором следовало бы предусмотреть виды со-

циального заказа, порядок его размещения, процедуру проведения конкурса

и заключения контракта о социальном заказе, права и ответственность сторон

и гарантии их исполнения до сих пор не принят. Данный проект ФЗ «О госу-

дарственном социальном заказе» ранее уже рассматривался в 2000 году в

первом чтении, но затем был отклонен Государственной Думой РФ554. Оче-

видно, что предпринятые попытки урегулировать нормативно-правовыми ак-

тами, принятыми рядом субъектов РФ555, в настоящее время несостоятельны

и неспособны обеспечить социально-имущественные потребности граждан.

Еще одним недостатком российского законодательства является то,

что, как известно, закон о некоммерческих организациях не регулирует дея-

тельность потребительских кооперативов, поскольку они в целях удовлетво-

рения имущественных потребностей членов распределяют полученную при-

быль между участниками, что исключает для них возможность прибрести

статус социально ориентированной некоммерческой организации. Таким об-

разом, из категории субъектов поддержки данным законом выключаются

кооперативы, которые в Европе рассматриваются в качестве главной движу-

щей силы социального предпринимательства. Если во всем мире критериями

ограничения являются желательные результаты работы: социальная цель,

инновационность, самоокупаемость, то в России они технические – принад-

лежность к определенной организационно-правовой форме, что наряду с дру-

гими ранее отмеченными недостатками российского законодательства требу-

ет соответствующих исправлений.

Вместе с тем на сегодняшний день не вполне понятно, в чем суть

инициатив Президента, заключающихся в привлечении внимания именно к

социально ориентированным некоммерческим организациям. Думается, что

554 См.: Автономов А. С., Виноградова Т. И., Замятина М. Ф., Хананашвили Н. Л. Социальные технологии

межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник / Под ред. А. С. Автономова. М.: Россий-

ский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании», 2003. С. 95.

555 См., например: О государственном социальном заказе в Нижегородской области: закон Нижегородской

области от 26 января 2001 г. № 162 // Нижегородские новости. 2001. 14 февраля. № 29; О государственных

социальных заказах в Республике Карелия: закон Республики Карелия от 24 декабря 2001 г. № 558 // URL:

http://karelia.news-city.info/docs/sistemsq/dok_ieqeli.htm (дата обращения 17.08.2015).

253

не соображения повышения социальной эффективности предприятий или

экономии средств, так как иначе на первое место были бы выдвинуты ком-

мерческие организации, что в контексте социального предпринимательства

также было бы неверно. Представляется, что данные предложения носят ха-

рактер политического популизма, продиктованного желанием смягчить про-

водимую ранее политику взаимодействия с гражданским обществом, а также

недостаточным знанием российского политического руководства о социаль-

ном предпринимательстве, в результате которого подмену социальных пред-

приятий социально ориентированными некоммерческими организациями,

возможно, не заметили.

В Законе о НКО в ст. 31.1 также декларируется, что оказание под-

держки социально ориентированным некоммерческим организациям наряду

c имущественной, информационной и консультационной поддержкой (п. 3.1)

осуществляется в следующих формах:

а) предоставление социально ориентированным некоммерческим ор-

ганизациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодатель-

ством о налогах и сборах (п. 3.2);

б) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально

ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку,

льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о нало-

гах и сборах (п. 3.4).

Однако, в отличие от европейского налогового законодательства,

Налоговый кодекс РФ, который по логике должен содержать правовые нор-

мы, регулирующие льготное налогообложение организаций, отвечающих

требованиям социально ориентированных (или организаций, их поддержи-

вающих), при этом не изменяется. Не существует даже отсылок к Налогово-

му кодексу, что делает предоставление налоговых льгот для социально ори-

ентированных некоммерческих организаций проблематичным. В связи с этим

представляется, что поддержка социальных предприятий предоставлением

налоговых льгот может быть предметом отдельного исследования.

254

3.1.3. Поддержка социальных предприятий предоставлением налоговых

льгот

В научной литературе налогообложение и предоставление налоговых

льгот относят к методам косвенного регулирования экономических процес-

сов как системы способов публично-правового воздействия на экономику556.

При этом следует учитывать, что из организаций, имеющих потенциальную

возможность в российском законодательстве приобрести статус социальных

предприятий, наибольшим объемом льгот обладают некоммерческие органи-

зации по сравнению с предприятиями малого и среднего бизнеса. На обы-

денном уровне полагают, что некоммерческие организации (НКО) в России

имеют достаточное количество льгот, позволяющих им с успехом реализо-

вывать уставные задачи, что не вполне корректно, так как НКО в настоящее

время действуют в общем для всех организаций налоговом поле557. Это пра-

вило справедливо как для уставной некоммерческой, так и для предпринима-

тельской деятельности.

Российским законодателем не предусматриваются налоговые льготы

для НКО только в связи с тем, что они занимаются социально значимой дея-

тельностью и не участвуют в предпринимательстве. Даже не занимаясь пред-

принимательской деятельностью, НКО могут быть обязаны уплачивать сле-

дующие налоги:

а) на доходы физических лиц (в качестве налоговых агентов при осу-

ществлении выплат физическим лицам);

б) на имущество организаций;

в) земельный налог, если НКО является собственником земли, земле-

владельцем или землепользователем;

556 См.: Белых В. С. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в РФ // Российский

юридический журнал. 2007. № 1. С. 42-43.

557 См.: Филиппова Н. А. Налогообложение некоммерческих организаций: учебное пособие. М.: КНОРУС,

2012. С. 75.

255

г) транспортный, если у организации имеется транспортное средство.

В то же время, даже в том случае, если НКО не реализует товары, ра-

боты и услуги, ее деятельность может подвергаться налогообложению на

прибыль и НДС, например, при реализации ненужного имущества. Если же

организация осуществляет предпринимательскую деятельность, то основную

налоговую нагрузку, как правило, составляют налог на прибыль, НДС, вод-

ный налог, единый налог, уплачиваемый при применении упрощенной сис-

темы налогообложения, единый налог на вмененный доход, таможенную

пошлину558. Вместе с тем несомненно, что некоммерческие организации даже

с учетом проблем, отмеченных в параграфе 3.1.2, действуют в более льгот-

ном режиме налогообложения, чем коммерческие.

Анализ российского законодательства о налоговых льготах, предос-

тавляемых коммерческим и некоммерческим организациям, дает основание

сделать вывод, что требованиям, предъявляемым к статусу «социальных

предприятий», построенных по модели итальянского социального коопера-

тива, в большей степени отвечают организации и учреждения, уставной ка-

питал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций

инвалидов, которым предоставляется наибольшее количество льгот по срав-

нению со всеми другими российскими предприятиями. Налоговые льготы

данным организациям и учреждениям аналогичны льготам общественным

организациям инвалидов, которыми в соответствии с абз. 2 ст. 33 Федераль-

ного закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»559

признаются организации, созданные инвалидами и лицами, представляющи-

ми их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов,

обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач

общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их

законные представители составляют не менее 80%, а также союзы (ассоциа-

ции) указанных организаций. Достаточность соблюдения этих критериев для

558 См.: Там же. С. 75-76.

559 См.: О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г.

№ 181-ФЗ // Российская газета. 1995 г. 24 ноября.

256

получения льготного налогообложения подтверждается письмом Минфина

России от 09.03.07 № 03-07-14/09560. В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об обще-

ственных объединениях» по территориальному признаку такие организации

могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными и мест-

ными561.

Под налоговыми льготами в соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ пони-

маются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков пре-

имущества, позволяющие не уплачивать налог или уплачивать его в меньшем

размере. Организации, уставной капитал которых полностью состоит из

вкладов общественных организаций инвалидов, пользуются данными пре-

имуществами при осуществлении предпринимательской деятельности в ус-

тавных целях лишь при соблюдении одновременно двух условий: 1) средне-

списочная численность инвалидов в организации должна составлять не менее

50%; 2) доля заработной платы инвалидов в фонде оплаты труда организации

должна быть не ниже 25%. Льготами обладают также предприятия любой ор-

ганизационно-правовой формы, обеспечивающие труд инвалидов, при нали-

чии двух вышеотмеченных условий.

Обоснованность наличия этих условий для предоставления льгот

предприятиям общественных организаций неоднократно становилась пред-

метом спора. Однако в настоящее время Постановлением Федерального ар-

битражного суда Уральского округа от 1 октября 2007 г. № Ф09-8103/07-

С2562 вопрос решен в пользу организации, использующей труд инвалидов. В

Постановлении отмечается, что, по мнению налогового органа, общество,

применяющее труд инвалидов, неправомерно применило льготу по НДС, ус-

тановленную подп. 2 п. 3 ст. 149 НК РФ, поскольку некоторые из инвалидов,

являющихся работниками общества, согласно справкам учреждения государ-

560 См.: Письмо министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2009 г. № 03-07-14/09 // Интер-

нет-портал «Деловая жизнь регионов» [URL:http://polonet.ru/stati/nalogi-i-buhgalterskii-uchet/o-nalogovyhlgotah-

obshestvennym-organizacijam-invalidov.html ] (дата обращения 17.08.2015)

561 См.: Об общественных объединениях: ФЗ от 19.05.1995 № 82- ФЗ // Российская газета. 1995. 25 мая.

562 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 октября 2007 г. № Ф09-

8103/07-С2 // Интернет-портал «База законов» [URL: http://bazazakonov.ru/doc/?ID=122637] (дата обращения

17.08.2015)

257

ственной службы медико-социальной экспертизы нетрудоспособны, в связи с

чем не могут осуществлять трудовую деятельность. Кроме того, инспекция

обращала внимание на то, что арбитражный суд необоснованно не принял в

качестве доказательств протоколы допросов свидетелей, подтверждающих,

что некоторые из работников общества (инвалидов) фактически не работали

в обществе.

Удовлетворяя требования налогоплательщика, суд сослался на нали-

чие у налогоплательщика оснований для применения указанной налоговой

льготы. Было обосновано, что согласно подп. 2 п. 3 ст. 149 НК РФ не подле-

жит налогообложению (освобождается от налогообложения) на территории

Российской Федерации реализация (в том числе передача, выполнение, ока-

зание для собственных нужд) товаров, работ, услуг, производимых и реали-

зуемых организациями, уставный капитал которых полностью состоит из

вкладов указанных в абзаце втором настоящего подпункта общественных ор-

ганизаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их

работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты тру-

да – не менее 25 процентов.

На основании имеющихся в деле доказательств, исследованных со-

гласно требованиям, установленным ст. 65, 71 Арбитражного процессуально-

го кодекса Российской Федерации (АПК РФ), судом установлено, что соот-

ношение работников-инвалидов в общей численности работников общества

составляет более 50 процентов. Иного в нарушение ст. 65 АПК РФ инспекци-

ей не доказано.

Довод налогового органа о том, что среднесписочная численность ин-

валидов среди работников общества составляет менее 50 процентов, в связи с

тем что некоторые из инвалидов являются нетрудоспособными и на основа-

нии п. 5 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) заключен-

ные с ними трудовые договоры подлежат прекращению, оценен судом пер-

вой инстанции правильно. Факт нарушения обществом норм трудового зако-

нодательства является основанием для применения ответственности в соот-

258

ветствии с трудовым и административным законодательством, но не влияет

на возможность использования им указанной налоговой льготы в случае под-

тверждения наличия трудовых отношений с данными лицами.

Ссылка инспекции на неправильность оценки судом первой инстан-

ции доказательств (протоколов допросов) судом кассационной инстанции не

принимается, поскольку основания для переоценки доказательств, подтвер-

ждающих вышеуказанные обстоятельства, у суда кассационной инстанции

отсутствуют в силу ст. 286 АПК РФ. С учетом изложенного обжалуемый су-

дебный акт был оставлен без изменения, а кассационная жалоба – без удов-

летворения, что видится вполне обоснованным.

Кроме данных предприятий и организаций, созданных инвалидами,

налоговыми льготами могут воспользоваться учреждения, единственными

собственниками имущества которых являются общественные организации

инвалидов и которые созданы для достижения образовательных, культурных,

лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информаци-

онных и иных социальных целей, а также для оказания правовой и иной по-

мощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям. Для таких учреждений

нет ограничений ни по числу работников-инвалидов, ни по доле их зарплат в

фонде оплаты труда.

В настоящее время в соответствии с п. 3 ст. 381 и п. 5 ст. 395 НК РФ

от уплаты налога на имущество организаций и земельного налога на феде-

ральном уровне освобождены следующие организации инвалидов:

1) общероссийские общественные организации инвалидов (в том чис-

ле созданные как союзы общественных организаций инвалидов) при наличии

80% инвалидов от общего числа членов организации в отношении имущества

и земельных участков, используемых для осуществления их уставной дея-

тельности;

2) организации, уставный капитал которых полностью состоит из

вкладов указанных общероссийских общественных организаций инвалидов,

если, как отмечалось, среднесписочная численность инвалидов среди их ра-

259

ботников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда

– не менее 25 процентов, – в отношении имущества и земельных участков,

используемых для производства и (или) реализации товаров (за исключением

подакцизных товаров, минерального сырья и иных полезных ископаемых, а

также иных товаров по перечню, утверждаемому Правительством Россий-

ской Федерации по согласованию с общероссийскими общественными орга-

низациями инвалидов), работ и услуг (за исключением брокерских и иных

посреднических услуг). При этом Перечень вышеуказанных товаров утвер-

жден Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005

№ 223563;

3) учреждения, единственными собственниками имущества которых

являются указанные общероссийские общественные организации инвалидов,

– в отношении имущества и земельных участков, используемых ими для дос-

тижения уставных целей.

Налоговые льготы предоставляются также по налогу на прибыль ор-

ганизаций и по налогу на добавленную стоимость (пп. 39 п. 1 ст. 264 и пп. 2

п. 3. ст. 49 НК РФ) при осуществлении уставной деятельности, направленной

на социальную защиту инвалидов: а) улучшение условий и охраны труда ин-

валидов; б) создание и сохранение рабочих мест для инвалидов (закупка и

монтаж оборудования, в том числе организация труда рабочих-надомников);

в) обучение (в том числе новым профессиям и приемам труда) и трудоуст-

ройство инвалидов; г) изготовление и ремонт протезных изделий; д) приоб-

ретение и обслуживание технических средств реабилитации (включая приоб-

ретение собак-проводников); е) санаторно-курортное обслуживание инвали-

дов, а также лиц, сопровождающих инвалидов I группы и детей-инвалидов;

ж) защита прав и законных интересов инвалидов; з) мероприятия по интегра-

ции инвалидов в общество (включая культурные, спортивные и иные подоб-

563 См.: Об утверждении перечня товаров, при производстве и (или) реализации которых организации не

подлежат освобождению от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых ими

для производства и (или) реализации этих товаров: Постановление Правительства РФ от 15 Апреля 2005 г.

№ 223 // СПС Консультант Плюс. URL: http://qps.ru/FAHNC (дата обращения 30.07.2015).

260

ные мероприятия); и) обеспечение инвалидам равных с другими гражданами

возможностей (включая транспортное обслуживание лиц, сопровождающих

инвалидов I группы и детей-инвалидов); к) приобретение и распространение

среди инвалидов печатных изданий общественных организаций инвалидов;

л) приобретение и распространение среди инвалидов видеоматериалов с суб-

титрами или сурдопереводом; м) взносы, направленные указанными органи-

зациями общественным организациям инвалидов на их содержание.

Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 372 и п. 2 ст. 387 НК РФ зако-

нодательные (представительные) органы государственной власти субъектов

Российской Федерации и представительные органы муниципальных образо-

ваний вправе устанавливать налоговые льготы соответственно по налогу на

имущество организаций и земельному налогу и основания для их использо-

вания налогоплательщиком. Так, например, Законом Московской области от

24.11.2004 № 151/2004-ОЗ «О льготном налогообложении в Московской об-

ласти»564 :

а) общественные организации инвалидов освобождаются от уплаты

транспортного налога, кроме водных и воздушных транспортных средств (п.

2 ст. 7);

б) организациям, участниками которых являются общественные орга-

низации инвалидов, предоставляются следующие налоговые льготы (п. 2 ст.

8):

- освобождение от уплаты налога на имущество организаций;

- освобождение от уплаты транспортного налога, кроме водных и

воздушных транспортных средств;

в) организациям, применяющим труд инвалидов и лиц, получающих

пенсию по старости, предоставляются следующие льготы (п. 2 ст. 9):

- снижение ставки налога на прибыль организаций на 4 процентных

пункта;

564 См.: О льготном налогообложении в Московской области: Закон Московской области от 24.11.2004 №

151/2004-ОЗ // Информационно-правовой портал «Эдвайзер» [URL: http://www.adviser.su/?option=

com_dbase&task=view_doc&id=31282&act=full] (дата обращения 30.07.2015).

261

- освобождение от уплаты налога на имущество организаций;

- освобождение от уплаты транспортного налога, кроме водных и

воздушных транспортных средств.

При этом следует обратить внимание на различия в определениях ка-

тегорий субъектов льготного налогообложения, содержащиеся в федераль-

ном и региональном законодательстве. В законодательстве Московской об-

ласти под общественными организациями инвалидов понимаются организа-

ции, зарегистрированные в соответствии с федеральным законодательством в

качестве общественных организаций инвалидов, в которых число инвалидов

составляет не менее 90 процентов от общей численности членов (п. 1 ст. 7

Закона МО). С одной стороны, требования к количественному составу инва-

лидов в законодательстве Московской области ужесточаются, т. к. требуются

не 80, а 90% от общей численности членов. Однако, на что следует обратить

особое внимание, в федеральном законодательстве льготы предоставляются

общероссийским общественным организациям, а в региональном – незави-

симо от статуса организации инвалидов, что представляется совершенно

обоснованным.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на необ-

ходимость предоставления налоговых льгот общественным объединениям

инвалидов независимо от статуса, территориальной сферы деятельности и

организационно-правовых форм565. Данная позиция соответствует статье 30

Конституции РФ о праве каждого гражданина на объединение; согласуется с

п. 10 Декларации о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей

ООН (Резолюция 3447 (XXX) от 9.12.1975 г.)566, устанавливающей, что инва-

лиды должны быть защищены от любых видов регламентации, носящих дис-

криминационный характер; вытекает из ст. 2-4 ратифицированной Россий-

ской Федерацией Конвенции МОТ 1983 г. № 159 «О профессиональной реа-

565 См.: Барков А. В. Реализация гражданской правосубъектности общественного объединения инвалидов в

сфере социальной защиты: монография. Коломна, 2003. С. 160.

566См.: Декларация о правах инвалидов / Принята резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН от

9 декабря 1975 года // Веб-сайт ООН [Электронный ресурс. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/

declarations/disabled.shtml] (дата обращения 30.07.2015)

262

билитации и занятости инвалидов»567, согласно которой национальная поли-

тика в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов

должна распространяться на все категории инвалидов. Более того, на этой же

позиции базируется правоприменительная практика. Постановлением Кон-

ституционного суда от 23.12.1999 г. № 18П568 было признано незаконным ос-

вобождение от уплаты страховых взносов только общероссийских организа-

ций инвалидов. Непонятно, почему региональное законодательство воспри-

няло рекомендацию Конституционного суда, а федеральное – нет.

Также следует обратить внимание на то, что в отличие от федераль-

ного законодательства в региональном более удачно расширяется определе-

ние круга лиц, участие которых в трудовой деятельности предприятия дает

основание для предоставления льгот, так как помимо инвалидов в перечень

работников предприятия включены пенсионеры. В п. 1 ст. 9 Закона МО «О

льготном налогообложении в Московской области» понятие организаций,

применяющих труд инвалидов расширено за счет лиц, получающих пенсию

по старости. Под этими организациями понимаются организации, зарегист-

рированные в соответствии с федеральным законодательством, среднеспи-

сочная численность работающих которых составляет не менее 50 человек, и

от общей численности работающих таких организаций инвалиды составляют

не менее 30 процентов, а доля расходов на оплату труда инвалидов в расхо-

дах на оплату труда организации составляет не менее 20 процентов, либо от

общей численности работающих таких организаций инвалиды и лица, полу-

чающие пенсию по старости, составляют не менее 50 процентов, а доля рас-

567 Cм.: О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов: Конвенция Международной организации

труда № 159 (Женева, 20 июня 1983 г.) // Социальный Интернет-проект «Единая страна». [Электронный ре-

сурс. URL: http://www.edinayastrana.ru/docs/docs/01_7.doc] (дата обращения 30.07.2015).

568 См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. № 18-п по делу

о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января

1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального

страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в

фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта

1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в

Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государ-

ственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхо-

вания на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов //

Российская газета. 2000. 19 января. № 13.

263

ходов на оплату труда инвалидов и лиц, получающих пенсию по старости, в

расходах на оплату труда организации составляет не менее 35 процентов.

В Законе МО также отмечено, что для лечебно-производственных го-

сударственных предприятий, относящихся к организациям, применяющим

труд инвалидов и лиц, получающих пенсию по старости, в среднесписочную

численность работающих, рассчитываемую по организации, включаются

также лица, проходящие трудовую терапию без заключения трудового дого-

вора в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации

от 25.05.1994 № 522 «О мерах по обеспечению психиатрической помощью и

социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами»569.

К сожалению, в федеральном законодательстве налоговыми льготами

вправе воспользоваться только общественные организации инвалидов, орга-

низации и учреждения, уставной капитал которых полностью состоит из

взносов данных организаций, и предприятия независимо от организационно-

правовой формы, использующие труд инвалидов. В письме Заместителя ди-

ректора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Н. А. Ко-

мовой от 16.01.2009 в связи с обращением по вопросам предоставления нало-

говых льгот общественным организациям инвалидов отмечается, что «в на-

стоящее время для общественных организаций инвалидов установлено дос-

таточное количество налоговых льгот и устанавливать дополнительные нало-

говые льготы нецелесообразно»570.

Частично возможно согласиться с мнением чиновника, т. к. уровень

налоговых льгот в первую очередь зависит от общеэкономического состоя-

ния государства, а налоговые льготы представляют собой отказ государства

от налоговых поступлений в бюджет. Однако представляется, что если мы

действительно заботимся в России о реальном обеспечении социально-

569 См.: О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психи-

ческими расстройствами: Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.05.1994 № 522 //

Сайт Управления Росздравнадзора по Москве и Московской области [URL: http://77reg.

roszdravnadzor.ru/73.normativnye_ dokumenty/postanovlenija_pravitelstva_rf/psihiatricheskaja_pomosch] (дата

обращения 30.07.2015).

570 См.: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2009 г. № 03-07-14/09.

264

имущественных потребностей граждан, то следует подобные льготы устано-

вить для всех социальных предприятий, интегрирующих социальный и эко-

номический эффект в целях решения социальных проблем, независимо от ор-

ганизационно-правовой формы, использующих труд не только инвалидов, но

и всех лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, как это сделано во

многих европейских странах. Подобные изменения следует внести и в рос-

сийское налоговое законодательство.

Таким образом, в настоящее время вопросов о предоставлении госу-

дарственной поддержки российским социальным предприятиям больше, чем

ответов.

3.1.4. Публично-правовые средства поддержки социального предприни-

мательства в сфере взаимодействия государства и бизнеса

В настоящее время наиболее эффективной формой взаимодействия

между государством и частным бизнесом признается государственно-частное

партнерство. По мнению исследователей, государственно-частное партнерст-

во – это предпринимательская деятельность, особенностью которой является

то, что она направлена не только на систематическое извлечение прибыли, но

и на достижение социально полезного эффекта571, что, несомненно, в миро-

вой практике относит его к правовым формам социального предпринима-

тельства. Однако российская правовая регламентация данного правового ме-

ханизма также далека от совершенства.

Потенциал государственно-частного партнерства в России, основанный

на балансе частных и публичных интересов, несомненно, высок. Достоинст-

вом данного партнерства является то, что частный партнер может быть пред-

ставлен субъектами частного предпринимательства в любой организацион-

но-правовой форме. К публичным партнерам относятся субъекты, обладаю-

щие публичной властью, обеспечивающие реализацию публичного интереса

571 Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. Монография. М.: Статут,

2012. С. 189.

265

в государственно-частном партнерстве, объектом которого является объект

инвестиционно-правовой деятельности572.

В настоящее время приоритетными сферами применения государст-

венно-частного партнерства как в России, так и за рубежом являются разви-

тие производственной, транспортной и социальной инфраструктуры, жилищ-

но-коммунальное хозяйство, здравоохранение и социальные услуги, финан-

сирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализа-

ции, развитие инновационной инфраструктуры573. С 1 января 2016 года всту-

пает в силу Федеральный закон о государственном частном партнерстве574,

обсуждение которого длилось несколько лет. За это время во многих субъек-

тах РФ сложилось законодательство в данной области575, но, к сожалению,

достаточно противоречивое.

По оценке ученых, во всех регионах, где принимались законы о госу-

дарственно-частном партнерстве, правовые акты трактуют понятие «государ-

ственно-частного партнерства» в узком смысле, то есть применяя его к инве-

стиционным, инфраструктурным, инновационным проектам, требующим

значительного финансирования и соответственно определения и соблюдения

правил раздела получаемых в результате реализации проектов доходов. Вме-

сте с тем использование данного термина может быть употребимо и в более

широком смысле, например, как любые взаимовыгодные отношения власти и

бизнеса, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе приня-

тия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (деньги, персонал, обо-

572 См.: Белицкая А. В. Указ. соч. С. 49.

573 См.: Там же. С. 199.

574 См.: О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федера-

ции и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон

Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Российская газета. 17 июля 2015 г.

575 См.: Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 в редакции от 06.12.2010 «Об участии Санкт-

Петербурга в государственно-частных партнерствах» // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 28 декабря.

№ 244. С. 6; Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государст-

венно-частных партнерствах» // СПС Консультант Плюс; Закон от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государ-

ственно-частного партнерства в Республике Алтай» // СПС Консультант Плюс; Закон от 04.12.2008 № 240-

ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области» // СЗ Томской области. 2008. 31 декабря. №

12-3; Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерст-

ва» // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2009. № 88.

266

рудование, информацию и т. д.) для достижения конкретных целей в опреде-

ленной сфере576.

В научной литературе отмечается, что проведенный анализ региональ-

ных законодательных актов в области государственно-частного партнерства,

не отличающихся детализированным и проработанным подходом к их изло-

жению, позволил выявить целый ряд следующих недостатков в их содержа-

нии. Существующие законодательные акты, по мнению И. О. Иншаковой, не

соответствуют стандартам общероссийского федерального законодательства.

Ученый полагает, что их следует дополнить статьей, которая определяла бы

круг задач, стоящих перед правоприменителем. Некоторые принятые законо-

дательные акты также не содержат в себе положений о сторонах государст-

венно-частного партнерства. В связи с этим, по ее мнению, представляется

необходимым расширить положения данных региональных законов, добавив

в их содержание статью, которая бы определяла стороны правоотношений и

формулировала бы их конкретное определение.

Далее А. О. Иншакова обращает внимание на то, что одним из типов

проектов, относимых к «государственно-частному партнерству», во всех ре-

гиональных правовых актах являются концессионные соглашения577. В науч-

ной литературе отмечается, что концессии в социальной сфере достаточно

широко применяются в развитых странах (Германия, Франция), в Латинской

Америке (Аргентина, Боливия, Чили) и в бывших социалистических государ-

ствах (Венгрия, Польша, Румыния, Чехия)578. Однако, несмотря на то, что в

Российской Федерации Федеральный закон «О концессионных соглашениях»

действует с 2005 года, до настоящего времени не заключено ни одного такого

соглашения. Главная причина этого, отмечает Агнесса Олеговна, – недоста-

точная защищенность прав концессионера: «Риски, которые он несет, высо-

576 См.: Иншакова А. О., Мирина Н. В. Роль юридической конструкции государственно-частного партнерст-

ва в правовом обеспечении отечественной наноиндустрии // Материалы докладов Международного научно-

практического семинара «Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйство-

вания». Волгоград. ФГОБУ ВПО Волгоградского государственного университета. С. 382.

577 См.: Иншакова А. О., Мирина Н. В. Указ. соч. С. 383.

578 Более подробно см.: Белицкая А. В. Указ. соч. С. 166 и далее.

267

кие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются

еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государ-

ству»579. В связи с этим, по ее мнению, следует предусмотреть неустойку за

нарушение обязательств со стороны публичного партнера.

Реализация концепции социального предпринимательства в России за-

ставляет искать новые пути и методы наиболее эффективного использования

государственной собственности, формы взаимодействия с бизнесом, сферы

реализации возможностей и ресурсов государственного и частного секторов,

способы удовлетворения социальных потребностей общества, сужая таким

образом круг своих обязательств, снижая гарантированный минимум госу-

дарственной помощи и поддержки, но вместе с тем и уменьшая государст-

венное вмешательство и государственное регулирование многих социальных

сфер.

Не секрет, что экономический рост государства невозможен без разви-

тия инфраструктуры, а для инвестирования в развитие инфраструктуры и

реализации крупных инвестиционных проектов зачастую бюджетных средств

просто недостаточно. Потому наиболее эффективным способом распределе-

ния инвестиционного бремени, а также перераспределения рисков между го-

сударством и частными партнерами является механизм государственно-

частного партнерства, изучение мирового опыта которого будет весьма по-

лезно при конструировании концептуальной модели правовго обеспечения

российского социального предпринимательства.

В научной литературе отмечается, что правовыми средствами такого

публично-частного взаимосотрудничества в мировой практике могут являть-

ся договоры на поставку продукции для государственных, муниципальных

нужд, концессионные соглашения, договоры аренды, в том числе лизинга,

договоры на выполнение работ и оказание услуг для государственных, муни-

ципальных нужд, контракты технической помощи, соглашения о разделе

продукции, договоры участия в долевом строительстве, договоры простого

579 См.: Иншакова А. О., Мирина Н. В. Указ. соч. С. 384.

268

товарищества, договоры о создании хозяйственных обществ, договоры пору-

чительства, договоры о развитии застроенной территории и другие, как по-

именованные, так и непоименованные договоры.

Государственно-частное партнерство («public-private рartnership» (PPP))

достаточно успешно применяется в зарубежных правопорядках (США, Вели-

кобритании, Германии, Австрии, Италии, Франции, Канады, Бельгии, Дании,

Чехии, Австралии, Израиля, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии,

Греции, Южной Кореи, Сингапура, Японии и др.).

О. Н. Лебединец отмечает следующие основные модели контрактов го-

сударственно-частного партнерства, получившие развитие за рубежом580.

ВООТ (built, own, operate, transfer) – построй, владей, эксплуатируй,

передай. Созданный частным партнером инфраструктурный объект после за-

вершения строительства передается ему во временное владение и пользова-

ние, после чего он передается публичному партнеру;

ВОТ (built, operate, transfer) - построй, эксплуатируй, передай. Создан-

ный частным партнером инфраструктурный объект после завершения строи-

тельства передается ему в срочное пользование (в целях окупаемости расхо-

дов), после чего объект передается государству;

ВОО (built, own, operate) - построй, владей, эксплуатируй. Созданный

частным партнером инфраструктурный объект после завершения строитель-

ства по истечении срока действия соглашения не передается публичному

партнеру, а остается в распоряжении частного инвестора;

ВТО (вuild, transfer, оperate) - построй, передай, эксплуатируй. Инфра-

структурный объект передается государству сразу по завершении строитель-

ства, и только потом поступает в пользование частного партнера, но без пе-

рехода к нему правомочия владения;

580 См.: Лебединец О. Н. Государственно-частное партнерство как форма гармонизации публичного и част-

ного в экономике и праве // Сборник статей памяти Н. М. Коршунова. С. ; см. также: Белицкая А. В. Указ.

соч. С. 99-100.

269

DBOOT (design, build, оwn, оperate, transfer) - разработай, построй, вла-

дей, эксплуатируй, передай. Частный партнер не только возводит инфра-

структурный объект, но и проектирует его;

DBFO (design, build, finance, оperate) - разработай, построй, финанси-

руй, эксплуатируй. Частный партнер проектирует, возводит инфраструктур-

ный объект, а также несет ответственность за его финансирование;

BOMT (вuild, оperate, maintain, transfer) – построй, эксплуатируй,

управляй, передай. Помимо прочего частный партнер несет ответственность

за содержание и ремонт построенных им инфраструктурных объектов.

Все эти модели, нередко переплетающиеся между собой, в условиях

реализации правовой модели социального предпринимательства заслужива-

ют более серьезного внимания.

На современном этапе развития государственно-частного партнерства,

по мнению ученого, в нашей стране наиболее распространенным (а иногда и

единственно возможным) является модель ВОТ (построй, эксплуатируй, пе-

редай), хотя возможности государственно-частного партнерства в сфере раз-

вития инфраструктуры намного шире581. Однако в социальной сфере, по сви-

детельству А. В. Белицкой582, оптимальной формой государственно-частного

партнерства является схема DFBPM (design, finance, build, partial transfer,

maintain) – проектирование, финансирование, строительство, частичная пере-

дача, обслуживание. В связи с этим заслуживает внимания испанская модель

государственно-частного партнерства, в которой частная сторона достраива-

ет и укомплектовывает объект или группу медицинских объектов. В даль-

нейшем частный инвестор организует управляющую компанию по эксплуа-

тации и берет при этом на себя обязательство оказывать услуги определен-

ной группе населения за счет собственных средств. При втором варианте

581 См.: Лебединец О. Н. Указ. соч. С.

582 См.: Белицкая А. В. Указ. соч. С. 156.

270

оказание медицинских услуг организуется за счет частичного финансирова-

ния из бюджетных источников583.

Несомненно, государственно-частное партнерство в социальной сфере

обладает некоторой спецификой, особенности которой, как представляется,

наиболее четко проявляются при анализе зарубежного опыта. Если изучение

опыта социального предпринимательства в странах Америки и Европы не по-

зволяет выявить характерные различия заокеанской и европейской моделей,

в связи с чем данный материал не был расположен в предыдущем параграфе,

то тем не менее на некоторые тенденции развития государственно-частного

партнерства обратить внимание представляется возможным.

Отмечается, что государственно-частное партнерство в социальной

сфере, а именно в отраслях здравоохранения, образования, развито наиболее

сильно в тех странах, где государством гарантируется высокий уровень соци-

альной защиты и велика средняя продолжительность жизни, таких, как США,

Великобритания, Испания, Франция, Япония584. В странах с переходной эко-

номикой, считает В. Н. Шамбир585, социальные отрасли как сфера примене-

ния государственно-частного партнерства занимают одно из низких мест.

Вместе с тем и в развивающихся странах можно выделить ряд заслуживаю-

щих внимания и более глубокого последующего изучения имеющих интерес

примеров такого сотрудничества. Так, например, в Чили государственно-

частное партнерство использовалось при проведении пенсионной реформы,

при этом управление пенсионными средствами предполагалось конкури-

рующими специализированными частными компаниями586.

А. В. Белицкая приводит примеры ряда успешных проектов с примера-

ми государственно-частного партнерства в сфере образования в Южной Аф-

583 См.: Селезнев П. Л. Государственно-частное партнерство и его эффективность в институциональных

преобразованиях экономики: автореф. дисс… канд. экон. наук. М., 2010. С. 24.

584 См., например: Иванова А. О. Развитие государственно-частного партнерства в Японии: автореф. дисс…

канд. экон. наук. М., 2010. С. 23.

585 См.: Шамбир В. Н. Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муни-

ципальных проектов: автореф. дисс… канд. экон. наук. М., 2010. С. 11-15.

586 Подкорытов Р. А. Государственно-частное партнерство в сфере пенсионного обеспечения Чили: автореф.

дисс… канд. экон. наук. М., 2010 . С. 8-10.

271

рике, в Колумбии.587 Вместе с тем в научной литературе обращается внима-

ние на достаточно высокий процент прекращенных проектов в социальной

сфере по сравнению с другими отраслями. Одним из таких примеров может

явиться концессия в области водоснабжения и канализации в аргентинской

столице Буэнос-Айрес, давшая значительные результаты в начале осуществ-

ления проекта, но впоследствии потерпевшая убытки частного партнера. Не-

довольство населения в связи с повышением тарифов и качеством оказывае-

мых услуг привело не к уменьшению, а к усилению социальных проблем588.

Приводятся и другие аналогичные случаи неудачного государственно-

частного партнерства589. А. В. Белицкая приводит такой поучительный при-

мер. В г. Мельбурн (Австралия) строительство больницы частной компанией,

которая по условиям контракта впоследствии должна была оказывать плат-

ные медицинские услуги в течение 20 лет, также оказалось убыточным про-

ектом. По решению суда данный контракт был аннулирован, в результате че-

го больница была передана в собственность штата, а правительство компен-

сировало частной компании только половину инвестиционного капитала. В

связи с этим исследователем обращается внимание на необходимость преду-

сматривания в контракте условий прекращения государственно-частного

партнерства в случае его убыточности. С ее точки зрения, социально значи-

мый объект должен вернутся в государственную или муниципальную собст-

венность с компенсацией частному инвестору затрат, а социально значимые

услуги должны оказываться населению до того момента, пока частному

партнеру не будет найдена замена или государство не возьмет на себя функ-

цию по оказанию этих услуг. Также в контракте необходимо учитывать, что

инвестиции в социальную сферу для субъектов частного сектора могут ха-

587 См.: Белицкая А.В. Указ. соч. С. 157.

588 См.: Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. М., 2009. С. 265.

589 Так, например, была аннулирована концессия на водоснабжение сроком на 20 лет, выданная властями г.

Атланта (США). См.: Белицкая А. В. Указ. соч. С. 164.

272

рактеризоваться длительным периодом окупаемости проекта, отсутствием

прибыли или отрицательным денежным потоком590.

На низкую инвестиционную привлекательность объектов социальной

сферы также указывают и другие исследователи591. В связи с этим обращает-

ся внимание на опыт США, где среди методов государственного регулирова-

ния активно применяются средства стимулирования и государственной под-

держки. При передаче объектов муниципальной собственности частным

компаниям на условиях государственно-частного партнерства местные орга-

ны власти вправе предоставить частному партнеру налоговые льготы, уско-

ренную амортизацию, льготные кредиты на инвестиции, модернизацию и т.

д.592

В научной литературе отмечается сложность реализации государствен-

но-частного партнерства из-за отсутствия специального федерального зако-

на593. Однако по данному вопросу более авторитетным видится мнение А. В.

Белицкой, считающей, что для успешного применения государственно-

частного партнерства на первом этапе вполне достаточно совершенствования

действующего законодательства. Исходя из того, что не во всех зарубежных

странах, в которых механизм государственно-частного партнерства работает

эффективно, есть отдельные законы, тем не менее, по ее мнению, «это гиб-

кий инструмент привлечения частных инвестиций для решения государст-

венных и общественно значимых задач, который может облекаться в любую

удобную правовую форму»594.

К сожалению, столь долго не используемый в нашей стране механизм

публично-частного партнерства не может пока еще работать без сбоев. Для

повышения эффективности его функционирования и отлаженности взаимо-

действия всех его элементов необходимо в первую очередь создать прочную

590 См.: там же. С. 164.

591 См., например: Фильченков В. А. Формирование государственно-частного партнерства в социальной

сфере: автореф. дисс… канд. экон. наук. М., 2008. С, 12-14.

592 См.: Варнавский В. Г. Указ. соч. С. 248.

593 См.: Иншакова А. О., Мирина Н. В. Указ. соч. С. 384.

594 Там же. С. 188-189.

273

правовую основу подобного взаимодействия (на основе концепции развития

государственно-частного партнерства), позволяющую определять цели, кото-

рые оно преследует в рамках реализации проектов, конкретные формы и ме-

тоды взаимодействия государства и бизнеса, отрасли и сферы, в которых до-

пустимо заключение подобных договоров и соглашений, установить основ-

ные схемы государственно-частного партнерства, а также существенные ус-

ловия договора (соглашения) в зависимости от выбранной схемы, основы

распределения и перераспределения рисков, установить прозрачность отно-

шений субъектов, должным образом защищать субъектов правоотношений.

И, конечно, без действенного механизма реализации идеологии социального

предпринимательства никакие правовые нормы не возымеют ожидаемого

эффекта.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Рос-

сийской Федерации на период до 2020 года595 развитие частно-

государственного партнерства, направленного на снижение предпринима-

тельских и инвестиционных рисков прежде всего в сферах исследований и

разработок, распространение новых технологий, развитие транспортной,

энергетической и коммунальной инфраструктуры, рассматривается в качест-

ве элемента механизма взаимодействия государства, частного бизнеса и об-

щества как субъектов инновационного развития (раздел 1.5). В настоящем

программном документе отмечается необходимость перехода от экспортно-

сырьевой к инновационной модели экономического роста, связанного с фор-

мированием нового механизма социального развития, основанного на сба-

лансированности предпринимательской свободы, социальной справедливо-

сти и национальной конкурентоспособности. Переход к инновационному со-

циально ориентированному типу экономического развития предполагает

реализацию комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам пре-

образований по следующим шести направлениям: 1) развитие человеческого

потенциала России; 2) создание высококонкурентной институциональной

595 См.: Распоряжение Правительства от 17 ноября 2008 г. № 1662-Р // СЗРФ. 24.11.2008 г. № 47. Ст. 5489.

274

среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение ка-

питала в экономику; 3) структурную диверсификацию экономики на основе

инновационного технологического развития; 4) закрепление и расширение

глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах

(энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов);

5) расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России, повы-

шение эффективности ее участия в мировом разделении труда; 6) переход к

новой модели пространственного развития российской экономики.

Программа экономического развития представляется весьма продуман-

ной, однако средства правового обеспечения ее реализации, к сожалению,

неконкретны. Однако без продуманной национальной политики в сфере го-

сударственной поддержки социального предпринимательства в целом и го-

сударственно-частного партнерства в частности вряд ли можно обойтись при

построении модели социального предпринимательства. При этом одним из

основных публично-правовых средств управления экономикой должно стать

государственное программирование и прогнозирование на долгосрочную

перспективу, являющееся составной частью национальной государственной

программы поддержки социального предпринимательства.

Вместе с тем проведенное исследование позволяет сделать следую-

щие выводы по данному параграфу.

1. Следует признать, что в настоящее время в России отсутствует сис-

темная национальная правовая политика поддержки социального предпри-

нимательства. Разрозненные правовые акты различных министерств и ве-

домств, содержащие этот термин, противоречивы и фрагментарны, что не по-

зволяет составить полную картину о сущности данного направления соци-

альной политики. В связи с этим государственная поддержка предприятий

социально ответственного малого и среднего бизнеса, а также социально

ориентированных НКО, составляющих потенциальную основу для социаль-

ного предпринимательства, осуществляется разрозненно, без учета передово-

275

го международного опыта развитых стран, достигших в этой сфере значи-

тельных успехов.

2. В России существуют предпосылки для координации и объедине-

ния усилий трех секторов экономики: некоммерческого, государства и бизне-

са на основе продуманной национальной политики поддержки социального

предпринимательства с применением достоинств как американской, так и ев-

ропейской модели социального предпринимательства, что представляется

оптимальным вариантом российской модели социального предприниматель-

ства. В первом случае при построении американской модели следует преду-

смотреть стимулирующие средства поддержки крупного социально ответст-

венного бизнеса и предприятий, уставной капитал которых состоит из вкла-

дов социально ориентированных некоммерческих организаций, интегри-

рующих социальный и экономический эффект для решения или смягчения

социальных проблем. При построении европейской модели следует легали-

зовать возможность предоставления субсидий и налоговых льгот не только

организациям, обеспечивающих труд инвалидов, но и всех других нетрудо-

устроенных категорий граждан, имеющих легальный статус «лиц, находя-

щихся в трудной жизненной ситуации».

3. Наиболее перспективной формой взаимодействия государства и

бизнеса следует признать государственно-частное партнерство, законода-

тельство о регламентации которого, несмотря на недавнее принятие Закона,

уже нуждается в совершенствовании.

4. Указанные рекомендации должны приобрести форму программно-

го документа – государственной программы социально-экономического раз-

вития как публично-правового инструмента государственного планирования

и прогнозирования, являющегося частью национальной правовой политики в

сфере государственной правовой поддержки социального предприниматель-

ства.

276