Принципы стратегического планирования и программирования развития горнопромышленных комплексов местного значения

На сегодняшний день, наиболее фундаментальным нормативно­правовым документом в области стратегического планирования и програм­мирования на территории РФ является Федеральный закон от 28 июня 2014 г.

Законом заложена база для развития государственной системы страте­гического планирования. До его принятия, в нормативно-правовых актах не были определены единые требования к разработке стратегических докумен­тов. Согласно содержанию Закона, вся существенная документация должна быть подвержена общественному обсуждению и размещению в открытом

доступе, в сети Интернет, что позволит повысить роль научных организаций, общественности и прочих заинтересованных сторон в разработке документов стратегического характера[218].

Сильной стороной этого Закона является то, что в его рамках опреде­лены ключевые понятия в сфере стратегического прогнозирования и плани- рования[69]. Рассмотрим наиболее значимые из них.

«Стратегическое планирование - деятельность участников стратегиче­ского планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Феде­рации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, от­раслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направлен­ная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных об­разований и обеспечение национальной безопасности Российской Федера­ции.»

«Система стратегического планирования - механизм обеспечения со­гласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разра­ботки и реализации документов стратегического планирования, а также мо­ниторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирова­ния с использованием нормативно-правового, информационного, научно­методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.»

«Государственное управление - деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.»

«Целеполагание- определение направлений, целей и приоритетов соци­ально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.»

«Прогнозирование - деятельность участников стратегического плани­рования по разработке научно обоснованных представлений о рисках соци­ально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Рос­сийской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных образований.»

«Планирование - деятельность участников стратегического планирова­ния по разработке и реализации основных направлений деятельности Прави­тельства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально­экономического развития и обеспечения национальной безопасности Россий­ской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.»

«Программирование- деятельность участников стратегического плани­рования по разработке и реализации государственных и муниципальных про­грамм, направленная на достижение целей и приоритетов социально­экономического развития и обеспечения национальной безопасности Россий­ской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.»

«Документ стратегического планирования - документированная ин­формация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления и иными участниками стратегического планирования.»

«Методическое обеспечение стратегического планирования - разра­ботка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректи­ровке документов стратегического планирования.»

«Отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации - документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи го­сударственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.»

«Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий при­оритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.»

«Государственная программа субъекта Российской Федерации - доку­мент стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполни­телям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение це­лей и решение задач социально-экономического развития субъекта Россий­ской Федерации.»

Также, в Законе употребляются понятия «долгосрочный период плани­рования» и «краткосрочный период планирования».

Закон также уточняет полномочия региональных органов власти РФ, среди которых:

- «определение приоритетов социально-экономической политики, дол­госрочных целей и задач»;

- «установление требований к содержанию, разработке, рассмотрению и утверждению документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном уровне»;

- «разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования, мониторинг и контроль реализации документов»;

- «обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, участие в их разработке и формировании, осуществление порядка их выполнения и иные полномочия».

В рамках Закона также уточнены функции региональных органов ис­полнительной власти, которые заключаются в разработке документов страте­гического характера, осуществлении мониторинга, обеспечении координации и контроля процесса реализации стратегии.

Следующие документы относятся Законом к региональным докумен­там стратегического характера:

1) «документ стратегического планирования, разрабатываемый в рам­ках целеполагания, - стратегия социально-экономического развития субъекта РФ»;

2) «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рам­ках прогнозирования, к которым относятся»:

а) «прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долго­срочный период»;

б) «бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период»;

в) «прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на сред­несрочный период»;

3) «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рам­ках планирования и программирования, к которым относятся»:

а) «план мероприятий по реализации стратегии социально­экономического развития субъекта РФ»;

б) «государственные программы субъекта РФ»;

в) «схема территориального планирования субъекта РФ».

Не взирая на определенный прогресс в развитии основ стратегического планирования РФ, до сих пор имеется ряд не устраненных Законом проблем.

- в ряде случаев, цели государственный политики идут в разрез с целя­ми отдельных государственных программ;

- в большинстве действующих государственных программ, цели явля­ются размытыми и двусмысленными;

- нередки ситуации, когда решение поставленных в рамках стратегиче­ской программы задач не позволяет достичь ни одной из установленных це­лей;

- финансирование государственных стратегических программ в значи­тельной степени обеспечивается за счет юридических лиц и прочих внебюд­жетных источников;

- исходя из предыдущего пункта можно заключить, что финансирова­ние отдельных мероприятий государственных программ за счет средств фе­дерального бюджета осуществляется в недостаточной степени.

Таким образом, процесс формирования и реализации государственных стратегических программ требует усовершенствования через доработку ос­новополагающих документов государственного планирования, прогнозиро­вания и программирования.

Необходимо отметить, что в рамках развития ГПК МЗ требуется пере­работка принципов и подходов к формированию и реализации стратегиче­ских документов, в том числе, за счет более активного привлечения основ­ных предприятий регионального рынка, как в сфере добычи, так и потребле­ния ОПИ. Необходима переработка подходов к решению вопросов повыше­ния качества системного взаимодействия межотраслевых цепочек добываю­щих и строительных компаний, и органов государственной власти [84]. Ре­шение этих фундаментальных проблем ГПК является базой для решения ло­

кальных задач и позволит обеспечить требуемые темпы социально­экономического развития региона и устойчивость развития его базовых от­раслей.

Иными словами, нормативно-правовая основа стратегического плани­рования, программирования и управления в РФ уже заложена, то методоло­гическая сторона вопроса проработана слабо. Это справедливо, как для науч­но-практических работ, так и для нормативно-правовых актов.

Программный стратегический документ, нацеленный на развитие от­дельной отрасли региона, должен включать систему мероприятий, выполне­ние которых позволит достичь ряда целей и задач социально-экономического развития региона.

В программном необходимо четко определить ответственность каж­дого из исполнителей процесса стратегического программирования и реали­зации комплекса мероприятий. Кроме того, нужно обеспечить выполнение принципов открытости и прозрачности стратегического программирования.

Важная роль отводится определению перечня целевых показателей и планированию их значений, которые должны быть достижимы с точки зре­ния ресурсоемкости запланированных мероприятий и способствовать дости­жению основных целей программы.

Отраслевой раздел программного документа определяет специфику функционирования предприятий отрасли и их взаимосвязь с внешним окру­жением. Программа развития отрасли или группы отраслей должна также быть увязана с другими программными документами региона.

Основной целью стратегической программы развития отрасли, явля­ется создания условий для направления этого развитию по новому пути, ко­торый сможет обеспечить рост значений количественно-качественных пока­зателей [17]. Это отразится на долгосрочном повышении темпов экономиче­

ского роста, что позволит определить новые подходы к повышению социаль­но-экономических условий в регионе. Исходя из этого, ключевыми стратеги­ческими целями программы являются:

- рост производительности труда в стоимостном и натуральном выра­жении;

- развитие компетенций имеющихся работников, привлечение высоко­квалифицированных специалистов и подготовка новых работников за счет взаимодействия с образовательными организациями региона для создания новых и приведения имеющихся программ подготовки специалистов в соот­ветствие с требованиями современной промышленности;

- модернизация и реконструкция функционирующих промышленных объектов;

- развитие методов организации государственно-частного партнерства при реализации стратегически важных для региона проектов.

Далее рассмотрим принципы стратегического планирования и про­граммирования на уровне горнопромышленных комплексов местного значе­ния. Как уже отмечалось, первым этапом стратегического управления явля­ется стратегическое планирование. Стратегическое планирование включает определение целей, планирование, прогнозирование и программирование процесса развития экономических единиц различного уровня. Документы стратегического планирования разрабатываются на этапе целеполагания под которым понимается процесс определения основных целей и приоритетов развития социально-экономической системы.

На этапе прогнозирования формируется перечень научно-обоснованных предположений о том, каким образом будет развиваться система в дальней­шем.

На этапе планирования производится определение конкретных целевых значений показателей и определяются методы, позволяющие их достигнуть.

На этапе программирования, для достижения установленных ранее зна­чений целевых показателей, осуществляется разработка и реализация страте­

гической программы. Иными словами, программирование - 3 этап стратеги­ческого управления, главной целью которого является решение ключевых проблем развития экономической системы, в том числе, проблем националь­ной экономики, а также локальных, межотраслевых, отраслевых и регио­нальных проблем [21].

Результатом процесса программирования являются конкретные под­программы и программы. Программа - научно-обоснованное представление о состоянии какого-либо объекта в определенном периоде. В программе оп­ределяются цели, раскрывающиеся через комплекс задач, конкретная и де­тально описанная система мероприятий, нацеленная на решение поставлен­ных задач, и учитывающая объемы необходимых ресурсов, и сроки реализа­ции.

Программы должны содержать следующие ключевые элементы:

1. Цель.

2. Задачи

3. Целевые индикаторы и показатели.

4. План реализации.

5. Совокупность и последовательность мероприятий.

6. Расчет ресурсных затрат.

7. Планируемый эффект программы

8. Распределение заданий по срокам и исполнителям

9. Согласованность программы с другими программными документами во времени и по содержанию.

Программы являются адресными документами различной направлен­ности. Мероприятия, выбираемые для реализации в рамках программы, оп­ределяются исходя из их эффективности, показателем которой является их способность обеспечить достижение плановых значений целевых показате­лей.

Функции программы:

1. Достижение поставленных целей и решение актуальных для обеспе­чения долгосрочного развития социально-экономической системы задач.

2. Создание необходимых для обеспечения структурных преобразова­ний экономической системы условий, которые не представляются возмож­ными при существующей политике.

3. Составление комплекса разнонаправленных мероприятий и придание им единой целевой направленности для решения конкретного перечня про­блем.

4. Создание устойчивых взаимосвязей между отдельными стратегиче­скими целями и оперативными возможностями компании.

5. Качественное решение имеющихся проблем и создание устойчивого послереализационного эффекта.

Для оценки получаемого от стратегических программ развития ГПК МЗ экономического эффекта необходимо построение прогнозных денежных потоков, показывающих, как бюджетную, так и финансовую эффективность. Это требует проведения оценки перечня специфических технологических, геологических и экономических параметров. Однако даже при использова­нии современных комплексных экономико-математических моделей и мето­дов, точность таких расчетных прогнозов, как в средне-, так и в долгосроч­ной перспективе, крайне низка. Помимо этого, разработка и реализация стра­тегической программы должны быть подчинены единым принципам страте­гического планирования, в том числе, если речь идет о развитии промыш­ленных комплексов и отраслей (Таблица 3.5).

Для большинства месторождений ПИ наиболее высокую степень неоп­ределенности имеют геологические параметры, хотя для месторождений ОПИ, в т.ч. НСМ, эти риски намного ниже, чем для других видов минераль­ногосырья [14]. Тем не менее, разработка месторождений ОПИ в большин­стве случаев требует доразведки запасов ПИ для их корректировки и уточне­ния.

Таблица 3.5 - Принципы стратегического планирования на уровне горнопро­мышленных комплексов местного значения

Составлено автором.

В большинстве случаев, ключевой задачей геологоразведочных пред­приятий ГПК МЗ является проведение поисковых и оценочных работ по за­пасам песков, песчано-гравийного материала и щебеня на близлежащих от действующих и перспективных объектов строительства территориях.

На базе анализа значений технологических параметров утверждается система разработки месторождения, которая оказывает наибольшее влияние на объем требуемых капитальных и эксплуатационных затрат.

Экономические параметры описывают такие факторы, как как цена ОПИ, затраты на логистику, цена на энергоресурсы, перспективный спрос на ОПИ с учетом тенденций региональной и национальной экономики, средняя заработная плата и пр. Разработка прогноза динамики каждого из перечис­ленных показателей - весьма трудоемкая задача, даже при ее осуществлении в краткосрочном периоде [213].

Экономическое прогнозирование в любой отрасли имеет значительную погрешность [200]. В сфере же ГПК МЗ, процесс прогнозирования осложня­ется еще и отсутствием общепринятой научно-методической базы составле­ния стратегических программ [218]. Далее приводится описание авторского подхода к формированию стратегических программ развития ГПК МЗ.

1. При изучении и оценке отраслевого промышленного комплекса ре­гиона необходимо использование системного подхода, то есть принимать в расчет тесную взаимозависимость между реализацией мероприятий по ос­воению месторождений ПИ МЗ и удовлетворением потребностей отраслей- потребителей продукции ГПК МЗ [223]. Кроме этого, системный подход предполагает интеграцию следующих аспектов функционирования ГПК и ре­гиона: социально-экономическое развитие регионов и муниципалитетов, гео­логоразведочные, добычные и обогатительные процессы, НИОКР и ПИР, транспортировка, инвестиционная привлекательность территории [296], соз­дание новых объектов сопряженных отраслей, природоохранная деятель­ность.

2. Существует необходимость разработки ряда альтернативных сцена­риев освоения месторождений, учитывающих различные прогнозы институ­циональных преобразований, макроэкономического развития, уровня разви­тия инновационной активности компаний [210, 211]. Эти факторы оказывают непосредственное влияние на скорость технологического развития отраслей добычи, переработки, транспортировки и геологоразведки.

3. При формировании стратегической программы развития ГПК МЗ предлагается придерживаться определенному порядку последовательного сбора и анализа информации, а также использовать методики, разработанные с учетом особенностей объекта управления. Каждый этап формирования стратегии отличается от прочих охватом решаемых проблем, комплексом по­ставленных задач, точностью и достоверностью значений прогнозных пока­зателей.

4. С целью принятия обоснованных управленческих решений, необхо­димо использовать экономико-математические модели количественной оцен­ки текущего и прогнозного потенциала ГПК МЗ на всех этапах формирова­ния программы. Применение методов математического моделирования даст возможность сформировать портфель альтернативных сценариев стратегиче­ской программы, что позволит обеспечить долгосрочное сбалансированное развитие ГПК МЗ.

Автором этой работы предлагается выделять пять стадий формирова­ния стратегической программы.

-1ая стадия. Формирование стратегической программы на основе меж­отраслевого экономико-математического моделирования, позволяющего оп­ределить прогнозные объемы добычи ПИ МЗ, объемы транспортировки на внешний и внутренний рынки (по отношению к региону) исходя из прогноз­ных потребностей в продукции ГПК МЗ.

2- ая стадия. Анализ влияния различных мер государственного регули­рования на повышение заинтересованности недропользователей к интенсив­ному развитию добывающих и перерабатывающих предприятий. Получен­

ные результаты должны ложиться в основу стратегических альтернатив раз­вития ГПК МЗ. В рамках каждой из альтернатив должны быть четко опреде­лены методы государственного воздействия, например, меры поддержки в виде льготного кредитования, отсрочки обязательных платежей, налоговых каникул, упрощенной процедуры получения лицензии, лизинговые механиз­мы и прочее. Также для каждой альтернативы должны быть сформированы прогнозные профили добычи ПИ МЗ, ресурсные и совокупные финансовые затраты.

3- я стадия. Установка оптимальной последовательности ввода в разра­ботку новых месторождений и реконструкция старых промышленных мощ­ностей в соответствии с тенденциями развития отраслей-потребителей: энер­гетика, строительная отрасль, сельское хозяйство и т.п. Определение приори­тетных программы развития инфраструктуры федерального значения.

4- ая стадия. Комплексное описание программы освоения существую­щих и новых месторождений. Основными критериями оценки программы яв­ляются ресурсные затраты, горизонт планирования, эффективность деятель­ности предприятий ГПК, риски возникновения социальных, экономических и экологических последствий, отклонения от имеющихся ограничений по ре­сурсам. Также должно быть приведено полное описание комплекса меро­приятий, который способен обеспечить оперативное и гибкое управление процессом достижения целей программы.

5- ая стадия. Проведение оценки эффективности альтернативных сцена­риев программы развития, основанной на разработанной системе показателей эффективности.

Формирование стратегической программы ГПК МЗ предлагается осу­ществлять с помощью методического комплекс (МК), который включает мо­делирование долгосрочных процессов, массив необходимой информации, систему качественных и количественных показателей. Структура предлагае­мого МК показана на рисунке 3.1.

МК состоит из одного «Основного» блока и трех «Дополнительных» блоков.

«Основной» блок включает составление прогнозов объема добычи по­лезных ископаемых по видам минерального сырья для альтернативных сце­нариев развития. Наиболее распространенным подходом является составле­ние стратегического плана для трех основных сценариев: оптимистичного, пессимистичного и наиболее вероятного. Также основной блок включает процесс детальной проработки стратегии воспроизводства минерально­сырьевой базы ОПИ с расчетом количественных показателей, отражающих затраты и объемы приращения запасов.

Рисунок 3.1 - Структура МК при формировании стратегических планов и программ развития ГПК МЗ

Разработано автором.

В информационно-аналитическом блоке формируется массив исходных данных, необходимых для расчетов «основного» блока и блока прогнозных социально-экономических показателей и целевых индикаторов. Элементы информационного блока характеризуют специфические характеристики ГПК МЗ и включают сведения о перспективных для комплекса технологиях, имеющихся запасах минерального сырья, существующей системе логистики, потенциале использования техногенных отходов, перспективах диверсифи­кации направлений реализации продукции ГПК МЗ в новых отраслях.

Блок прогнозных социально-экономических показателей позволяет сформировать базовые расчеты «основного» блока с целью оценки необхо­димых объемов добычи ПИ. Кроме того, в рамках этого блока предполагает­ся оценка перспективы организации интеграционных связей внутри эконо­мических субъектов региона [224] и оценки эффективности стратегического плана.

Блок государственного регулирования позволяет охарактеризовать сис­тему нормативно-правового регулирования в целом и конкретные мероприя­тия органов власти, способствующие развитию концепции рационального недропользования, ускорению темпов освоения месторождений ОПИ регио­на и усилению инновационной составляющей в деятельности компаний МСК.

«Дополнительные» блоки, могут быть наполняться, при необходимо­сти, вспомогательными показателями, а информационный блок можно рас­ширить за счет введения дополнительных модулей. К примеру, необходи­мость в этом может появиться в случае изменении ключевых проблем ГПК МЗ или появлении новых перспективных направлений развития, требующих детального рассмотрения, например, масштабное получение полезного про­дукта из техногенных отходов.

Одним из наиболее существенных аспектов создания стратегического плана является всесторонний анализ спроса на продукцию и его моделирова­ние в средне- и долгосрочной перспективе. Такое моделирование должно

принимать в расчет потребности домохозяйств, строительной отрасли, сель­ского хозяйства, малой энергетики и др.

Важную роль в развитии современного ГПК МЗ играет экологический фактор, несмотря на сравнительно слабое антропогенное воздействие пред­приятий комплекса. В приоритет необходимо ставить применение современ­ных природоохранных и, одновременно, эффективных технологий, что могло бы быть достигнуто при организации прозрачного и непрерывного монито­ринга воздействия предприятий ГПК на окружающую среду. Это позволило бы поднять тему введения соизмеримых нормативов и стандартов компенса­ции техногенного ущерба, нанесенного предприятиями экосистеме региона.

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что существующую систему разработки стратегических программ, в т.ч. ГПК МЗ, необходимо в значительной степени модернизировать и внедрить новые методологические и концептуальные подходы, учитывающие специфические особенности объ­ектов управления.

Выводы к главе 3

1. В ЛО области существует множество программ и подпрограмм, свя­занных с развитием смежных для ГПК МЗ отраслей, к которым, в основном, относится инфраструктурное и жилищное строительство. Вместе с тем, клю­чевым программным документом любого региона, который оказывает непо­средственное влияние на развитие ГПК МЗ является стратегия социально­экономического развития.

2. Определены следующие ключевые направления развития отрасли по добыче НСМ в ЛО: повышение инвестиционной привлекательности отрасли; развитие инфраструктуры региона; развитие строительного комплекса, рас­ширение сырьевой базы; совершенствование нормативно-правовой базы; со­гласование основных региональных программ и подпрограмм.

3. В России уже имеются нормативно-правовая и методическая основа осуществления стратегического планирования экономических систем всех уровней. Тем не менее, несмотря на детальность ФЗ «О стратегическом пла­нировании», существует целый перечень направлений, которые должны быть доработаны.

4. Обобщены основные направления развития отрасли по добыче не­рудных строительных материалов, выделены основные задачи и приоритеты развития отрасли, а также основные программные документы на региональ­ном уровне, которые в настоящее время разработаны для достижения целей и решения поставленных задач.

5. Предложены принципы стратегического планирования и программи­рования, адаптированные к особенностям горной отрасли с разработкой ме­тодического комплекса, направленного на сбор информации и оценку про­гнозных параметров необходимых для осуществления стратегического управления. Методический комплекс включает в себя четыре блока: государ­ственное регулирование, разведка и добыча, социально-экономический, ин­формационно-аналитический.