4.2. Социально необходимые объекты публичной собственности как вещно-правовые средства обеспечения социально-имущественных по- требностей

Процесс удовлетворения социально-имущественных потребностей не-

посредственно связан с отношениями собственности, опосредующих произ-

водство материальных благ при распределении общественного богатства ме-

жду различными социальными группами.

обеспечиваться необходимое соотношение между частной собственностью и

ее изъятием в пользу незащищенных социальных слоев в силу объективных

причин исключенных из общественного воспроизводства материальных

благ861.

Со времен античного классического права юридическая конструкция

права собственности чаще всего рассматривается как абсолютное исключи-

тельное право господства над вещью вплоть до полного ее уничтожения.

Наиболее последовательно данная идея была реализована во Франции в пе-

риод становления капиталистических отношений и провозглашения таких

либеральных ценностей, как свобода, индивидуализм, неприкосновенность

частной собственности, в Кодексе Наполеона, легализовавшего «классиче-

скую триаду» правомочий собственника как владение, пользование и распо-

ряжение определенными вещами и иными предметами. Однако в настоящее

время взгляд на традиционно господствующую реципированную римскую

правовую концепцию собственности как на единственно верную начинает

меняться. Необходимость формирования социальной модели государства,

декларируемая конституциями ряда стран, среди которых наиболее заметное

место занимают Германия, Греция, Испания, Италия, Колумбия, Украина,

Чили, Швейцария, Япония и т.д., заметно изменила концепцию права собст-

венности862. Во многих развитых правопорядках право собственности рас-

861 Соловьев В.Н. Социальная функция гражданско-правового регулирования отношений собственности:

монография. М.: Юрист, 2012. С. 291.

862 См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.

ственности в современном социальном государстве // Новая правовая мысль. 2003. № 2. С. 23-27.

376

сматривается не только как субъективное право, но и как юридическая обя-

занность, ограничивающая частную собственность, что, таким образом, под-

черкивает социальную функцию собственности, способствующую обеспече-

нию социально-имущественных потребностей граждан863.

Идея собственности как социальной функции впервые была разработа-

на французскими социологами, представителями школы солидаризма Огю-

стом Контом, Эмилем Дюркгеймом, Морисом Ориу и Леоном Дюги, предла-

гавшими модель социальной политики государства как альтернативу либе-

ральной модели «государства – ночного сторожа», «минимального государ-

ства» Западной Европы XIX века, разработанной идеологами французского

Просвещения Вольтером, Монтескье, Руссо. Идеи свободы личности, прине-

сенные на штыках буржуазных революций, были положены в основу форми-

рования такого справедливого, по мнению либералов, общества, которое ба-

зировалось бы на принципах свободы личности, индивида, всемерной охраны

частной собственности, а обеспечение достойного уровня жизни граждан яв-

лялось не делом государства, а сугубо личным делом каждого864. В противо-

вес либералам, идеи которых придавали новый импульс развитию граждан-

ского права, сторонники идеи солидаризма и в первую очередь – Леон Дюги,

противопоставлявший гражданскому социальное право, по праву могут счи-

таться пионерами научного направления «социализации права», то есть при-

дания праву социальной направленности и использования его как совокупно-

сти правовых средств, обеспечивающих удовлетворение социально-

имущественных потребностей и справедливое распределение материальных

благ среди индивидов865.

863 См.: Медведев С. Н. Социальная функция права собственности в Чили // Ленинградский юридический

журнал. 2013. № 2. С. 102-108; Медведев С.Н. Право собственности как социальная функция в законода-

тельстве Колумбии // Северо-Кавказский юридический вестник.

социальной функции права собственности в зарубежных странах // Международное частное и публичное

право. 2011. № 1 (58). С. 41-43.

864 Александрова А.В. Формирование теоретических основ социального законодательства Франции в XIX –

начале ХХ века // Модернизация права: зарубежный и отечественный опыт. Сборник научных статей. Пенза:

ИИЦ ПГУ, 2004. С. 30-35.

865 См.: Александрова А.В., Соломатин А.Ю. Социализация прав в условиях модернизации: европейский и

американский подходы // Модернизация права: зарубежный и отечественный опыт. Сборник научных ста-

тей. Пенза: ИИЦ ПГУ, 2004. С. 38.

377

К сожалению, в настоящее время идея о социальной направленности

собственности и ее социальной функции в решении проблем обеспечения со-

циально-имущественных потребностей граждан в гражданском законода-

тельстве не реализована. В Концепции развития гражданского законодатель-

ства в разделе о вещных правах, посвященном регламентации отношений

собственности, данный вопрос оставлен без внимания. Справедливости ради

следует отметить, что попытка социализации законодательства об ограни-

ченных вещных правах в первоначальной редакции Концепции была пред-

принята путем легализации такой модели узуфрукта (права личного пользов-

ладения), как конструкция социального (семейного) узуфрукта, вводившего-

ся «в целях обеспечения некоторых социально значимых интересов лиц,

имеющих в силу своего положения и личностных характеристик право на

получение известного содержания от других лиц: супруги, несовершенно-

летние, престарелые родители, нетрудоспособные иждивенцы и т.п.)»866. Од-

нако из проекта ГК РФ модель социального узуфрукта по неизвестным при-

чинам пропала. Поэтому трудно согласиться с оценкой разработчиков Кон-

цепции в том, что «… в России в основном сложилось экономически, соци-

ально и логически обоснованное и в целом оправдавшее себя современное

гражданское законодательство»867.

стояния гражданского законодательства, а также с выводом о том, что Граж-

данский кодекс Российской Федерации прошел проверку временем868, многие

не согласны. Так, например, по мнению Ю.К. Толстого, ГК РФ «не мог прой-

ти такой проверки уже потому, что социального государства с развитой ры-

ночной экономикой у нас, к сожалению, так и не возникло»869.

В научной литературе обращается внимание на то, что на постсовет-

ском пространстве в наибольшей степени социальная направленность граж-

866 См. подробнее: Барков А.В. Легализация правовой модели социального (семейного) узуфрукта: достоин-

ства и недостатки // Гражданское право. 2010. № 1. С. 24-26.

867 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009. С. 22.

868 Там же. С. 22.

869 Толстой Ю.К. О концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010.

№ 1. С. 32.

378

данского законодательства обеспечена в Украине. Е.В. Богданов отмечает,

что в ст. 324 «Право собственности Украинского народа» ГК Украины «зем-

ля, ее недра, атмосферный воздух, природные и иные ресурсы, находящиеся

в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального

шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объекта-

ми права собственности Украинского народа в соответствии с законом»870.

Исследователь сожалеет о том, что в России «о всенародной собственности

(собственности народа) здесь забыто, а рядом ученых данная конструкция

объявлена чуть ли не вредной»871. Е.В. Богданов полагает некорректным рас-

сматривать государственную собственность и собственность народа как тож-

дественные понятия, как это может показаться на первый взгляд, поскольку

речь идет о различных субъектах. В ГК Украины положения о собственности

украинского народа закреплены в 324 статье, а о государственной собствен-

ности – в статье 326. Примечательно, что в 326 статье не содержится указа-

ние о возможности пользования объектами государственной собственности

гражданами Украины. Такое указание содержится лишь в п. 3 статьи 324, где

«Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права

собственности Украинского народа в соответствии с законом»872. Ученый

считает, что «в этом плане ГК Украины приобретает черты, характерные для

кодекса социального государства»873. Социальная функция права собствен-

ности в Украине имеет прямое закрепление в п. 4 ст. 319 ГК Украины, гла-

сящем, что «собственность обязывает». При осуществлении своих прав и ис-

полнении обязанностей собственник не вправе использовать имущество во

вред интересам общества (ухудшать экологическую ситуацию и природные

свойства земли), а должен «соблюдать нравственные устои общества»874.

870 Гражданский кодекс Украины. Х.: ООО «Одиссей», 2004. С. 118-119.

871 Богданов Е.В. Проблемы унификации гражданского законодательства Беларуси, России и Украины в свя-

зи с образованием единого экономического пространства // Право и образование. М., 2005. № 1. С. 136.

872 Гражданский кодекс Украины. С. 119.

873 Богданов Е.В. Указ. соч. С. 137.

874 Гражданский кодекс Украины. С. 118.

379

По мнению Е.В. Богданова, социальный характер украинского государ-

ства еще в большей степени подчеркивается в Хозяйственном кодексе Ук-

раины (ХКУ), закрепившем социальную направленность предприниматель-

ской деятельности, указание на которую отсутствует в ст. 2 ГК Российской

Федерации. В соответствии со ст. 42 ХКУ предпринимательство – это само-

стоятельная, инициативная, систематическая, на собственный риск хозяйст-

венная деятельность, осуществляемая субъектами хозяйствования (предпри-

нимателями) с целью достижения экономических и социальных результатов

и получения прибыли. Действительно, если убрать указание на цель получе-

ния прибыли в определении предпринимательской деятельности, а связать ее

с направленностью на сглаживание или решение социальных проблем, то

данная дефиниция будет соответствовать идеологии социального предпри-

нимательства. Социализация гражданского законодательства в некоторой

степени наблюдается в Беларуси, где во 2 статье ГК Беларуси «Основные на-

чала гражданского законодательства» отмечается, что направление и коорди-

нация государственной и частной экономической деятельности обеспечива-

ется государством в социальных целях, что, к сожалению, отсутствует в Рос-

сии.

Необходимость обеспечения удовлетворения имущественных потреб-

ностей украинских граждан «обусловила логичность еще одного решения ук-

раинского законодателя, которое может показаться крамольным некоторым

российским цивилистам – это введение института коллективной собственно-

сти»875, что в очередной раз подчеркивает социальную ориентированность

украинского законодательства. В соответствии со ст. 93 ХКУ предприятиями

коллективной собственности, действующими на основе коллективной собст-

венности учредителей, признаются производственные кооперативы, пред-

приятия потребительской кооперации и другие предприятия, предусмотрен-

ные законом876. По оценке Е.В. Богданова, отсутствие в гражданском законо-

875 Богданов Е.В. Указ. соч. С. 137.

876 См.: Хозяйственный кодекс Украины. Комментарий. Издание 2. Х.: ООО «Одиссей», 2005. С. 227.

380

дательстве России социальной направленности свидетельствует о том, что

ГК РФ является кодексом «скорее либерального, а не социального государст-

ва», кодексом государства, «в основном учитывающего интересы богатой, но

не бедной России»877. Исследователь убежден, что «в социальном государст-

ве должна быть реализована социальная функция собственности»878, преду-

сматривающая закрепление таких возможностей, как национализация част-

ной собственности; принудительное заключение договора и установление

цены договора государственными и иными уполномоченными органами (та-

рифное регулирование) и многие другие ограничения прав собственника879.

В настоящее время позиция рассмотрения собственности как социаль-

ной функции находит в российской научной литературе все больше сторон-

ников, изучающих проблемы управления публичной собственностью, в пер-

вую очередь призванной обеспечить социально-имущественные потребности

граждан. По мнению А.В. Винницкого, «характеристика государственной и

муниципальной собственности через субъективное право – совокупность

правомочий владения, пользования и распоряжения – представляется одно-

бокой, не позволяющей раскрыть существо исследуемого феномена и реаль-

ного механизма правового регулирования соответствующих отношений»880.

В первую очередь исследователем выделяются следующие наиболее значи-

мые обязанности публичного собственника: формирование определенного

состава объектов публичной собственности; обязанность использовать объ-

ект в соответствии с целевым назначением в рамках выполнения той или

иной публичной функции; обязанность поддерживать публичное имущество

в состоянии, обеспечивающем его использование в соответствии с целевым

назначением881. Думается, что государство не может управлять имуществом

только как частный собственник, основываясь на произвольном интересе, а

877 Богданов Е.В. Указ. соч. С. 139.

878 Там же. С. 140.

879 Соловьев В.Н. Указ. соч. С. 293.

880 Винницкий А.В. Указ. соч. С. 103.

881 См.: Там же. С. 103-104.

381

должно быть сориентировано на выполнение социальных и экономических

функций.

В.Д. Мазаев также считает, что настало время пересмотреть «классиче-

скую формулу права собственности», где собственник обладает только пра-

вами, а все прочие субъекты, противопоставленные абсолютному вещному

праву, обязаны эти права соблюдать. По его мнению, «современное право

собственности, основанное на его социальной функции, стало близким к обя-

зательственному праву, поскольку собственник имеет значительные обязан-

ности перед обществом»882, а следовательно, необходимо «уже серьезно об-

суждать вопрос о корреляции между объемом прав и объемом социальной

ответственности каждого субъекта прав»883. Таким образом, применительно к

праву частной собственности вполне обоснованно наличие ограничений,

обусловленных социальной функцией собственности884.

Необходимость обеспечения социального предпринимательства и со-

циально-имущественных потребностей общества позволяет обратить внима-

ние на исключительную публичную собственность государства не как на

право, а как на обязанность885. В данном случае речь идет о субъектно не из-

меняемой собственности. Публичный собственник не может произвольно

прекратить свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению

объектами общественного достояния. Следовательно, в данном случае у пуб-

личного собственника присутствует не право иметь собственность, а обязан-

ность, долг перед обществом, заключающийся в обеспечении их социально-

имущественных потребностей.

В.Д. Мазаев делает вывод, что социальную функцию собственности

наиболее последовательно и ярко выражает публичная собственность886, в

составе которой в качестве самостоятельного элемента присутствует «нацио-

882 Мазаев В.Д. Развитие собственности в современном социальном государстве. С. 24.

883 Там же. С. 24.

884 См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского

права. 2006. № 6. С. 33.

885 Колпакова А.В. Формы собственности и их соотношение // Актуальные проблемы гражданского права /

Под ред. С. С. Алексеева. М. : Статут, 2000. С. 142-143.

886 Мазаев В.Д. Развитие собственности в современном социальном государстве. С. 27.

382

нальное достояние»887. Целью публичной собственности является обеспече-

ние общественного интереса888. В.Д. Ким считает, что соединение права соб-

ственности с управлением в границах права государственной собственности

наводит на мысль, что этот институт либо не относится к числу гражданско-

правовых, либо рассматривается в качестве комплексного института889. В.Д.

Мазаев полагает, что объективное расширение триады правомочий собствен-

ника за счет правомочий управления публичной собственностью неизбежно

влечет за собой возникновение новой отрасли хозяйственного (предпринима-

тельского) права890. При этом, по мнению В.В. Галова, вещно-правовой ре-

жим предпринимательства должен включать механизм реализации объектов

собственности и других вещных прав, в которых гармонично должна соче-

таться имущественная свобода предпринимателя с социальными и экономи-

ческими интересами общества891.

В научной литературе предложенной дефиниции «национальное дос-

тояние» соответствуют термины «народное достояние»892, «общенародное

достояние»893, «общественное достояние»894, которые употребляются для

обозначения публичного имущества в целом или отдельных его частей895. В

настоящих условиях данные термины наполнены современным содержанием,

отличным от понятия «общее (народное) достояние»896, употребляемого в со-

ветский период, когда общенародным достоянием являлись все объекты го-

887 Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 58.

888 С.: Колпакова А.В. Указ. соч. С. 138.

889 См.: Ким В.Д. Государство как субъект права собственности : дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,

2005. С. 6.

890 Мазаев В.Д. Развитие собственности в современном социальном государстве. С. 25.

891 См.: Галов В.В. Вещно-правовые режимы в системе предпринимательства: автореф. … дис. … канд.

юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 8-9.

892 Анисимов А.П. Конституционно-правовое регулирование «иных» форм собственности на природные ре-

сурсы в Российской Федерации // Государство и право: теория и практика. 2009. № 9 (57). С. 147.

893 Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике.

М.: Изд-во ИГиП РАН, 1992. С. 126-146.

894 Алексеев С.С. Собственность– право – социализм. М.: 1989. С. 23-31, 81; Сосна С.А. О концепции обще-

ственного достояния // Государство и право. 1996. № 2. С. 55-57.

895 См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 110.

896 Иванов А.А. Общее (народное) достояние и право государственной собственности // Правоведение. 1990

№ 5. С. 40-41.

383

сударственной собственности897. Не вдаваясь в подробный анализ мнений по

вопросу употребления данных терминов, поскольку это уже неоднократно

делалось898, обратим внимание лишь на то, что, несмотря на различия в фор-

мулировках, общим, что объединяет позиции исследователей, является ука-

зание на особую социальную значимость ряда объектов прав публичной соб-

ственности, обеспечивающих социальную функцию государства по обеспе-

чению социально-имущественных потребностей его граждан.

Сторонники концепции общественного достояния как «исключитель-

ной государственной собственности» по вопросу о составе такого имущества

сходятся во мнении, что составляющие его объекты по ряду объективных

признаков не могут находиться в частной собственности, а относятся к объ-

ектам общественного пользования899. В.П. Мозолиным и В.Г. Голубцовым

выделяются четыре группы объектов «общественного достояния». К первой

относятся природные ресурсы в той части, которая должна служить удовле-

творению непосредственных потребностей общества и не подлежит присвое-

нию со стороны частных лиц и государства (объекты историко-культурного и

природного наследия, художественные ценности, учреждения культуры об-

щего назначения). Во вторую группу включено имущество, предназначенное

для деятельности государства (государственная казна, имущество Вооружен-

ных сил РФ, материальные запасы и резервы, предприятия и имущество,

обеспечивающие осуществление публичных функций). Третью группу со-

ставляет имущество, обеспечивающее функционирование народного хозяй-

ства страны (ценные недра земли, водные ресурсы, воздушное пространство,

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской эконо-

мической зоны). В четвертую группу объектов общественного достояния ис-

следователями включено имущество социального назначения (учреждения,

897 См.: Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. М., 1955. С.

22-30.

898 См., например: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 110-115; Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных

начал в регулировании вещных отношений с участием государства . 2-е изд., испр. и доп. СПб, 2005. С. 125-

142.

899 См.: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 136-137.

384

обеспечивающие неотложную помощь больным; некоторые образовательные

учреждения)900. Исследователями обращается внимание на то, что перечень

этих объектов не может являться постоянным, т.к. с учетом их значимости

для Российской Федерации может дополняться901.

В контексте настоящего исследования нас интересуют в первую оче-

редь объекты народного достояния, входящие в четвертую группу и состав-

ляющие имущественные комплексы социального назначения, дающие воз-

можность мобилизовать внутренний потенциал личности, способствующий

выходу из трудной жизненной ситуации, такие, как социальные учреждения

для детей, оставшихся без попечения родителей; пожилых граждан и инвали-

дов и т.п. Представляется, что более точным, отвечающим целевому назна-

чению данных объектов будет термин «социально необходимые объекты»,

позволяющие обеспечить социально необходимые потребности общества.

Так же, как и в отношении правового режима оборота товара со статусом

«социально необходимого», рассмотренного нами в настоящем исследовании

ранее, правовой режим социально необходимых объектов обладает сущест-

венными особенностями по отношению как к частным оборотоспособным

объектам недвижимости, участвующим без ограничений в гражданском обо-

роте, так и к объектам исключительной государственной собственности

(публичным вещам), находящимся вне оборота или участвующим в граждан-

ском обороте в ограниченных законом пределах.

Правовой режим публичных вещей как объектов публичной собствен-

ности в разных странах имеет свои особенности в зависимости от последова-

тельности рецепции римских правовых идей902. Римские правоведы исходили

из того, что «не всякая вещь могла быть предметом права частной собствен-

ности; … не всякая вещь могла быть предметом распоряжения, … предметом

оборота, res publicae – государственной вещи, предназначенной служить го-

900 См.: Мозолин В.П. Указ. соч. С. 138-139; Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 137-138.

901 См.: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 138.

902 См.: Самсонова А.Е. Римское право и современное состояние понимания права собственности государст-

ва // Юридические записки. 2011. № 24. С. 81-85.

385

сударственным целям (например, крепости, тюрьмы и т.д.), в том числе и та-

кие, на которые установлено общественное пользование, usus publicus: пуб-

личные дороги, публичные реки, театры и т.п. (D. 18.1.6)»903. Если во Фран-

ции в соответствии с римской правовой традицией публичные вещи изъяты

из оборота, то в германском законодательстве в основе выделения публич-

ных вещей в особую группу лежит сугубо функциональный критерий – пуб-

личное назначение имущества, его служение общественному благу904. В Гер-

мании публичные вещи выходят за пределы объектов собственности госу-

дарства и могут охватывать имущество церкви, частных лиц, предназначен-

ное для служения общественному благу, публичному использованию. Одна-

ко и в данном случае служение публичной цели устанавливается законода-

тельным или административным актом. При прекращении публично-

правового статуса имущества право собственности на нее приобретает более

полный частный характер, не ограниченный публичным назначением905.

Вместе с тем, несмотря на деление вещей на публичные и частные, публич-

ные вещи регламентируются единым порядком собственности, содержащим-

ся в Германском гражданском уложении, и, следовательно, выступают объ-

ектом субъективного права собственности в его частноправовой трактовке.

Однако наделение объекта права собственности статусом публичной вещи в

целях достижения общественного блага обусловливает его обременение ог-

раниченным вещным правом – публично-правовым сервитутом (Dienstbarkeit

des offentlichen Recht)906. Таким образом, субъективное право собственности

и публично-правовой сервитут на одно и то же имущество создают специфи-

ческое правомочие владения вещью и публично-правовой обязанности по

эксплуатации имущества.

В российском законодательстве правовой режим публичных вещей, со-

ставляющих исключительную государственную собственность, имеет осо-

903 Цит. приведена по : Новицкий И.Б. Римское частное право. М., 1948. С. 14.

904 Винницкий А.В. Указ. соч. С. 61.

905 См.: там же. С. 62.

906 Винницкий А.В. Указ. соч. С. 65-66.

386

бенности и неоднороден, так как данное публичное имущество в большинст-

ве случаев не может находиться в собственности юридических и физических

лиц. Эти объекты неотчуждаемы и неотделимы. На них не могут быть обра-

щены иски кредиторов и судебные аресты, установлены сервитуты и иные

обременения, не существует давности владения. Как правило, органам пуб-

личной власти объекты исключительной государственной собственности

предоставляются в безвозмездное оперативное управление. Данное имущест-

во сдается внаем в безвозмездное пользование, в эксплуатацию по договору

совместной деятельности с третьими лицами лишь по прямому указанию за-

кона на конкурсной основе, в порядке, специально определенном Правитель-

ством РФ.

Вместе с тем объекты четвертой группы исключительной государст-

венной собственности (социального назначения), которым нами присвоен

термин «социально необходимые объекты», являются особой разновидно-

стью публичной собственности, т.к. их правовой режим соответствует граж-

данско-правовым критериям и в связи с этим право собственности на данные

объекты может рассматриваться как частноправовое вещное средство обес-

печения социально-имущественных потребностей общества. По мнению В.Г.

Голубцова, эти объекты социального назначения должны именоваться «ком-

мерческой собственностью государства»907. Предпринимательская деятель-

ность государства (публично-правовых образований) осуществляется, как

правило, с использованием данных объектов. По сравнению с публичными

вещами трех первых групп, входящими в состав исключительной государст-

венной собственности, объекты социального назначения могут обладать бо-

лее высокой степенью оборотоспособности, соответствующей режиму объек-

тов права собственности юридических лиц. Однако их правовой режим обо-

ротоспособности также должен быть ограничен. Например, на указанные

объекты не должны распространяться правила приобретательной давности,

другой особенностью является необходимость легализации сдачи в аренду на

907 Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 139.

387

конкурсной основе908; требования о возврате публичной собственности909 и

т.д.

К сожалению, в настоящее время указанные различия правового режи-

ма объектов исключительной собственности государства законодательно не

определены, как отсутствует и указание на необходимость социальных обре-

менений объектов частной собственности, как это сделано в ряде современ-

ных государств910. Концепция долгосрочного социально-экономического раз-

вития Российской Федерации на период до 2020 года не определяет состав

объектов государственного имущества, исходя из правила о том, что Россий-

ская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обла-

дать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализа-

ции публичных функций и полномочий по предметам ведения соответствен-

но федерального, регионального и местного значения911, что, на наш взгляд,

должно быть исправлено в отношении социально необходимых объектов в

Федеральном законе «О государственных гарантиях развития социального

предпринимательства». Особое значение легальное закрепление социально

необходимых объектов в законодательстве приобретает в связи с принятием

Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-

но-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации»912. Принятый за-

кон исходит из положения о том, что соглашение о государственно-частном

партнерстве не может заключаться в отношении объектов гражданских прав,

оборот которых в соответствии с федеральными законами запрещен. Пред-

ставляется, что из четырех групп объектов, входящих в состав исключитель-

ной государственной собственности, только создание социально необходи-

908 Там же. С. 140.

909 См.: Соловьев В.Н. Указ. соч. С. 295.

910 См.: Мазаев В.Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное напол-

нение // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 53-54.

911 СЗРФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

912 См.: О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федера-

ции и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон

Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Российская газета. 17 июля 2015 г.

388

мых объектов может быть предметом соглашения о государственно-частном

партнерстве. Думается, что в данном случае ограничения на использование

данного объекта могут устанавливаться не только законом, но и договором.

К сожалению, Гражданский кодекс РФ содержит лишь понятие вещи,

изъятой из оборота, что не может в полной мере характеризовать состав пуб-

личной собственности. Несмотря на то, что согласно ч. 2 п. 3 ст. 212 ГК РФ

виды имущества, которые могут находиться только в государственной или

муниципальной собственности, должны определяться законом, соответст-

вующего Федерального закона до настоящего времени нет. Правовой режим

и состав публичного имущества регламентируются разрозненными норма-

тивно-правовыми актами, бoльшую часть которых составляют подзакон-

ные913.

Представляется, что имущество, составляющее публичную собствен-

ность, и, в частности, социально необходимые объекты должны подчиняться

особому правовому режиму. Особые основания возникновения, прекраще-

ния, изменения, осуществления и защиты данных объектов обусловлены не-

обходимостью обеспечения социально-имущественных потребностей обще-

ства, что должно найти отражение в концепции Федерального закона «О го-

сударственных гарантиях развития социального предпринимательства».

913 См., например: Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и т.д.

389