Аренда как регионально-рыночная форма управле­ния государственной собственностью

Необходимость создания адекватной современным условиям хозяйст­вования системы управления имущественными комплексами, как объекта­ми недвижимого имущества, потенциальными участниками рынка недви­жимости определяется, на наш взгляд, со следующими обстоятельствами.

Во-первых, существенная доля государственного сектора в экономи­ке России обусловливает длительность и сложность процессов преобразо­вания государственной собственности.

Во-вторых, повышение эффективности хозяйственной деятельности и оздоровление промышленных предприятий и экономики связаны не толь­ко с их преобразованием в акционерные общества в процессе приватизации, но и с проведением операций с недвижимостью имущественных комплексов вне зависимости от формы собственности в целях привлечения инвестици­онных ресурсов для реструктуризации производства.

Высоких результатов хозяйственной деятельности развитые страны добиваются в том числе за счет эффективного использования, рынка недви­жимости. Сказанное подтверждает необходимость и возможность, наряду с приватизацией, изыскания вариантов финансового оздоровления промыш­ленного сектора экономики путем построения цивилизованного рынка

недвижимости.

Однако в российских законодательно-нормативных актах по вопро­сам управления недвижимостью в значительной степени повторяются за­рубежные модели и недоучитывается отечественная специфика, выражаю­щаяся в практическом отсутствии инфраструктуры рынка недвижимости, возможности государственного регулирования вопросов становления циви­

лизованного рынка операций с недвижимостью с целью финансового оз­доровления имущественных комплексов.

Развитие предпринимательства в сфере операций с недвижимостью требует специальных управленческих процедур. Вместе с тем действия ре­гиональных и федеральных органов, ответственных за развитие и управле­ние имущественным комплексом регионов, включая приватизацию иму­щества юридических лиц, аренду, оформление земельных отношений, от­личаются несогласованностью действий, вследствие чего урускается воз­можность пополнения бюджета и повышения эффективности использования имущества.

Как показывает практика, в сфере управления имуществом наиболь­шее развитие на первом этапе экономических реформ получили, помимо приватизации собственности государственных и муниципальных предпри­ятий, арендные отношения, особенно в российской столице. Так, в целях экономического стимулирования рационального землепользо­вания в Москве в 1992 г. было начато формирование арендных земельных отношений на основании распоряжения от 02.03.92 г. № 110-РВМ "Об арен­де земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве", которое реализовывало Указы Президента Российской Федерации от 28.08.91 г. № 96 “О полномочиях органов исполнительной власти г. Моск­вы” и от 29.12.91 г. № 334 “О дополнительных полномочиях органов управ­ления г. Москвы на период проведения радикальной экономической рефор­мы”. С этой целью на ее территории началось переоформление земельно­правовых документов. Была разработана форма договора аренды земли, заключаемого с иностранными юридическими и физическими лицами и со­вместными предприятиями (как наиболее платежеспособными), для оформ­ления, выдачи и регистрации согласно распоряжениям правительства Моск­вы (или уполномоченного им органа), всех видов документов, удостове­

ряющих право юридических и физических лиц (в том числе и иностранных) на пользование земельными участками.

Для предотвращения коррупции и взяточничества при предоставлении участков земель в долгосрочную аренду, довольно распостраненных на на­чальном этапе становления арендных отношений, договоры аренды участ­ков земель считалось и считается целесообразным передавать на кон­трактной основе для реализации конкретных инвестиционных проектов.

Сделки по передаче прав аренды на объекты недвижимого имущества, в основном реализующиеся через конкурсы и аукционы, вступают в силу с момента регистрации прав землепользования. Тем не менее в настоящее время победитель конкурса или аукциона перечисляет средства, получен­ные в результате проведения конкурса или аукциона (в т.ч.

В целях обеспечения своевременного и полного поступления средств от аренды нежилых помещений, а также экономических гарантий выпол­нения арендаторами обязательств по реконструкции и реставрации поме­щений (зданий) заключение (перезаключение) договоров аренды произво­дится только при наличии соответствующего страхового договора (поли­са) по страхованию государственной (городской) собственности, сдаваемой в аренду предприятиям, организациям, учреждениям и иным хозяйственным субъектам независимо от форм собственности.

Под развитие малого и среднего бизнеса с согласия балансодержате­лей на договорной основе предоставляются в аренду свободные площади государственных промышленных предприятий, научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро и других организаций государственной собственности Москвы.

Одной из наиболее перспективных форм аренды является лизинг, в целях дальнейшего развития которого, Правительство приняло Постановле­ние “О государственной поддержке развития лизинговой деятельности в

Российской Федерации" от 27.06.96 г. № 752. В нем утверждались измене­ния и дополнения во Временное положение о лизинге от 29.06.95 г. № 633 и давалось поручение Минфину совместно с Минэкономики и другими за­интересованными федеральными органами исполнительной власти преду­смотреть при разработке особенной части Налогового кодекса комплекс мер по налоговому стимулированию инвесторов, осуществляющих опера­ции финансового лизинга с использованием оборудования отечественного производства.

С учетом сложившейся практики организации арендных отношений в регионах и в рамках поставленных задач по управлению их имуществен­ными комплексами должен быть установлен порядок продажи сданных в аренду объектов недвижимости нежилого фонда, а также сохранен мини­мальный уровень договорных зональных цен при их продаже на террито­рии региона, введены расчетные нормативы стоимости строительства 1 кв. м помещения, разработана методика расчета коэффициентов и система ог­раничений при определении цены продажи арендаторам, имеющим право выкупа объекта по плану приватизации или получившим право аренды по конкурсу (аукциону).

При заключении договоров купли-продажи было бы целесообразно из средств, предназначенных для перечисления в региональный бюджет, часть (например, 50 %) направлять во внебюджетные фонды муниципаль­ных образований.

Арендатор должен иметь преимущественное право выкупа объекта. У двух и более арендаторов заявленного к продаже объекта должны быть равные права на приобретение в собственность арендуемой ими части объ­екта. При отказе одного или нескольких арендаторов от ее покупки мо­жет разрешаться продажа всего объекта или всех оставшихся частей од­ному из арендаторов, пользующемуся частью этого объекта.

При наличии двух или более заявок на арендуемое имущество (часть имущества) продажа может осуществляться на закрытом (только среди арендаторов частей данного объекта) конкурсе или аукционе. Обязательст­ва нового собственника к другим пользователям объекта должны отра­жаться в договоре купли-продажи и плане приватизации.

Преимущественное право выкупа нежилых помещений в домах ЖСК и кондоминиумов может предоставляться последним.

При продаже сданных в аренду объектов в жилых домах в договоры купли-продажи необходимо включать обязательства собственника объекта по выполнению предусмотренных законодательством санитарно- гигиенических, экологических, архитектурно - градостроительных, проти­вопожарных, эксплуатационных требований к использованию помещений без ущемления жилищных, иных прав и свобод граждан.

Продажа незанятых (неиспользуемых) объектов должна осуществ­ляться исключительно на открытых конкурсах (аукционах), которые проводят фонды имущества с участием органов управления им или их тер­риториальных агентств.

Начальная цена выкупа объектов, выставляемых на открытые (закры­тые) конкурсы или аукционы, должна устанавливаться органами управ­ления имуществом и их территориальными агентствами, в соответствии с утвержденными положениями, а оценка объектов может производиться не­зависимым оценщиком.

Покупателями могут быть юридические лица, подавшие заявки на вы­куп в органы управления имуществом и признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации. Продажа арен­дуемых ими объектов должна осуществляться по договорным ценам между продавцом и покупателем в зависимости от места расположения объекта.

Цена продажи объекта для арендаторов, имеющих право выкупа объ­екта в соответствии с планом приватизации, или получивших право аренды

по конкурсу (аукциону), а также расчетная стоимость строительства 1 кв. м помещения, методика расчета коэффициентов, а также система ограни­чений должны определяться исполнительной властью региона.

Продажа объектов, где арендаторами произведены значительные ин­вестиционные вложения (до 50 % их стоимости), а также социально зна­чимых для инфраструктуры объектов должна осуществляться по методике, устанавливаемой исполнительной властью региона. Особый порядок про­даж, утверждаемый законодательной властью региона по представлению исполнительной власти может вводиться для объектов, являющихся памят­никами истории и культуры местного значения и не входящих в перечень объектов региональной собственности, не подлежащих отчуждению.

Дополнительные средства при заключении договора купли-продажи в региональном фонде имущества не должны взиматься по всем сделкам, по которым покупателем полностью перечислены денежные средства за выкуп объектов (в соответствии с утвержденными планами приватизации).

Корректировка цен может производиться региональными фондами имущества в соответствии с утвержденными положениями по приватизации объектов, находящихся в ведении региональных фондов имущества (в пла­нах приватизации которых имеется право на выкуп).

Исходя из перспективных задач развития различных отраслей эконо­мики и потребительского сектора, необходимости выполнения программ реконструкции регионов и в целях привлечения инвестиций для этого, по­лучения дополнительных денежных средств в бюджеты различных уровней от продажи собственности субъектов федерации и муниципальной (госу­дарственной) собственности необходимо, чтобы:

1) решение о продаже арендованного нежилого фонда на конкурсе (аукционе) принималось специальной комиссией по продаже объектов недвижимости, создаваемой органами по управлению имуществом и фон-

дами имущества, состоящей из представителей соответствующих органов исполнительной власти;

2) конкурсная продажа объектов, оформление договора купли-продажи и свидетельства на право собственности осуществлялись фондами имуще­ства (продавцами) в соответствии с разработанными и утвержденными по­ложениями;

3) участниками конкурса могли стать как арендаторы продаваемого объекта, так и любые физические и юридические лица, признанные покупа­телями;

4) условия и дата проведения конкурса (аукциона) в обязательном по­рядке публиковались в бюллетене фонда имущества и средствах массовой информации;

5) основными условиями продажи указанных объектов по инвестици­онному конкурсу могли быть:

- выкуп объекта по начальной цене;

- обязательство собственника заключить договор аренды объекта с прежним арендатором на прежних условиях (определение размеров годовой арендной платы осуществляется по нормативам, утверждаемым органами исполнительной власти);

Z

- возмещение стоимости произведенных арендатором инвестиций в выставленный на конкурс объект;

- выполнение инвестиционной программы;

- воспроизводство леса - в случае аренды лесных участков, или ре­культивация земель для добывающих предприятий.

6) основными условиями продажи объектов по коммерческому кон­курсу должны быть:

- выкуп объекта по цене, не ниже стартовой;

- обязательство собственника заключить договор аренды объекта с прежним арендатором на прежних условиях (определение размеров годо­вой арендной платы осуществляется по нормативам, утверждаемым органа­ми исполнительной власти);

- возмещение стоимости произведенных арендатором инвестиций в выставленный на конкурс объект (в случае, если победителем конкурса бу­дет признан участник, не являющийся арендатором);

7) критерием выявления победителя коммерческого конкурса является максимальная предложенная цена за объект. Критериями определения по­бедителя инвестиционного конкурса может быть величина, сроки, направ­ления и эффективность инвестиций в продаваемый объект.

Если предложения нескольких участников конкурса совпадают, побе­дителем может быть признан тот, кто является арендатором продаваемого помещения. Если таковой среди участников конкурса отсутствует, победи­тель может быть определен путем проведения открытых аукционных торгов.

8) при признании победителем конкурса арендатору продаваемого объекта могут быть предоставлены следующие льготы:

- зачет инвестиций, вложенных арендатором в объект;

- рассрочка платежа на срок, в течение которого арендатор произ­водит арендные платежи и возврат кредита;

9) при продаже объекта нежилого фонда по коммерческому конкур­су (или на аукционе) стартовая цена может определяться органами зако­нодательной власти региона;

10) на конкурсную продажу не могут выноситься объекты:

- в которых арендаторы произвели значительные инвестиционные вложения (не менее 50 % их стоимости, определяемой в соответствии с постановлениями органов законодательной власти региона), а также со­

циально значимые объекты инфраструктуры. При выкупе данных поме­щений с арендатором заключается договор купли-продажи на неконкурс­ной основе;

- в которых проводится модернизация оборудования;

- арендаторов, подающих заявку на проведение инвестиционного проекта;

- арендаторов, добросовестно выполняющих все условия договора аренды и купли - продажи на основные (без помещения) и оборотные сред­ства;

- не подлежащие отчуждению в соответствии с Уставом региона.

В целях повышения эффективности использования госсобственности путем ее аренды необходимо:

- законодательно подкрепить интерес балансодержателя к сдаче в аренду государственных объектов недвижимости дающей возможность по­лучения до 30 % арендной платы;

- рассмотреть вопрос в федеральных органах о зачете арендной пла­ты за федеральное имущество в областной бюджет в счет сокращения за­долженности федерального бюджета по финансированию содержания объ­ектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы.

Совместно разрабатывать государственным и муниципальным орга­нам управления следует нормативную документацию, регламентирующую арендные отношения, в частности возможность изъятия и продажи неэф­фективно используемого арендованного имущества, создание "инкубато­ров" малого предпринимательства на базе совместного использования не приносящего доход государственного и муниципального имущества. При­менение механизмов аренды в этой сфере невозможно без детальной клас­сификации объектов государственной (федеральной и региональной) и му­ниципальной собственности.

Важнейшее место в управлении имуществом занимает аренда зе­мельных участков под промышленными и другими объектами.

Практика подготовки земельных конкурсов выявила ряд недостатков в их организации, что приводит к срыву выполнения графиков проведения конкурсов и невыполнению заданий по привлечению средств для финанси­рования городской инвестиционной программы.

Основной причиной неритмичного проведения торгов правами арен­ды является недостаточность имеющейся разрешительной документации. В настоящее время в процессе подготовки конкретных конкурсов за счет средств риэлторских фирм, привлекаемых для их организации, параллельно ведется разработка нормативной базы. При этом в ходе работ зачастую вы­являются непригодность земельных участков для размещения проектируе­мых объектов либо необходимость продления сроков прав аренды. Наряду с этим решается вопрос финансирования разработки разрешительной доку­ментации, необходимой для предоставления земель под строительство объ­ектов городского заказа. Вследствие недостатка средств на указанные це­ли задерживается оформление предоставления земельных участков, что приводит к отсрочке начала проектирования и строительства объектов, не­обходимых для удовлетворения потребностей населения и городского хо­зяйства.

Решить указанную проблему можно заблаговременно готовя разреши­тельную документацию по заказу с последующей компенсацией затрат за счет средств, полученных от земельных конкурсов и платежей инвесторов за право заключения договоров аренды земли.

Сложность состоит в том, что земельные участки выступают одно­временно как объекты налогообложения, объекты аренды и как товар, имеющий собственный рынок.

В федеральной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн кв. м., от аренды которых получено: в 1995 г. -

95,5 млрд руб., 1996 г. - 223 млрд руб., 1997 г. - 305 млрд руб.. 199S г. - 750 млрд руб. Таким образом, как показано па рис. 4.5, наблюдае тся устойчивая тенденция повышения доходности недвижимости.

Вместе с тем в существующей системе управления недвижимостью в Российской Федерации имеется ряд нерешенных проблем:

- не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности, и как следс твие - влечет невозможность контроля реальных денежных потоков, проведения достоверного анализа эффективности использования недвижимости, про­гноза поступления средств в федеральный бюджет;

Рис. 4.5. Динамика доходов от аренды государственного имущества

Вмес те с тем в существующей системе управления недвижимостью в Российской Федерации имеется ряд нерешенных проблем:

- не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности, и вследствие - этого контролировать реальные денежные потоки, проводить достоверный

анализ эффективности использования недвижимости, прогнозировать по­ступления средств в федеральный бюджет;

- отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоян­ному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию (являясь самым крупным собственником недвижи­мости государство сдает имущество в аренду по ставкам, значительно ниже рыночных);

- полномочия государства как собственника недвижимости осуществ­ляются различными органами государственной власти, руководствующихся разными принципами;

- права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распо­ряжение ими;

- слабо применяются многовариантный и индивидуальный подходы к использованию недвижимости;

- огромное количество объектов незавершенного строительства не во­влечены в оборот и утрачивают инвестиционную привлекательность;

- распоряжение федеральными землями осуществляют органы мест­ного самоуправления, пользователю федеральной недвижимостью прихо­дится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;

- земельное законодательство отстает в темпах и качестве развития от иных отраслей, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к не­стыковке режимов правового использования земельных участков и распо­ложенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект недвижимости.

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения до­ходы, получаемые от использования недвижимости, значительно ниже

сложившихся рыночных показателей, что является основанием для измене­ния подходов к управлению недвижимым имуществом.

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

- максимально возможное повышение доходности объектов феде­ральной недвижимости;

- наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования федеральной недвижимости;

- стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, что означает сделать доступ предпринимателей к объектам не­движимости максимально простым и удобным;

- исключение возможности для коррупции в процессе управления не­движимостью;

- вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

- сформировать полный реестр государственной недвижимости (ба­ланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, техниче­ские и правовые характеристики этих объектов, включающий реестр объек­тов незавершенного строительства;

- четко разграничить и скоординировать полномочия всех государст­венных органов, участвующих в процессе управления недвижимостью;

- сформировать объекты управления, исключив возможность распо­ряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и соору­жения);

- установить, в каких случаях и на каком основании должны предос­тавляться земельные участки. При этом коммерческим организациям зе­мельные участки должны предоставляться исключительно на условиях

аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций к оптимизации размеров занимаемых ими зе­мельных участков.

- земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования следует предоставлять только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

- обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости. Выровнять ставки арендной платы, взи­маемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

- разработать необходимую правовую базу, позволяющую использо­вать при распоряжении федеральным имуществом различные правовые конструкции (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал и т.д.), ориентируясь на максимальную эффективность и обоснованность в каждом конкретном случае;

- сформировать условия для привлечения инвестиций в реальный сек­тор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в граждан­ский оборот, в том числе предоставления на максимально льготных услови­ях инвесторам объектов незавершенного строительства;

- урегулировать вопросы приобретения государством недвижимости, четко определив цели, ради достижения которых могут быть произведены такие действия;

- обеспечить профессиональную подготовку государственных служа­щих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью;

- установить жесткий контроль за использованием недвижимости, за­крепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у государственных унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения ими недвижимостью);

- выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назна­чению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано уч­реждение). Провести изъятие указанного имущества.

Поскольку государство при использовании своей недвижимости уча­ствует в гражданском обороте наравне с другими его участниками, а не как властный субъект, то для эффективного управления недвижимостью необ­ходим механизм возмещения расходов на эти цели (в том числе на инвента­ризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому. Должна быть оп­ределена фиксированная пропорция средств, остающихся у органов по управлению недвижимостью, с последующим зачетом этих средств в счет финансирования из бюджета.

Необходимо принципиально изменить существующий механизм про­дажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низ­ким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом при­надлежит ограниченному кругу лиц в силу законодательства о приватиза­ции. Указанное право должно быть сохранено, но ограничено сроком. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки.

Вместе с тем целесообразно установить действующую во всех субъек­тах федерации единую процедуру принятия решения по использованию (прежде всего по сдаче в аренду) федеральной недвижимости. Эта процеду­ра должна обеспечивать надлежащую оперативность принятия решений и быть ясной для всех ее участников.

Достижение обозначенных целей возможно только при объединении функций формирования и распоряжения объектами недвижимости, включая земельные участки, в одном ведомстве.

Основным объектом управления становится отдельный объект не­движимости, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех прочно связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Первым шагом в такой системе управления должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой будет ин­формация, позволяющая провести рыночную оценку объектов недвижимо­сти методом массовой оценки.

Одновременно с наполнением реестра государственной собственности государство должно зарегистрировать свои права на проинвентаризирован­ные и оцененные объекты недвижимости. Следующим шагом в системе управления недвижимостью должна стать выработка единых правил и про­цедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны базироваться в обязательном порядке на следующих принципах:

- безусловный приоритет возмездного вида пользования с определе­нием исключительных случаев предоставления недвижимости на безвоз­мездной основе;

- высокодоходная недвижимость должна использоваться в коммерче­ских целях;

- запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по став­кам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

- максимальное сокращение льгот при использовании объектов не­движимости;

- максимальная прозрачность процедур предоставления в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией их списка для всех заинтересованных лиц. При наличии двух и более заявителей обя­зателен способ предоставления объектов путем проведения торгов;

- максимальное упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращения ее сроков. Арендаторам платящим полную рыночную ставку арендной платы должна быть разреше­на субаренда с соблюдением уведомительного порядка;

- объекты незавершенного строительства, а также, требующие рекон­струкции должны предоставляться на инвестиционных условиях исходя из

их рыночной стоимости. Объекты, имеющие отрицательную рыночную стоимость, должны предоставляться инвесторам безвозмездно либо под со­ответствующий государственным интересам инвестиционный проект, должны быть предоставлены государственные компенсации или гарантии.

Текущий контроль за достижением целей, указанных в данном разде­ле диссертации, и действенность предпринимаемых для этого мер может осуществляться по следующим параметрам:

- увеличение в доходной части бюджета имущественной составляю­щей;

- своевременное составление и фактическое вступление в силу соот­ветствующих нормативных документов;

- сближение рыночных ставок арендной платы и ставок за аренду го­сударственного имущества;

- полнота реестра объектов недвижимого имущества.

4.4.