§1.2. Зарождение и формирование пенсионных систем в отдельных государ­ствах

Первые упоминания о пенсиях как о форме материальной поддержки опре­деленных категорий граждан со стороны государства относятся к временам ан­тичности. К примеру, еще в Древней Греции выплачивались пособия пожилым гражданам, имевшим заслуги перед государством^[21].

Однако комплексное пенсионное обеспечение возникло гораздо позднее - в конце 19 века. Именно в этот период появляются первые примеры перехода от выборочного пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан к всеобще­му системному пенсионному обеспечению.

В таблице 1.2 приведены даты введения отдельных социальных программ (пенсионное обеспечение, пособия по болезни и безработице, страхование от несчастных случаев, семейные пособия и медицинское страхование) в различных странах. Приведенные данные позволяют убедиться в том, что в передовых стра­нах комплексные пенсионные программы начали вводиться именно в конце 19 века.

Стоит отметить, что с самого момента формирования первых систем пенси­онного обеспечения можно наблюдать их постоянную эволюцию. Этот процесс растянулся на весь 20й век и продолжается по сей день. Он выражается в непре­рывном реформировании пенсионных систем, которые раз за разом должны отве­чать все новым и новым вызовам в меняющихся социально-экономических и де­мографических условиях.

Таблица 1.2

История построения общегосударственных социальных программ в отдель­ных странах

Источник: Составлено по материалам учебника Захаров М.Л., Тучкова Э.Г.

Как видно из табл. 1.2, впервые государственная пенсионная система была введена в Германии в 1889 г^[23]. Ее особенность состояла в том, что пенсии выпла­чивались не только государственным служащим, но также и занятым в частном секторе^[24]. Германская пенсионная система была основана на обязательном соци­альном страховании, функционировавшем за счет взносов, как работодателей, так и работников. Объем пенсионных прав гражданина прямо пропорционально зави­сел от суммы уплаченных взносов. Таким образом, основным принципом постро­ения германской пенсионной системы был принцип сохранения имущественного положения и социального статуса работника после выхода на пенсию^[25]. Совре­менная пенсионная система Германии состоит из государственной распредели­тельной и частной накопительной частей.

Введенная в 1891 г. в Дании пенсионная система строилась на других прин­ципах. Она не предполагала социального страхования, а финансирование пенсий осуществлялось за счет налоговых поступлений. Это был пример уравнительного подхода в солидарной системе, основной целью которой является обеспечение минимально необходимых условий для жизни беднейшим слоям населения. По такому же принципу была построена пенсионная система Новой Зеландии (1898)^[26].

В Великобритании и Австралии пенсионные системы заработали в 1908 го­ду, во Франции в 1910, в Швеции в 1913, а в Италии в 1919 году. Действующая в Великобритании сегодня система пенсионного обеспечения является комбиниро­ванной и включает в себя как распределительные элементы, так и накопительные.

С определенным запозданием шел процесс организации пенсионных систем в Северной Америке. В Канаде общегосударственная пенсионная система возник­ла в 1927 году, а в США и вовсе в 1935.

сии государственным служащим выплачивались с 1915 года, а первые корпора­тивные пенсии существовали еще в 1875 году, хотя они и не носили системного характера ^[27] . Сегодня в США функционирует смешанная распределительно­накопительная пенсионная система.

В Латинской Америке стоит выделить пенсионную систему Чили, органи­зованную в 1924 году. Пенсионная система Чили сперва функционировала по ис­ключительно распределительному принципу, однако с 1981 года была полностью переведена на накопительные основы^[28]. Сегодня пенсионная система Чили пред­ставляет собой комбинированную модель, в которой есть как распределительная, так и накопительная подсистемы. Чилийский опыт послужил основой реформ во многих странах региона в 1990-2000-е года. Так, в Перу в 1993 году была введена накопительная система, в Мексике и Боливии в 1997 и в Сальвадоре в 1998 году была ликвидирована распределительная система, в Аргентине и Колумбии в 1994 году была введена комбинированная пенсионная система, основанная на сочета­нии накопительного и распределительного элементов^[29].

Из азиатских стран можно выделить Японию, которая обзавелась пенсион­ной системой в 1942 году^[30]. Современная пенсионная система Японии строится по распределительно-накопительному принципу: в дополнение к доминирующей государственной распределительной системе также функционирует корпоратив­ная накопительная^[31]. Отдельного внимания заслуживает пенсионная система Ки­тая, где до недавнего времени на пенсии могли рассчитываться лишь чиновники и работники государственных компаний, а пенсионное обеспечение для жителей сельской местности было введено лишь в 2009 году. На сегодняшний день, пен­сионная система Китая де-юре состоит из трех уровней - государственной рас­

пределительной, государственной накопительной и добровольной накопительной подсистем^[32]. Однако стоит заметить, что государственная распределительная под­системаохватывает, по разным оценкам, лишь 30-50% населения страны, а фак­тические выплаты пенсий осуществляются не более чем 10% населения страны, а накопительные подсистемы появились сравнительно недавно и пока что не опре­деляют существенного воздействия на пенсионную систему в целом.

К началу Второй моровой войны почти во всех промышленно-развитых странах были выстроены системы пенсионного обеспечения, однако эти системы, по большей части, охватывали не все группы населения. Десятилетия, последо­вавшие за Второй мировой войной, были временем беспрецедентного распро­странения пенсионного обеспечения в большинстве развитых стран^[33]. К 1940 го­ду в мире насчитывалось всего 33 страны с действующими пенсионными систе­мами, тогда как к 1990 году их количество возросло до 138^[34].

Первые пенсионные системы, в основном, носили распределительный ха­рактер. Но уже в начале 80-х годов 20-го века многие страны с распределитель­ными системами пенсионного обеспечения столкнулись с острым демографиче­ским кризисом, вызванным одновременным ростом продолжительности жизни и снижением рождаемости, что привело к старению населения.

Распределительные пенсионные системы формировались в период времени, когда доля населения пенсионного возраста была сравнительно невелика. В этой ситуации относительно небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам сопоставимый с прежним уровень дохода^[35]. Однако демографические перемены, которые выра­жались в росте продолжительности жизни и снижении уровня рождаемости, ко­

ренным образом изменили ситуацию и привели к росту доли пенсионеров в демо­графической структуре стран. Это, в свою очередь, привело к снижению коэффи­циента демографической нагрузки. Всемирный банк определяет этот коэффици­ент как количество людей в пенсионном возрасте (старше 60 лет), приходящихся на одного гражданина в трудоспособном возрасте (15-59 лет)^[36]. Коэффициент де­мографической нагрузки может также рассчитывается как соотношение лиц в возрасте 65 и более лет к количеству лиц в возрасте 15-64 лет^[37]. По методике ОЭСР, коэффициент демографической нагрузки определяется как соотношение лиц в возрасте 65 и более лет к количеству лиц в возрасте 20-64 лет^[38]. По мнению автора, определения Всемирного и ОЭСР показывают теоретическое соотношение плательщиков и получателей взносов, тогда как более точным показателем пред­ставляется фактическое соотношение плательщиков и получателей взносов.

Количество работников, приходящихся на одного пенсионера в развитых странах, снизилось с 3,5 в 50-е годы до 2,5 в 90-е^[39]. Отчасти возросшая нагрузка на государственные бюджеты была компенсирована за счет повышения размеров взносов работников и работодателей, но все же во многих странах можно было наблюдать дефицит пенсионных систем, так как размер текущих взносов не обес­печивал выплаты текущим пенсионерам^[40]. Более того, в указанный период можно проследить заметное снижение возраста выхода на пенсию. В странах ОЭСР средний возраст выхода на пенсию для мужчин сократился с 64,3 лет в 1949 году до 62,4 года в 1993 г, а для женщин с 62,9 лет до 61 года соответственно^[41].

Именно комбинация двух факторов в виде увеличения продолжительности жизни и одновременного снижения рождаемости привела к столь серьезному кри­

зису пенсионных систем. Причем более значимым из этих двух факторов следует считать снижение рождаемости^[42].

Если бы долголетие было единственным происходящим демографическим изменением, то при разработке пенсионной политики не возникало бы фундамен­тальных проблем^[43]. В таком случае, по мере роста продолжительности жизни и при условии стабильно положительной рождаемости (когда коэффициент рожда­емости превышает показатель 2,0, обеспечивая тем самым положительный при­рост населения), для обеспечения стабильности пенсионной системы необходимо было бы проводить пропорциональное повышение пенсионного возраста. Про­порциональное повышение пенсионного возраста - это такое повышение, которое обеспечивает устойчивое соотношение работающих и пенсионеров. Этот шаг поз­волил бы сохранить прежний уровень пенсий относительно средних доходов без повышения уровня налогообложения.

Более существенной проблемой следует считать снижение рождаемости. Проблемы выплат в распределительных пенсионных системах легко решаемы, ес­ли комбинированный коэффициент рождаемости (коэффициент рождаемости с учетом миграции) превышает уровень в 2,0^[44]. Если показатель комбинированного коэффициента рождаемости равен 2,0, то это означает, что сложившееся на дан­ный момент соотношение работающих и пенсионеров сохранится в долгосрочной перспективе. Чем выше данный показатель, тем большее количество работающих будет приходиться на одного пенсионера в будущем. Снижение коэффициента говорит о том, что в будущем на оного пенсионера будет приходиться меньшее количество занятых. Это означает, что либо бремя, приходящееся на одного рабо­тающего, будет расти, либо будет снижаться уровень пенсий.

Но нельзя забывать, что возможности повышения уровня налогообложения заработной платы ограничены. Дополнительное налоговое бремя на работодате­лей и работников несет в себе ощутимые политические риски, а также приводит к

переходу экономически активного населения в теневой сектор и росту безрабо­тицы. Это еще дальше усугубляет положение дел: число наемных работников, уплачивающих взносы в систему пенсионного страхования, сокращается, что ве­дет к снижению взносов и росту дефицита в рамках пенсионной системы и сни­жению показателя количества работающих граждан на одного пенсионера. Ярким свидетельством масштабности проблем пенсионной сферы в развитых странах является объем накопленных пенсионных обязательств, в большинстве случаев существенно превышающих объемы их текущего государственного долга^[45].

Ключевая проблема стабильности пенсионных систем заключалась в том, что в определенный момент возросшие в результате демографических изменений пенсионные обязательства систем стало невозможно финансировать за счет даль­нейшего повышения налоговой нагрузки, что было предопределено самой струк­турой сформированных пенсионных систем. Следовательно, у правительств в рамках распределительных пенсионных систем оставался скромный выбор: по­вышение пенсионного возраста, либо снижение уровня пенсий^[46].

В результате описанных выше социально-экономических изменений была поставлена под вопрос эффективность сложившихся распределительных пенси­онных систем с их социальными институтами, что привело к необходимости ре­формирования действующих моделей пенсионного обеспечения и поиска альтер­нативных способов пенсионного обеспечения.

Основным альтернативным способом пенсионного обеспечения, на тот мо­мент времени, казался переход к более широкому применению накопительных пенсионных систем, преимущества которых в сложившихся социально­экономических обстоятельствах представлялись очевидными. На деле же оказа­лось, что и накопительным пенсионным системам присущи серьезные риски. Не­достатки накопительных систем будут рассмотрены далее.

Реформирование пенсионных систем в развитых странах началось с начала 1980-х годов и осуществлялось по следующим основным направлениям^[47]:

• повышение пенсионного возраста (Германия, Великобритания, Ита­лия, Португалия, Греция);

• повышение минимально срока работы, необходимого для получения пенсии (Германия, Греция, Италия);

• ужесточение условий более раннего выхода на пенсию (Германия, Франция);

• ужесточение механизмов индексации пенсий (Германия, Франция, Австрия, Голландия, Финляндия, Греция);

• сокращение пенсионных привилегий государственных служащих (Италия, Португалия, Греция, Финляндия);

• переход к более широкому использованию накопительного элемента в системе пенсионного обеспечения (Чили, Перу, Аргентина).

Оказалось, что, несмотря на локальные успехи, проведенные реформы, в большинстве своем, не привели к эффективному решению социальных задач, воз­ложенных на пенсионные системы.

Несмотря на активные рекомендации по имплементации накопительных пен­сионных систем таких международных организаций, как МВФ и ВБ, нельзя одно­значно утверждать, что накопительная пенсионная система лучше распредели­тельной. Большая часть таких выводов основывается на расхожем заблуждении о том, что доходность на финансовом рынке превышает рост зарплат в долгосроч­ном периоде (более детально этот вопрос будет рассмотрен в §1.3).

Однако до сих пор в научной литературе остается слабо изученным вопрос об издержках перехода от распределительной к обязательной накопительной систе­ме. Как показали Н. Барр и П. Даймонд, при переходе от распределительной на обязательную накопительную систему первое поколение пенсионеров получит

крайне низкую пенсию, либо не получит ее вовсе^[48]. Первое поколение пенсионе­ров окажется уже вне распределительной пенсионной системы, но, в то же время, еще не успеет сформировать в накопительной системе достаточный объем взно­сов для получения приемлемой пенсии. Следующие поколения, в свою очередь, уже будут получать более высокие пенсии, так как у них будет достаточно време­ни для формирования необходимых отчислений, но они перестанут платить взно­сы в распределительную часть и государство будет вынуждено искать другой ис­точник для выплат пенсий текущим пенсионерам. Издержки такого перехода мо­гут составлять, по разным оценкам, от 120 до 160% ВВП^[49].

Таким образом, описанный выше переход осуществляется за счет целого поко­ления пенсионеров (либо за счет увеличенного налогообложения текущих работ­ников), что не позволяет судить о накопительной системе как источнике повыше­ния всеобщего благосостояния. Отсутствие должного внимания к проблеме фи­нансирования перехода от распределительной к накопительной системе пенсион­ного обеспечения может привести к серьезным финансовым проблемам. Одним из примеров может служить проблема «пустых счетов», которая возникла в пенси­онной системе Китая. Местные правительства зачастую использовали взносы ра­ботников в накопительную систему для покрытия дефицита распределительной системы, обменивая их на государственные обязательства^[50].

Нельзя также забывать и о том, что эффективное функционирование накопи­тельной системы предполагает развитие в стране необходимых предпосылок, к которым относятся: высокая емкость финансовых рынков, развитая инфраструк­тура финансовых рынков, высокое качество регулирования финансовых рынков, высокое качество руководящего персонала, имеющего опыт управлением финан­

совыми институтами на протяжении всего экономического цикла, активная пози­ция населения в отношении финансовых рынков и другие.

Н. Барр и П. Даймонд полагают, что решение о переходе с распределительной на накопительную пенсионную систему должно быть обосновано особенностями хозяйствования и построения пенсионной системы в конкретном государстве (его социальными, экономическими и демографическими характеристиками), но никак не нестабильностью государственной распределительной системы ^[51]. В случае возникновения дефицита государственной распределительной подсистемы, един­ственно верным решением остается повышение ее финансовой устойчивости при помощи роста пенсионных отчислений, снижения пенсионных выплат, либо их комбинации.

Таким образом, можно заключить, что результаты пенсионной системы сильно зависят от того, насколько архитектура пенсионной системы соответствует соци­ально-экономическим, демографическим и культурным особенностям развития конкретного государства. Еще одним подтверждением этому является исследова­ние А. Чернулича, в котором он на основании анализа пенсионных систем 46 стран мира в период с 2002 по 2011 г., приходит к выводу, что в странах, ориен­тированных на использование и экспорт природных ресурсов, распределительная система является относительно более предпочтительной^[52].Стоит заметить, что к странам, ориентированным на использование и экспорт природных ресурсов, от­носятся страны, у которых доля ренты от природных ресурсов превышает 10% ВВП^[53].

Мировая практика построения пенсионных систем включает в себя огромный опыт от сугубо распределительных до чисто накопительных систем пенсионного обеспечения. Но этот опыт показал, что раз и навсегда заданного оптимального устройства пенсионной системы не существует, ведь макроэкономическая и соци­

окультурная среда функционирования национальной системы пенсионного обес­печения также меняется. Оптимальным устройство пенсионной системы делает ее максимальное соответствие демографическим, экономическим и социально­культурным особенностям данного конкретного государства в данное конкретное время, а также от тех целей и задач, которые ставит перед собой это государство.