§ 1. Чистые истоки финансового права

изобретения: первое - колесо, давшее толчок скорому техническому

прогрессу; второе- письменность, создавшая литературу, законодательство,

великие религиозные тексты; третье изобретение -деньги,

способствовавшие необыкновенному развитию экономики, финансовой

деятельности государства и финансовой науки, а параллельна

с ними - зарождению первых норм финансового права.

Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от

других отраслей права тем, что тесно связано с <(феноменом денег>>.

В Бюджетном и Налоговом кодексах РФ практически все нормы прямо

или косвенно связаны с денежными средствами.

отметить, что другие отрасли права, например, гражданское и трудовое,

тоже связаны с этим феноменом, но вторично и не абсолютно.

Именно нормы финансового права сыграли роль государственноправовой

<.nовивальной бабки>>, которая оказала помощь в рождении

денег, их легитимации, наименовании как денежной единицы опре-

3

Раздел !. Финансовая деятельность и финансовое право

деленной страны и объявлении официальным всеобщим средством,

способным обмениваться на любой другой товар.

До тех пор пока им предшествовали первобытные деньги и обменными

эквивалентами служили сначала три-:-четыре, а затем один,

наиболее ходовой и ценный товар (меха, скот, раковины и т.д.), можно

бьшо говорить об обычаях, закреплявших эти товары в качестве

денег, но не о правовых нормах. Однако эволюционное развитие

первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей

привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости

товаров стали использоваться железо и медь, а затем - серебро

и золото, которые произвели революцию в хозяйственной деятельности

общества и ввели в торговый оборот и платежные операции

подлинные деньги.

Если государство, находившееся на ранних ступенях развития,

бьшо, по существу, сторонним наблюдателем за экономическими

процессами, осуществлявшимися посредством примитивных обменных

эквивалентов, то с появлением в качестве денег металла, особенно

серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим субъектом,

берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного

обращения на себя, причем появившаяся письменность приходит к

нему на помощь в этом деле.

Путем принятия законодательных актов государство закрепляет

монополию на ведение денежного дела и управление им.

порядок в производство денежных знаков и организацию денежного

обращения, создает монетные дворы, как это было в государствах

Древнего Востока и Средиземноморья, и придает металлическим

деньгам ярко выраженные <<денежные>> преимущества. Металл рубили

и резали на куски (отсюда слово <<рубль>>) разного веса, делали их

круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т.е. подделки,

ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости,

а на другой стороне изображали профиль монарха.

Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков,

их санкционирование государством, наказания за их подделку имели

правовое основание, т.е. регламентировались специальными правилами,

составившими первые нормы финансового права, которые

сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль

финансового права. При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные

качества серебряных и золотых монет вытекали теперь не

только из собственных экономических свойств, но и из санкции го-

4

Глава l. Финансовая деятельность государства

сударства. Иначе говоря, устойчивость и сила металлических денег

гарантиравались авторитетом и законом государства.

Опыт и история экономических отношений, связанных с применением

металлических денег, быстро подсказали государственной

власти, какие экономические и культурные блага даст государству

монополия на управление денежным делом и организацию денежного

обращения с использованием металлических денежных знаков.

До появления металлических денег сбор дщjи и иные налоговые поступления

имели натуральную форму, что создавало массунеудобств

как для власти, так и для подвластного населения. Русской истории

известен <<казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян

данью (продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой

не бьш определен, князь возвратился, чтобы собрать дань вторично,

и был убит. Применение металлических денег привело к тому, что

взимание с подвластного населения налогов и сборов пшеницей, медом,

мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной

форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно

точные размеры этих платежей.

Точно определенные размеры налоговых платежей с населения,

во-первых, ограничивали «аппетиты» сборщиков податей, вовторых,

позволяли государству планировать поступление денежных

средств в казну и более эффективно осуществлять управленческие

функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли уплачивать

платежи в предсказуемых условиях.

империи налоги представляли собой уже вполне развитую систему,

основанную на довольно точных и сложных приемах измерения податных

источников, которые устанавливались правовыми нормами,

позднее, в XIX-XX вв., получившими название <<нормы налогового

права».

Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные

платежи, которыми являлись налоги и сборы, были

обусловлены тем, что уже раннее государство, вышедшее из недр

первобытно-общинного строя, могло функционировать при условии,

если оно имело значительную собственность и центральный

фонд для обеспечения существования представителей власти (князя,

его дружины), организации общественных работ, в частности,

ирригационных сооружений, оказания помощи в случае стихийных

бедствий. Первоначально этот фонд складывался из материальных

средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых храни-

5

Раздел I. Финаl!совая деятельность и финансовое право

лись одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т.д.

Такие централизованные фонды бьши характерны для первых крупных

государств Древнего Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.

Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно

выполняли функцию накопления, в силу того что могЛи изыматься

из обращения и концентрироваться в соответствующем месте,

определил превращение централизованных материальных фондов

государства в денежные.

Металлические деньги оказались в высшей степени подходящими

для организации такого рода фондов: монеты вследствие своей

нормативности, будучи золотыми или серебряными, были удобны

для хранения; являлись прочными и не портились от воздействия

окружающей среды и времени; были хороши как средство платежа

и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла

о выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так

как монеты изготавливались из редких и дорогих металлов (золота

и серебра), которые люди высоко ценили за красоту и возможность

делать из золота и серебра красивые изделия, за возможность хранить

такие монеты длительное время, то поступление металлических

монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение,

распределение и расходование на запланированные цели регламентировалось

правилами, которые позже, в Новое время, назовут нормами

бюджетного права.

Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили

фундаментом для формирования цивилизованного государственного

бюджета и возникновения бюджетных отношений, которые

требовали правового регулирования.

В Древнем мире, в Средневековье и в Новое время функция накопления

денег играет важную роль в формировании крупных денежных

фондов- состояний частных лиц, которыми были представители

аристократии, купцы, ростовщики и менялы, хозяева ремесленных

мастерских и мануфактур.

(Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки.

Деньги становятся мощной социальной силой, суверенной и одновременно

манипулируемой. Возникает денежный фетишизм -

преклонение перед деньгами и господство над другими людьми.

Эта сторона металлических (золотых) денег замечательно показана

А. С. Пушкиным в «Скупом рыцаре>>. Вспомним слова барона из сце-

6

Глава I Финансовая деятельность государства

ны в подвале перед своими сундуками с золотом и золотыми монетами:

Что не подвластно мне? Как некий демон,

Отселе править миром я могу;

Лишь захочу - воздвигнутся чертоги;

В великолепные мои сады

Сбегутся нимфы резвою толпою;

И музы дань свою мне принесут,

И вольный гений мне поработится;

И добродетель, и бессонный труд

Смиренно будут ждать моей награды.

Я свистну, и ко мне послушно, робко

Вползет окровавленное злодейство

И руку будет мне лизать, и в очи

Смотреть, в них знак моей читая воли.

Но если понимание экономических преимуществ металлических

(затем бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния

общества приходит к государственной власти быстро, то

осмысление роли денег как суверенной силы, экономической и вместе

с тем политической, способной влиять положительно и отрицательно

на все стороны жизни, приходит медленно - уже в Новое

время с началом буржуазных отношений. Указывая, что деньги -

мощный политический фактор и государство должно этот фактор

использовать в своих интересах, известный английский ученыйфинансист

В. Петти (XVIIв.) писал: <<Ибо деньги- это только жир

политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности,

как часто недостаток влечет за собой болезнЬ» 1 •

В XVI-XVII вв. государство осознает, "что одной монополии на

выпуск денежных знаков недостаточно для воздействия на экономические,

культурные и политические процессы в обществе, и забирает

часть банковского дела, которым традиционно занимались частные

лица. Создаются специальные государственные банки: Шведский,

Английский, Русский и др., которые позже, в XIX-XX вв., получат

названия <<центр.щьные», «Национальные>>, <<государственные>>. Эти

банки выполняли две обособленные группы функций: публично-

Петти В. Экономические и статистические работы. М., 1940. С. 85.

7

Раздел I Финансовая деятельность и финансовое право

правовые и частноправовые. Первая группа функций- инновационная

для того времени, направленная:

• на монопольное осуществление эмиссионной деятельности

государства;

• на управление банковской системой страны, обеспечение

устойчивости национальной валюты;

• на управление золотовалютными ресурсами и другими драгоценностями,

принадлежащими государству.

Вторая группа функций имела дело с кредитными операциями и

была направлена на получение прибьши. Если вторая группа функций

традиционно устанавливалась нормами банковского (частного)

права, то первая группа- нормами банковского (публичного) права,

которые составят еще один крупный раздел финансового права -

подотрасль банковскоrо (публичноrо) права.

Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях

денежного обращения появляется нормальная финансовая деятельность

государства в .ее классическом виде, т.е. деятельность государства

по выпуску денежных знаков и организации денежного

обращения, по мобилизации денежных средств в централизованные

фонды (бюджетные), по использованию денежных средств в интересах

общества и государства. Возникает четыре типа первых финансовых

правоотношений:

1) между государством и монетным двором по поводу выпуска

денежных знаков и организации денежного обращения;

2) между государством и налогоплатеЛьщиком;

3) между исполнительной и представительной ветвями власти

по поводу поступления денежных средств в бюджет, их распределения

и расходования в процессе осуществления государством

управленческих функций;

4) между государственным банком и кредитными организациями

страны в процессе осуществления надзорных функций и

обеспечения устойчивости национальной валюты.

Эти правоотношения могут быть названы эмиссионными, налоговыми,

бюджетными и публично-банковскими. В будущем они образуют

остов сИстемы финансового права. Но для этого потребуется

пройти долгий исторический путь, который завершится сменой металлических

денежных знаков бумажными.

Бумажные деньги «достраивали>> систему финансового права.

С точки зрения денежных свойств бумажные деньги по сравнению

8

Глава !. Финансовая деятельность государства

с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную

природу (лат. charta- бумаrа) и совершенно теряли свое товарное

качество. Их выпуск для государства бьm намного дешевле выпуска

металлических денег.

Бумажные деньги оказались более удобными в обороте, и ими_

охотно пользовались население и деловая часть общества. Самое

главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги

обладали огромным <<творческим потенциалом>>. Бумажные деньги,

а за ними «безналичные деньги>> ускоряли проведение финансовых

операций, стимулировали развитие промышленности и банковского

дела, расчищали и увеличивали пространство для функционирования

ценных бумаг, способствовали инвестиционным вложениям

в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка• М.М. Сперанского

стабилизировать национальную валюту и• уничтожить бумажные •

деньги (ассигнации) в 1810 г. закончилась неудачей.

Распространение в XVIII-ХХ вв. режима бумажных денег во всех

государствах мира привело к возникновению и формированию значительного

числа новых финансовых общественных отношений:

в области государственного кредита, •страховых, валютных, в области

рынка ценных бумаг и т.д., которые требовали финансово-правового

регулирования.

Во второй половине XVIII и XIX вв. в Западной Европе и в России

формируются финансовые правовые институты государственного

кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и финансового

контроля и т.д. Но если до конца XVIII в. нормы финансового

права <<работали» и «проходили стажировку>> в составе других отраслей

права (государственного, гражданского, административного,

полицейского), то в первой половине XIX в. их бурный количественный

рост переходит в качественное изменение: ученые-правоведы,

выражая интересы общества, прежде всего промышленных и финансовых

кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые нормы

могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права

- финансовое право.

После этого замечательного события прошло более 150 лет.

В Российской Федерации с начала 90-х rr. ХХ в. с переходом страны

к рыночной экономике система финансового права, при внимательном

на нее взгляде, складывается из двух уровней. Говоря метафорически,

эта система напоминает македонскую фалангу, боевой

порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооружен-

9

Раздел L Финансовая деятельность и финансовое право

ных воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных

и легковооруженных воинов-пелтастов. Система финансового

права на сегодняшний день включает в себя находящиеся в первом

эшелоне укрупненные части финансового права - подотрасли, к которым

относятся эмиссиоюtое право, налоговое, бюджетное, публичнобанковское

и финансово-контролыюе право.

За этим построением во втором эшелоне следует вторая часть

финансового права, складывающаяся из значительного числа менее

крупных подразделений - правовых институтов:

• правового регулирования государственного кредита;

• правового регулирования лотерейного дела;

• страхового права;

• валютного регулирования и контроля;

• правового режима финансов предприятий всех форм собственности;

• правового регулирования рынка ценных бумаг.

Все подотрасли и правовые институты финансового права взаимоевязаны

и функционируют как единое целое.